Дементье в александр Николаевич Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации
| Вид материала | Диссертация |
- Реформа местного самоуправления: достижения и проблемы Талалаев Н. В. Соискатель миу, 94.15kb.
- Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 393.73kb.
- № Правовое регулирование финансово-экономической основы местного самоуправления, 398.6kb.
- Конституции Российской Федерации, статьи 35 Федерального закон, 77.05kb.
- Доклад председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, 108.8kb.
- Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской империи, 372.36kb.
- Конституционно-правовое регулирование финансовых основ местного самоуправления: проблемы, 353.78kb.
- Комитет совета федерации федерального собрания российской федерации по вопросам местного, 1357.83kb.
- Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 22.86kb.
- Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 38.07kb.
Структура и объём работы. Диссертация изложена на 455 страницах машинописного текста и состоит из введения, четырёх глав, тринадцати параграфов, заключения, включает 4 таблицы. Список использованной литературы и нормативных правовых актов содержит 301 наименование.
Во Введении обосновывается актуальность решаемой научной проблемы, анализируется степень научной разработанности решаемых в исследовании задач, формулируются объект и предмет, цели и научные задачи исследования, определяются теоретические и методологические основы, научная новизна и практическая значимость работы, выделяются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, полученных в результате исследования.
Глава I «Теоретические основы исследования института местного самоуправления» состоит из трех параграфов. В главе исследуются положения различных теорий и принципов местного самоуправления, которые оказали и оказывают существенное влияние на содержание и формирование нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, выбор методов нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, выявляется и формулируется содержание современных интерпретаций теорий местного самоуправления. Проводится анализ соотношения конституционных положений о местном самоуправлении и теорий местного самоуправления, анализируются состав и содержание методов (способов, приемов, средств) правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления.
В Главе II «Нормативные правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: содержание и проблемы формирования», включающей в себя четыре параграфа, проводится сравнительное исследование состояния и тенденций развития конституционно-правового и нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период.
В Главе III «Проблемы нормативной правовой регламентации форм непосредственной демократии в местном самоуправлении и участия населения в решении вопросов местного значения», основываясь на предложенных в § 1.1. характеристиках дуалистической теории местного самоуправления, особенностью которой является выделение сферы самоорганизации населения в местном самоуправлении, автором рассматриваются и анализируются тенденции нормативного правового регулирования форм осуществления непосредственной демократии и регламентации участия населения в решении вопросов местного значения в постсоветский период.
В Главе IV «Проблемы развития и совершенствования нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации» проводится сравнительное исследование распределения полномочий по нормативному правовому регулированию вопросов местного значения и практики их реализации в различные периоды становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, начиная с 1990 года. В заключительном параграфе проведены систематизация и обобщение результатов исследований диссертационной работы, проводится сравнительный анализ основных положений федерального законодательства, регулирующих организацию и деятельность местного самоуправления, с конституционными положениями, правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, положениями Европейской хартии местного самоуправления, рекомендациями и резолюциями Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Предложены и обоснованы возможные варианты развития и совершенствования нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
В Заключении обобщаются выводы диссертационного исследования, а также анализируются возможные направления дальнейших исследований.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
1. Проведено исследование положений теорий и принципов местного самоуправления. Выявлено их влияние на формирование нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
На основе полученных результатов сравнительного анализа теорий местного самоуправления и положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении обосновывается вывод, заключающийся в том, что многочисленные теоретические исследования различных аспектов института местного самоуправления после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году до сих пор не привели к формированию устойчивой концепции развития и совершенствования законодательной основы этого института.
Публикации учёных и практиков, занимающихся проблематикой местного самоуправления, автор делит на две группы. В этих публикациях обосновываются две логически несовместимые концепции конституционной модели местного самоуправления, основанные на известных теориях местного самоуправления: общественной и государственной. Приводятся результаты анализа и критической оценки типичных публикаций авторов, обосновывающих общественных характер содержания конституционных положений о местном самоуправлении (работы Белкина А.А., Бурмистрова, А.С., Михеевой Т.Н., Черненко А.Г. и других авторов).
С целью установления особенностей и выявления отличий теорий местного самоуправления проводится анализ характеристик теорий, содержащихся в работах современных исследователей и сопоставление их с трудами дореволюционных российских и зарубежных ученых, таких как Безобразов В.П., Васильчиков А.И., Градовский А.Д., Коркунов Н.М., Лешков В.Н., Свешников М.И., Чичерин Б.Н., Еллинек Г., Алексис де Токвиль и др.
Результаты такого анализа показывают, что современные представления отличаются от трактовок теорий местного самоуправления, имевших место в середине - конце XIX века. Общей особенностью многочисленных работ того времени по проблематике местного самоуправления как зарубежных, так и российских является указание большинством авторов на отсутствие «всеобъемлющей» теории местного самоуправления. В диссертационной работе формулируется в современной трактовке основное различие между государственной и общественной теориями местного самоуправления.
На основе анализа характеристик теорий местного самоуправления, мнений и доводов дореволюционных исследователей, теоретиков и практиков местного самоуправления автором обоснован вывод о том, что в современных условиях положения общественной теории местного самоуправления не могут быть реализованы на практике. Общественные теории местного самоуправления утратили свое значение и важны для теории и практики местного самоуправления как теории, раскрывающие историю развития и становления этого института. Сравнительный анализ различных теорий, практики организации и деятельности органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что в современных условиях теория дуализма местного самоуправления может рассматриваться, как одна из рабочих гипотез, претендующих на статус «синтетической» теории местного самоуправления.
Главное внутреннее логическое противоречие, которое не может быть преодолено в предлагаемых в литературе современных вариантах дуалистической теории, заключается в том, что и в конституционно-правовой доктрине, и в конституционно-правовых предписаниях не могут одновременно сосуществовать императивные требования формирования одного из уровней публичной власти – местного самоуправления в силу положений Конституции Российской Федерации и диспозитивные условия реализации населением по своему усмотрению естественного и неотчуждаемого права на местное самоуправление. В диссертации предложены концептуальные положения теории дуализма местного самоуправления в авторской интерпретации, устраняющие это противоречие. По мнению автора, теория дуализма местного самоуправления должна основываться на государственной теории, отражающей выборность и периодическую сменяемость местной власти, подзаконный характер института местного самоуправления, как одного из уровней публичной власти. Элементы других теорий могут и должны учитываться в практике осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, в случае если они не противоречат основным положениям государственной теории.
2. В исследовании выявляется влияние на формирование теоретических представлений о местном самоуправлении теоретических доктрин и концепций о системе государственной власти, которые были разработаны в советский период (в соотношении местного самоуправления с институтами государственной власти). Обосновывается вывод, заключающийся в следующем. Несмотря на то, что большинством ученых и практиков восприняты доктринальные положения о «горизонтальном» разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную на федеральном и региональном уровнях, принцип «вертикального» разделения властей разделяется не всеми. Во многих случаях «вертикальное» разделение публичной власти распространяется лишь до уровня субъектов Российской Федерации, а местное самоуправление на основании прежних теорий о единой системе государственной власти выводится из системы публичной власти.
Непротиворечивые положения теорий и принципов местного самоуправления являются основой для формирования целостной системы нормативных правовых актов в этой сфере общественных отношений и концептуальной основой их совершенствования. Указанные факторы автором характеризуются, как критерии оценки на непротиворечивость и полноту действующей и формирующейся нормативной правовой основы местного самоуправления, в том числе и комплексных институтов муниципального права, а также допустимости и возможности применения норм других отраслей права (бюджетного, административного, гражданского, земельного и др.) при нормативном правовом регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления.
3. Существующие теоретические разработки общей теории права и отраслевых наук не позволяют с необходимой для практики степенью конкретизации выявить особые для каждой из существующих отраслей права присущие только этой отрасли методы (способы, приемы, средства) правового регулирования. В работе проводится анализ соотношения групп общественных отношений в сфере местного самоуправления и применяемых основных способов нормативного правового регулирования – императивного и диспозитивного, а также таких способов, как способы гарантий и рекомендаций. Сопоставляя содержание предмета муниципального права и особенности методов правового регулирования общественных отношений, автор выделяет две принципиально различающиеся группы отношений: отношения, в которых основным субъектом является население муниципальных образований, и отношения, в которых основным субъектом являются органы и должностные лица муниципальных образований. Наименее разработанной, с точки зрения обоснования использования методов нормативного правового регулирования, является сфера участия органов местного самоуправления и образуемых ими юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.
Одним из способов обеспечения конституционных прав на местное самоуправление может являться дополнительное нормативное правовое регулирование в конкретной сфере муниципальных отношений с целью обеспечения правовых условий для реализации населением указанных прав. Конституционно-правовой основой для выделения такого способа правового регулирования в муниципальном праве, как способ гарантий, является положение Конституции Российской Федерации о государственных гарантиях местного самоуправления.
Метод (способ) рекомендаций при формировании правовой нормы имеет специфические особенности по сравнению с императивным и диспозитивным методами (способами) правового регулирования. Способ рекомендательного правового регулирования может использоваться на федеральном уровне законодательного регулирования в сочетании со способом гарантий – для обеспечения конституционных гарантий прав граждан при осуществлении местного самоуправления.
4. Автором исследуются основания для классификации принципов местного самоуправления. В литературе предложены различные основания для такой классификации в зависимости от тех целей, которые ставят перед собой исследователи (В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, И.И. Овчинников, А.Н. Костюков и др.).
Учитывая современные интерпретации положений теорий местного самоуправления о сущности регулируемых общественных отношений, подпадающих под действие того или иного принципа, основываясь на положении дуалистической теории местного самоуправления в авторской интерпретации, предложена классификация принципов местного самоуправления на три группы по основанию метода правового регулирования, используемого при нормативной реализации того или иного принципа.
К первой группе принципов, нормативная правовая реализация которых должна быть основана преимущественно на публично-правовых методах правового регулирования (императивность нормативных предписаний, субординационный подход при их изложении, иерархичность действия норм, неравенство субъектов правоотношений и др.), априори может быть отнесено большинство из группы принципов местного самоуправления, определяющих принципы взаимодействия органов и должностных лиц местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации. Ко второй группе принципов, нормативная правовая реализация которых должна быть основана преимущественно на частноправовых методах правового регулирования (диспозитивный метод регулирования общественных отношений на основе свободы воли и равенства сторон, действия сторон в собственном интересе), должны быть отнесены принципы, которым должны подчиняться механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с населением. К третьей группе принципов автором отнесены принципы, допускающие возможность использования как публично-правовых, так и частноправовых методов правового регулирования при нормативной правовой детализации общественных отношений.
5. Выявлены преобладающие тенденции развития конституционно-правового и нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период
Проводится исследование формирования компетенции органов местного самоуправления, в том числе, проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Характеризуя в целом тенденции реализации принципа компетенционной обособленности местного самоуправления, можно констатировать, что в период 1990 - 2010 годов в конституционно-правовой практике и законодательстве были предприняты попытки использовать весь спектр теоретически возможных способов разграничения компетенции и возможных процедур ее перераспределения между уровнями публичной власти. Для периода 1990-1993 годов юридически корректным было бы квалифицировать этот процесс следующим образом. В начале (до 1991 г.) - как компетенционное обособление органов местного самоуправления и органов государственной власти, республик, краев и областей в единой системе государственной власти и управления. Затем, после подписания Федеративного договора в 1992 г. - как процесс разграничения полномочий между органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральным центром. Несмотря на достигнутые позитивные результаты в этом процессе, необходимо констатировать, что до сих пор не найдено удовлетворительного способа устойчивого долговременного законодательного закрепления компетенционной составляющей принципов местного самоуправления.
Практика реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года показала, что в этом законе не было найдено удовлетворительного решения разграничения вопросов местного значения между разными типами муниципальных образований. Попытки исчерпывающим образом разграничить вопросы местного значения между муниципальными образованиями, а также вопросы ведения между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации, между муниципальными образованиями и органами государственной власти Российской Федерации терпели неудачу, поскольку каждый предмет ведения, за исключением предметов ведения Российской Федерации, был связан с комплексом полномочий и местной, и региональной, и даже федеральной власти.
Анализ практики реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, ежегодные дополнения перечня вопросов местного значения свидетельствуют как об объективных трудностях решения задачи четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти, так и об отступлении федерального законодателя от первоначальной концепции разграничения полномочий между органами публичной власти. Автором сформулированы и обоснованы предложения для внесения поправок в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в части установления вопросов местного значения и порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
6. На основе исследования данных об административном территориальном устройстве местного управления в советский период и его преобразованиях в постсоветский период в систему муниципального территориального устройства, автором выявлены устойчивые тенденции в формировании территорий муниципальных образований. Наиболее существенным теоретическим выводом, полученным на основе изучения фактического материала о составе административных территориальных единиц субъектов Российской Федерации, численности и территориях муниципальных образований, является вывод об устойчивости и практической неизменности в исследуемый период числа и границ территорий единиц (административно-территориальных и муниципальных) районного уровня.
Анализируя результаты и последствия административных территориальных преобразований последующих 15 лет, начиная с 1990 года, автор приходит к выводу, что любые территориальные преобразования должны быть тщательно обоснованы и осуществляться только после того, когда для этого сложатся объективные социальные и экономические условия. Необоснованное и нерациональное изменение территориального деления, в том числе и на местном уровне, может привести к существенным социальным и экономическим издержкам.
Значительное место в работе уделено анализу законов субъектов Российской Федерации, принятых в развитие положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ по вопросам установления границ и статуса муниципальных образований. На основе результатов анализа выявлены типичные направления практики реализации Федерального закона. Проведенный анализ выявил семь типов муниципальных образований, существенно различающихся принципами определения территории, установления их границ и статуса. В результате реформирования территориальной основы местного самоуправления на основании положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в субъектах Российской Федерации произошло существенное усложнение территориального устройства местного самоуправления не только в целом в субъектах Российской Федерации, но и в конкретном субъекте Российской Федерации.
При этом в отдельных субъектах Российской Федерации определение границ и наделение статусом вновь образованных городских и сельских поселений существенно различается для муниципальных районов, сходных по составу территории, числу населенных пунктов, численности населения, уровню и потенциалу социально-экономического развития, историческим и природным условиям. В большинстве субъектов Российской Федерации при установлении границ, территорий и статуса муниципальных образований были взяты за основу система исторически сложившегося административного территориального деления и сложившиеся границы существующих муниципальных и административных территориальных образований.
На основе результатов анализа существенных отклонений от положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ при формировании территорий и границ муниципальных образований автором диссертационного исследования предложен законодательный механизм их устранения.
7. Исследование и анализ конституционных положений об организационной автономии органов местного самоуправления в системе организации публичной власти проводится в системной связи с принципом единства системы государственных органов исполнительной власти. Современное состояние местного самоуправления характеризуется наличием устойчивой тенденции к отказу от избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах.
Такая практика, наряду с совмещением должности главы муниципального образования с должностью председателя представительного органа, создает правовые условия для участия органов государственной власти в процедуре назначения глав местных администраций.
При постановке и исследовании проблемы формирования финансово-экономической основы муниципальных образований анализируются наиболее важные проблемы формирования бюджетной и имущественной базы деятельности местной власти, наличие и достаточность которой свидетельствует о реальности института местного самоуправления. Эффективная деятельность местного самоуправления невозможна без соответствующих финансово-экономических ресурсов, которые должны быть адекватны полномочиям, закрепленным законодательством за муниципальными образованиями.
До 1994 года, несмотря на удачные попытки законодательного регулирования порядка формирования и исполнения местных бюджетов, межбюджетного выравнивания законами, реальное состояние местных бюджетов характеризуется, как кризисное. После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году основные конституционные положения об обеспечении финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления получили детализацию в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года. В законе содержались положения и предписания, реализация которых на практике позволила бы создать устойчивую финансовую основу для местных органов власти. Положения и принципы, которые были заложены в законах на федеральном уровне в этот период (обеспечение сбалансированности доходной и расходной части местных бюджетов, закрепления за местными бюджетами доходных источников, достаточных для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, рассчитанных исходя из государственных минимальных социальных стандартов, обязательность компенсации местным бюджетам переданных дополнительных полномочий и др.), соответствовали международным стандартам и позволяли обеспечить финансовую самостоятельность муниципальных образований.
8. На практике органы местного самоуправления были лишены возможности формировать собственные бюджеты самостоятельно и в достаточном размере. Местные бюджеты формировались в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых оказались не подконтрольны местным органам власти. Неуклонно происходило сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации.
В 2003 году были приняты два Федеральных закона, обеспечивающие правовые условия осуществления реформы федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлены основы формирования доходной части местных бюджетов. Важнейшим принципом, декларированным в законодательстве, является требование установления налоговых отчислений от местных, региональных и федеральных налогов и сборов в местные бюджеты на постоянной основе. Существенным недостатком правового регулирования финансовых основ местного самоуправления в Бюджетном кодексе Российской Федерации является введение в последнюю его редакцию положений, регулирующих правоотношения в бюджетной сфере однотипно для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации не учитывают особенности формирования структуры органов местного самоуправления.
Как показала муниципальная практика в Российской Федерации в постсоветский период, наряду с проблемами формирования устойчивой бюджетной основы на местном уровне, обеспеченной реальными доходами, адекватными потребностям муниципалитетов, существенную роль в формировании устойчивой экономической основы деятельности муниципальных образований играет объем и перечень муниципальной собственности (имущества, земли, водных и иных природных объектов), находящейся в непосредственном ведении или управлении органов местного самоуправления. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в конституционно-правовую практику был введен особый режим отчуждения: отчуждение муниципального имущества в порядке перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
9. Проблемы разграничения собственности между уровнями публичной власти еще раз отчетливо высветили необходимость детального и системного правового регулирования не только разграничения собственности, но и особенностей режима публично-правовых форм собственности по сравнению с другими формами (частной, долевой, совместной).
Содержащиеся в Гражданском кодексе Российской Федерации нормы, регулирующие вопросы владения, пользования и распоряжения публичной собственностью, должны быть раскрыты в специальных законах. Комплекс правоотношений, регулируемых Гражданским кодексом Российской Федерации, в которых стороной является публично-правовое образование, должен быть подвергнут всестороннему анализу с точки зрения допустимости построения этих правоотношений на принципах равенства и автономии воли сторон, их имущественной самостоятельности. В отношении юридических лиц публичного права должен быть применен принцип, в соответствии с которым, если в специальном законе не оговорены права и обязанности таких юридических лиц участвовать в гражданских правоотношениях, то они не могут распространяться на них, несмотря на то, что такие права и обязанности установлены гражданским законодательством для юридических лиц.
В результате анализа тенденций формирования финансово-экономической основы местного самоуправления диссертант приходит к следующим выводам. Несоответствие финансовых ресурсов местного самоуправления исполняемым полномочиям приобрело столь кризисный характер, что явилось одной из причин необходимости проведения реформы местного самоуправления в 2003 году. Реформирование нормативной правовой основы формирования местных бюджетов в результате принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ привело к существенному сокращению собственной доходной базы местных бюджетов, необоснованному повышению доли межбюджетных трансфертов в формировании доходов местных бюджетов. Состав собственных доходов муниципальных образований, установленный федеральным законодательством, не отражает содержание понятия собственных доходов. Отсутствие в Бюджетном кодексе Российской Федерации четких критериев формирования и распределения ресурсов межбюджетного выравнивания посредством целевых и нецелевых фондов финансовой помощи на практике привело к зависимости муниципальных образований от решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Введение института отрицательных межбюджетных трансфертов на местном уровне противоречит конституционному положению о праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать и исполнять местный бюджет.
10. На основе комплексного ретроспективного анализа нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные основы местного самоуправления, в том числе и систему межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также фактических данных о формировании и исполнении местных бюджетов в постсоветский период, автор обосновывает необходимость установления критериев соотношения доходной части консолидированных местных бюджетов, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета в Конституции Российской Федерации.
Сравнительный анализ теоретических положений о равенстве форм собственности в Российской Федерации, федерального законодательства и нормативных правовых актов муниципальных образований, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации позволил сделать следующие выводы и сформулировать обобщающие заключения. На теоретическом уровне и в деятельности органов публичной власти, особенно органов местного самоуправления, обозначились попытки отождествления правовых режимов публичной (государственной и муниципальной) собственности с гражданско-правовыми режимами регулирования.
Однако принципы и режимы регулирования осуществления прав владения, пользования и распоряжения публичными формами собственности (государственной и муниципальной) должны отличаться от гражданско-правовых режимов регулирования и осуществления прав собственности и учитывать особенности статуса органов публичной власти. Ограничения применения положений гражданского законодательства по отношению к субъектам публичного права должны определяться с учетом особенностей их статуса в сравнении с субъектами гражданско-правовых отношений. Основной особенностью является то обстоятельство, что органы местного самоуправления выступают в гражданско-правовых отношениях от имени муниципальных образований, реализуя властные полномочия. Комплекс правоотношений, регулируемых Гражданским кодексом Российской Федерации, в которых стороной является публично-правовое образование, не может подчиняться принципам равенства и автономии воли сторон, их имущественной самостоятельности. Указанные положения должны учитываться при подготовке специального федерального закона об особенностях возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности.
Введенный в федеральное законодательство институт перераспределения публичной собственности между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен учитывать, в том числе, особенности института муниципальной собственности, возмездный характер изъятия муниципальной собственности. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ следует отказаться от «закрытого» перечня муниципального имущества.
11. Основываясь на характеристиках дуалистической теории местного самоуправления, автором проведен анализ тенденций нормативного правового регулирования форм осуществления непосредственной демократии и регламентации участия населения в решении вопросов местного значения в постсоветский период.
Оценивая тенденции нормативного правового регулирования на федеральном уровне форм непосредственной демократии, автор отмечает существенную детализацию их законодательного регулирования в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ по сравнению с его редакцией 1995 года. Особое внимание диссертантом уделено анализу таких новых для муниципального права институтов, как институт публичных слушаний и институт опроса граждан. Проблемы нормативного правового регулирования форм непосредственного принятия публично-властных решений гражданами анализируются в контексте анализа законодательного регулирования институтов местного референдума, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, муниципальных выборов.
Анализ состояния и тенденций нормативного правового регулирования институтов местного референдума и муниципальных выборов показал, что:
а) в действующем федеральном законодательстве в минимальной степени учитываются особенности организации местного самоуправления; наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам регламентации организации и проведения местных выборов и референдумов, предполагающее учет местных условий и традиций, носит формальный характер;
б) анализ содержания поправок, вносимых в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» после 2002 года, отражает общую тенденцию максимальной унификации процедур выдвижения и регистрации кандидатов, проведения агитационной кампании на муниципальных выборах с процедурами организации и проведения выборов на федеральном уровне.
в) излишняя формализация и подробная регламентация усложняет для граждан возможность участия в выборах, что особенно актуально для местного уровня.
12. В диссертационной работе предложены направления совершенствования процедур избрания органов и должностных лиц муниципальных образований, обеспечения публичности их деятельности.
На основе анализа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и литературных данных показано, что институт отзыва депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления в настоящее время недостаточно разработан теоретически. В законодательстве как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях содержатся противоречия, имеющие значение для становления этого института, как института конституционно-правовой и политической ответственности депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Одним из главных вопросов при принятии решения о проведении голосования по отзыву является наличие и достаточность оснований для проведения голосования по отзыву. Федеральным законодателем необоснованно усложнены процедуры инициирования отзыва депутата, выборного должностного лица, члена выборного органа местного самоуправления. Для приближения этого института к реальным целям, которые преследуются его введением, необходимо в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований установить такие процедуры, которые позволили бы обеспечить избирателям максимальную доступность информации об отзыве на всех этапах процедуры, начиная с выдвижения инициативы об отзыве.
13. В заключительной главе работы автором обоснован вывод о том, что недолгие периоды децентрализации полномочий по нормативному правовому регулированию вопросов местного значения и практики их реализации в различные периоды становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, начиная с 1990 года, сменялись периодами их централизации.
Анализ содержания законодательных актов Союза ССР и Российской Федерации, регламентирующих организацию местного самоуправления в постсоветский период (после 1990 года), а также анализ практики их реализации позволили предложить авторскую периодизацию процесса становления и развития местного самоуправления, включающую в себя четыре этапа.
Первый этап (1990 г.- сентябрь 1993 г.). С принятием в 1990 году Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” началось выделение системы местного самоуправления из системы единой государственной власти путем передачи местным органам государственного управления части властных полномочий. Принятый в 1991 году Закон РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» был законом прямого действия. До 1993 года преобразования системы местного государственного управления в систему местного самоуправления проводились в рамках административно-территориального деления Российской Федерации. В результате политического кризиса в сентябре-октябре 1993 года произошла формальная концентрация регулятивных полномочий на федеральном уровне. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году создало правовые условия для децентрализации полномочий. Нормативное правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления до принятия Федерального закона в 1995 году практически осуществлялось субъектами Российской Федерации. По мнению автора, первый этап отличается максимальной эффективностью деятельности органов местной власти. В этот период формируется понятие о местном самоуправлении как уровне публичной власти. Наряду с таким пониманием существует и традиционное восприятие местного самоуправления как общественной самодеятельности населения, отражающее государственно-правовые идеи о всеобщем самоуправлении «советского народа».
Второй этап (21 сентября 1993-1995 г.г.). В связи с изданием Президентом Российской Федерации Указа № 1400 от 21 сентября 1993 года советы народных депутатов всех уровней были распущены, формирование и деятельность органов местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации 1993 года, на практике до принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществлялись в соответствии с указами Президента Российской Федерации. В этот период в субъектах Российской Федерации формируется законодательная база местного самоуправления, отражающая разные концептуальные подходы к толкованию конституционных положений об институте местного самоуправления. Второй этап характеризуется разновременными параметрами формирования органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в зависимости от юридического толкования норм Конституции Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их политических предпочтений. Эти факторы решающим образом повлияли на формировании трех основных моделей территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Третий этап (1995-2003 г.г.). Деятельность органов местного самоуправления осуществляется на основе положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон в редакции 1995 года в наибольшей степени отвечал предмету регулирования, отраженному в названии закона. Субъекты Российской Федерации были наделены широкой компетенцией в сфере нормативного правового регулирования местного самоуправления. На практике права, предоставленные субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, во многом не были реализованы.
Этот период характеризуется множественностью территориальных моделей организации местного самоуправления в Российской Федерации, различными подходами в разграничении компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, финансовом обеспечении решения вопросов местного значения. В это время вновь исследователи и политики обращаются к концепции укрепления единой вертикали исполнительной власти, широко используются интерпретации известных теорий местного самоуправления для обоснования различных моделей организации местного самоуправления.
Четвертый, современный этап развития местного самоуправления начинается с принятия в 2003 году новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате чего были созданы правовые условия для проведения реформы местного самоуправления. Автором выделены следующие особенности реформы: существенная, по сравнению с предыдущим третьим этапом, централизация регулятивных полномочий на федеральном уровне, централизация финансовых ресурсов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, императивное требование формирования двухтиповой (двухуровневой) территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, разграничение компетенции между двумя типами муниципальных образований, субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией.
14. С принятием в 2003 году федеральных законов о перераспределении полномочий между уровнями публичной власти происходит централизация регулятивных полномочий в сфере законодательного обеспечения организации местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ многие положения Федерального закона в редакции 1995 года были подвергнуты существенной ревизии, что не могло не поставить на повестку дня вопрос о необходимости их соотнесения с конституционными принципами местного самоуправления. Поскольку в соответствии с переходными положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в России было вновь образовано более 12 тысяч муниципальных образований, при анализе конституционных положений в настоящем диссертационном исследовании обращено внимание на те из них, реализация которых имеет решающее значение для формирования дееспособных муниципальных образований. Практика реализации этапов реформы местного самоуправления выявила наряду с положительными тенденциями ряд негативных, которые демонстрируют в некоторых субъектах Российской Федерации существенное отклонение от целей проведения реформы.
Для сравнительного анализа автором выделены положения законодательства, отражающие нормативную правовую регламентацию первой группы принципов местного самоуправления – принципов, определяющих статус местного самоуправления в системе демократической организации публичной власти. В сравнительных таблицах сопоставляются в динамике 3 и 4 этапы развития местного самоуправления в Российской Федерации, нормы и положения федерального законодательства, которые нормативно должны создавать условия для реализации следующих принципов местного самоуправления: принципов компетенционной (таблица № 1), организационной (таблица № 2), бюджетной (таблица № 3) самостоятельности и принципа территориальной стабильности (таблица № 4) местного самоуправления.
Сравнительный анализ показал, что в сфере обеспечения компетенционной самостоятельности местного самоуправления в федеральном законодательстве, начиная с 2004 года, сложилась устойчивая тенденция «размывания» собственной компетенции местного самоуправления. Такие действующие положения Федерального закона № 131-ФЗ, как право органов местного самоуправления исполнять по своему усмотрению или участвовать в исполнении государственных полномочий (статьи 14.1, 15.1, 16.1), возможность передачи собственных полномочий по решению вопросов местного значения с уровня поселения на уровень муниципального района и наоборот (часть 4 статьи 15) противоречат положениям части 4 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления о том, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными.
Примером значительного отклонения от принципа организационной самостоятельности местного самоуправления, закреплённого в статьях 12 и 131 Конституции Российской Федерации, являются нормы Федерального закона № 131-ФЗ об участи органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления (абз. второй части 4 статьи 34, части 5 и 11 статьи 37, статьи 73, 74, 74.1, 75). Автором обращается особое внимание на то, что эта негативная тенденция, начиная с принятия Федерального закона № 131-ФЗ, набирает всё большую силу. Закрепление в этом законе в 2009 году положений об удалении главы муниципального образования в отставку и сложившаяся практика, в том числе и судебная, дали обоснованный повод Конгрессу местных и региональных властей Совета Европы в Резолюции 2010 года обратить внимание на невыполнение Россией принципа организационной самостоятельности местного самоуправления.
Результаты анализа, систематизированные в таблице № 3, свидетельствуют также и о значительных отклонениях положений и норм федеральных законов от принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления. Анализируя нормы законодательства о территориальной организации местного самоуправления, автор обращает внимание на необходимость конституционно-правовой оценки Конституционным Судом Российской Федерации положений федеральных законов о создании и обеспечении функционирования территориально обособленного комплекса – инновационного центра «Сколково», об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, об организации проведения саммита «Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества» в 2012 году во Владивостоке в части выведения территорий муниципальных образований полностью или частично из-под юрисдикции органов местного самоуправления. Предложены два варианта принципиально различающихся подходов разрешения проблем выбора направления развития нормативной правовой основы местного самоуправления.
III. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
В результате проведенного диссертационного исследования автором поставлены и решены крупные научные проблемы выявления влияния теорий местного самоуправления на формирование конституционно-правовых положений и нормативной правовой основы местного самоуправления в постсоветский период, а также нахождения и обоснования возможных вариантов развития и совершенствования конституционно-правовой и нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
В работе разработана и обоснована авторская интерпретация дуалистической теории местного самоуправления, предложено ввести в научны оборот новое понятие «публично-правовая теория местного самоуправления».
Для преодоления негативных тенденций в сфере обеспечения правовых гарантий развития и совершенствования местного самоуправления, развития законодательной базы на непротиворечивой основе автором предложены и обоснованы два варианта принципиально различающихся комплексных подходов разрешения этих правовых проблем.
Наиболее рациональным видится первый вариант: внесение поправок в законодательство с целью устранения выявленных в диссертационном исследовании его противоречий конституционным положениям и положениям международных актов о местном самоуправлении, отражение в законодательстве правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. В рамках этого варианта предлагается также внести дополнения в Конституцию Российской Федерации в части установления общих принципов административно-территориального деления и принципов формирования местных и региональных бюджетов.
Второй вариант отражает позиции ряда политиков, экспертов и исследователей о «неготовности» в некоторых субъектах Российской Федерации к реализации принципов местного самоуправления в полном объёме. В этом случае ориентация на реально действующие правовые механизмы и юридические конструкции в федеральном законодательстве требует внесения значительных изменений в Главу 8 «Местное самоуправление» Конституции Российской Федерации. Потребуется ревизия обязательств нашей страны в части необходимости выполнения в полном объёме Европейской хартии местного самоуправления.
Полученные теоретические выводы, разработанные и обоснованные варианты совершенствования нормативной правовой базы местного самоуправления в России могут быть использованы для дальнейших исследований в муниципальном праве, в законотворческой и нормотворческой деятельности представительных органов государственной власти и местного самоуправления.
IV. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ