Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в российской федерации

Вид материала

Автореферат

Содержание Атаманчук Григорий Васильевич Постовой Николай Васильевич I. общая характеристика диссертационной работы Состояние научной разработанности проблемы. Объектом диссертационного исследования Предметом исследования Основные задачи диссертационного исследования Теоретическую и методологическую основу работы Источниковедческую базу диссертации Эмпирическая база исследования Теоретическая и практическая значимость исследования Апробация диссертационного исследования. Структура диссертации Ii. основное содержание диссертационной работы Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора

Подобный материал:

• Общероссийский муниципальный правовой форум «Совершенствование правового регулирования, 84.11kb.
• Программа дисциплины «Экономическая основа местного самоуправления: проблемы совершенствования, 243.71kb.
• Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 393.73kb.
• Конституции Российской Федерации, статьи 35 Федерального закон, 77.05kb.
• Программа дисциплины: «Публичная служба: проблемы правового регулирования» для специальности, 415.89kb.
• Доклад председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, 108.8kb.
• Отчет о деятельности Ассоциации «Совет муниципальных образований города Москвы в 2010, 547.07kb.
• Водяницкая Елена Александровна, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного, 654.51kb.
• Конституционное и муниципальное право, 217.33kb.
• Комитет совета федерации федерального собрания российской федерации по вопросам местного, 1357.83kb.

На правах рукописи

ЕМЕЛЬЯНОВ Александр Николаевич

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Специальность 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2006

Работа выполнена на кафедре правового обеспечения государственного и муниципального управления Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы


Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки

Российской Федерации,

Атаманчук Григорий Васильевич


Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Мокрый Владимир Семенович;

доктор юридических наук, профессор

Постовой Николай Васильевич

Ведущая организация – Российский государственный

торгово-экономический университет


Защита состоится 19 декабря 2006 г. в 15.00 на заседании диссертационного совета Д. 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119992, г. Москва, ул. Зубовская, д. 2, зал заседаний Ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации

Автореферат разослан 17 ноября 2006 года


Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук А.А. Васильев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, вобравшей многолетний опыт его институционализации в демократических государствах, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность образуемых органов регламентировать значительную часть государственных дел, управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.¹

Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя и особой формы народовластия, отнеся установление общих принципов организации к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил порядок и механизмы формирования органов местного самоуправления, компетенцию, территориальные пределы юрисдикции, ответственность и гарантии на осуществление. В развитие этих норм были приняты федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, в том числе муниципальные. Однако практика реализации вышеназванного Федерального закона обнажила противоречивость отдельных положений.

Уточнения и дополнения, внесенные по инициативе Президента Российской Федерации в развитие норм Европейской хартии местного самоуправления¹, усилили ответственность его органов перед органами государственной власти за решения, противоречащие законодательству Российской Федерации². Следующим шагом стало принятие новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³, прежде всего направленного на укрепление правовых основ местного самоуправления. Вместе с тем, как показывает правоприменительная практика, это не исчерпало объективной потребности в дальнейшем совершенствовании правового регулирования местного самоуправления.⁴ Поэтому вполне оправданным является проведение фундаментальных научных исследований, изучения, обобщения и распространения позитивного опыта, что в итоге определило выбор темы диссертационного исследования, актуальность и круг рассматриваемых проблем.

Состояние научной разработанности проблемы. Начало формированию концептуальных подходов к современному пониманию сущности местного самоуправления, его места и роли в системе общественных отношений положили труды видных отечественных и зарубежных исследователей дореволюционного периода: А.И.Васильчикова, А.Д.Градовского, Г.Еллинека, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, А. де Токвиля и др.¹

Вместе с тем, несмотря на историческое наследие отечественной муниципальной школы и многообразие организационных форм, местное самоуправление является относительно новым конституционно-правовым институтом.

Утверждение народовластия на местном уровне потребовало более глубокой теоретической проработки не только институциональных, но и функциональных особенностей местного самоуправления. Как следствие, уже в 80-х г.г. появились работы: Г.ВДыльнова, В.А.Климова, О.Е.Кутафина, В.Ф.Листвина, Б.Н.Топорнина, М.А.Шафира и др.²

Начало созданию правовых основ местного самоуправления положили Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР».

Принятие Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» способствовали формированию системы местного самоуправления на общепризнанных принципах международного права. Именно в этот период особенности правового регулирования муниципальных отношений стали активно исследоваться современными отечественными учеными: Г.В.Атаманчуком, Г.В.Барабашевым, В.И.Васильевым, Ю.А.Дмитриевым, Н.А.Емельяновым, О.Е.Кутафиным, В.С.Мокрым, И.И.Овчинниковым, Н.В.Постовым, В.В.Таболиным, В.И.Фадеевым и др.,¹ чьи работы составили теоретико-методологическую основу настоящего диссертационного исследования.

Этому способствовали и работы, касающиеся различных аспектов местного самоуправления: исторических², политических³, экономических⁴ и др.

Однако проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе в части реализации норм принятого Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», еще не нашли должного освещения в монографической и научно-исследовательской литературе. Недостаточная разработанность обозначенной проблемы, поиск вариантов ее решения через совершенствование федерального и законодательства субъектов Российской Федерации, принятие муниципальных правовых актов во многом и обусловили необходимость проведения настоящего диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе институционализации местного самоуправления в России.

Предметом исследования являются нормы, регулирующие местное самоуправление в Российской Федерации.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, муниципального и других отраслей права исследовать особенности и проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и предложить механизмы его совершенствования.

Основные задачи диссертационного исследования:

– рассмотреть теоретико методологические подходы к пониманию сущности местного самоуправления и его роли в системе общественных отношений;

– охарактеризовать механизмы правового регулирования муниципальных отношений в демократических государствах с учетом специфики сложившихся правовых систем и определить возможные варианты адаптации зарубежного опыта в российских условиях;

– проанализировать особенности и выявить проблемы конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и сформулировать предложения, направленные на его совершенствование.

Теоретическую и методологическую основу работы составили положения, обобщения, идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых по проблемам теории права и государства, конституционного, муниципального и других отраслей права, материалы научно-практических конференций по различным аспектам государственного и муниципального строительства.

Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания общественных явлений, что потребовало обращения к общенаучным и частно-научным методам, в том числе системному, структурно-функциональному, институциональному, сравнительно-правовому, программно-целевому и др.

Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, а также законодательство СССР, РСФСР и ряда зарубежных государств.

Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного научного, в том числе монографического материала, включая зарубежные издания, публикации по вопросам местного самоуправления и конституционно-правового регулирования муниципальных отношений.

В силу специфики темы настоящей работы потребовалось обращение не только к теории права и государства, конституционному, муниципальному, но и другим отраслям права, политическим, экономическим и иным наукам.

Эмпирическая база исследования основана на анализе практики конституционно-правового регулирования местного самоуправления в России и за рубежом.

Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно и комплексно с учетом зарубежного опыта проанализировать характерные особенности и проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в целях внесения предложений и практических рекомендаций, направленных на его совершенствование.

На защиту выносятся следующие положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:

– в ходе исследования теоретико-правовых основ местное самоуправление рассматривается как: особый институт публичной власти, организуемый исходя из исторических, культурных и иных традиций на принципах самостоятельности в пределах установленной компетенции, самодостаточности и ресурсной обеспеченности для реализации собственных полномочий, ответственности перед населением и государством; форма народовластия, посредством которой достигается согласие гражданского общества и правового государства; специфический вид управленческой деятельности, которому присуща биполярность субъектно-объектных отношений, позволяющая территориальным коллективам эффективно решать вопросы местного значения, что в условиях формирования российской правовой системы характеризует его как особый публично-правовой институт, охватывающий широкий круг муниципальных отношений, основополагающим требованием регулирования которых является обеспечение системного единства конституционных норм, законодательства о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов;

– сравнительно-правовой анализ конституционных норм, регулирующих местное самоуправление в зарубежных государствах, через призму позитивного и негативного регулирования позволил прийти к заключению о необходимости разработки конституционно-правовых механизмов по обеспечению функционального единства институтов народовластия в Российской Федерации и предложить авторскую концепцию повышения эффективности местного самоуправления, сущность которой заключается в соединении принципов самостоятельности, достаточной для удовлетворения потребностей населения, и ответственности, направленной на укрепление российской государственности;

– в ходе исследования проблем правового регулирования местного самоуправления делается вывод о том, что отсутствие единого подхода к определению понятия «компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления» не позволяет закрепить в нормативно-правовых актах полномочия субъектов компетенции, затрудняя тем самым их эффективную реализацию, в связи с чем предлагается не только дополнить перечень включенных в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основных терминов и понятий, но и систематизировать нормы действующего законодательства о компетенции местного самоуправления в кодексе или федеральном законе, а также обосновывается целесообразность включения в устав муниципального образования раздела «Компетенция представительных и иных органов местного самоуправления»;

– аргументируется положение о целесообразности передачи органам местного самоуправления дополнительных полномочий, не отнесенных ст.ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, исключительно, как государственных с финансированием за счет средств Фонда компенсаций;

– с учетом специфики муниципальных образований, организационно-правовых форм и тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении выдвинуты и аргументированы предложения по совершенствованию его правового регулирования, включая:

скорейшую разработку и принятие ряда проектов федеральных законов, в том числе:

о минимальных государственных социальных стандартах, которые при формировании бюджета легли бы в основу расчета доходных источников расходных полномочий для достижения равенства расходных обязательств;

о расширении перечня имущества в целях приведения муниципальной собственности в соответствие с перечнем вопросов местного значения;

о финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса, направленном на повышение жизнеобеспечения муниципальных образований;

о порядке и условиях переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков для оптимизации налогообложения;

внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, в части:

увеличения существующей доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, до 40 %;

отнесения транспортного налога к местным налогам и зачисления поступлений в полном объеме в бюджеты муниципальных районов и городских округов;

компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов местных бюджетов в связи с установлением льгот по уплате региональных и местных налогов;

сокращения перечня налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются от уплаты земельного налога в отношении используемых ими земельных участков;

освобождения от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию имущества и совершение иных юридически значимых действий в связи с передачей имущества в муниципальную собственность;

установления нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения организациями и индивидуальными предпринимателями в бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (по 45 %);

– в процессе анализа правового регулирования местного самоуправления вскрываются и другие проблемы политического, экономического, социального характера и даются практические рекомендации по их преодолению.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное диссертационное исследование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации позволяет:

– проанализировать конституционно-правовые механизмы регулирования местного самоуправления;

– расширить основу для дальнейшей научной разработки аспектов, касающихся правового обеспечения институтов народовластия на местном уровне;

– использовать полученные результаты для решения практических задач, направленных как на повышение эффективности местного самоуправления в системе управления обществом и государством, так и совершенствование конституционно-правового регулирования муниципальных отношений;

– обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы по подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих.

Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях и учебно-методических семинарах кафедры правового обеспечения государственного и муниципального управления Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы, а также изложены в выступлениях на научно-практических конференциях, парламентских слушаниях по исследуемым проблемам и в публикациях автора.

Опыт работы автора в качестве старшего преподавателя указанной кафедры позволил реализовать отдельные положения настоящего исследования в процессе чтения курса лекций по теории права и государства, конституционному и муниципальному праву.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой научного исследования и включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованных источников и литературы и приложений.


II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность, состояние научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цель и задачи, указываются методы исследования, дается обзор источниковедческой, теоретической и эмпирической базы, формируются основные положения, выносимые на защиту, подчеркиваются научная новизна и практическая значимость работы, отмечается апробация полученных результатов.

В первой главе «Теоретико правовые основы местного самоуправления» в контексте концептуальных положений теорий местного самоуправления исследуются различные подходы к его пониманию, поскольку точность юридических терминов является необходимым условием эффективности применения норм, а следовательно и механизмом совершенствования правового регулирования муниципальных отношений.

Опираясь на научные труды А.Васильчикова, Т.Джефферсона, О.Лабанда, Э.Мейера, Р.Моля, О.Ресслера, А. де Токвиля и др. автор отмечает, что представители «общественной» теории исходили из наличия двух видов публичной власти: государственной, осуществляемой государственными органами и их представителями на местах, и местного самоуправления, реализуемого непосредственно населением или через создаваемые им органы.

Анализируя концептуальные положения, изложенные в работах немецких теоретиков Р.Гнейста, Л.Штейна и известных русских ученых В.П.Безобразова, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова и др., диссертант отмечает, что сторонники «государственной» теории под местным самоуправлением понимали некую подсистему управления, при которой государство передает часть полномочий на места. При этом предметы ведения рассматривались через призму государственного управления, поскольку органы государства и местного самоуправления призваны выполнять сходные по своей сути задачи, в силу чего государственное начало должно присутствовать на всех этапах его становления.

Следуя полемике сторонников теорий местного самоуправления, обосновывается точка зрения о том, что от того, какое начало усматривается общественное или государственное, во многом зависят и механизмы правовой регламентации.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что организация местного самоуправления предполагает наличие определенных правовых условий, где важное место отводится конституционно-правовым основам. Это подтверждается и нормами статьи 2 Европейской хартии о местном самоуправлении, согласно которой принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства.

Конституционно-правовой анализ многообразия сложившихся форм организации местного самоуправления в зарубежных государствах указывает на доминирование «государственной» теории местного самоуправления, в то время как нормы статьи 12 Конституции Российской Федерации свидетельствуют о тяготении к концептуальным положениям «общественной» теории. При этом подчеркивается, что в зарубежной практике широкое распространение получили «децентрализация» и «деконцентрация» государственного управления и передача органам местного самоуправления полномочий, которые они способны реализовать с большей эффективностью и наименьшим ресурсными затратами.

Далее в контексте норм статьи 2 Европейской хартии о местном самоуправлении проводится анализ конституционной регламентации в унитарных и федеративных государствах. В качестве примера подробно анализируются Конституция Франции (родоначальница французской (континентальной) модели местного самоуправления), где в Главе 12 упоминается лишь о существовании административных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, и о принципе выборности органов с отсылочными нормами на законодательное регулирование, и Конституция – Основной закон Федеративной Республики Германия (родоначальница германской (романо-германской) модели местного самоуправления), где местному самоуправлению посвящено ряд статей, которое определяется фактически как гарантия (п. 2 ст. 28), исходя из принципа приоритетности федерального права над правом земель (ст. 31).

Результатом исследования теоретико правовых основ стал вывод о том, что местное самоуправление представляет собой сложный публично правовой институт, строящийся на принципах самоорганизации, самодеятельности, самодостаточности и саморегулирования, эффективность функционирования которого во многом определяется системным единством конституционно-правовой регламентации.

Во второй главе «Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации» обращается внимание на то, что в Конституции Российской Федерации, инкорпорирующей общепризнанные нормы международного права о местном самоуправлении, ему отводится 20 из 137 статей. При этом делается акцент на то, что значительное число положений закреплено в Главе 1, определяющей основы конституционного строя Российской Федерации.

Характеризуя особенности конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации, автор подчеркивает особую значимость статьи 12, которая, как и статья 28 Конституции Федеративной Республики Германия, указывает не только на признание и гарантированность, но и самостоятельность местного самоуправления в пределах полномочий. При этом обращается внимание на то, что норма, закрепленная во второй части этой статьи, означает лишь организационное обособление этого института в системе управления обществом и государством.

В ходе анализа статей 3, 8, 9, 15, 16, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72, 97, 130 – 133, содержащих нормы, регламентирующие местное самоуправление, формулируется ряд обобщающих выводов о том, что Конституция Российской Федерации:

во-первых, в отличие от конституций зарубежных государств достаточно подробно регулирует местное самоуправление;

во-вторых, содержит общие принципы о местном самоуправлении, которые в рамках статьи 72 находят закрепление в законодательстве субъектов Российской Федерации;

в-третьих, конституционные нормы о местном самоуправлении носят открытый характер, поскольку в их развитие могут приниматься федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, в том числе муниципальные. При этом их предлагается классифицировать на: разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации; определяющие механизмы и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления; закрепляющие территориальные границы, а, следовательно, и пределы юрисдикции органов местного самоуправления; устанавливающие экономическую основу и гарантии местного самоуправления и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление.

Далее подчеркивается, что указанные конституционные положения конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве, которое по характеру и объему регулирования в диссертации объединяются в два блока: общие законы о местном самоуправлении и законы, регламентирующие отдельные направления деятельности; нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления. В этой связи отмечается, что формирование первого блока основывается на норме, содержащейся в пункте «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации. Разработка и принятие законов, регламентирующих отдельные направления деятельности местного самоуправления, обуславливается полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, установленными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Второй блок увязывается с вопросами местного значения.

При этом обращается внимание, что в соответствии с нормами, содержащимися в пункте «н» статьи 72, муниципальные отношения в субъектах Федерации регулируются конституциями, уставами, законами о местном самоуправлении, местном референдуме, порядке подготовки и проведения муниципальных выборов, бюджетном регулировании, муниципальной службе и другими нормативными правовыми актами.

Далее отмечается, что признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации организационная обособленность местного самоуправления (ч. 2 ст. 12 и ч. 2 ст. 130) предопределила появление муниципальных правовых актов. При этом делается акцент, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части 2 статьи 43 закрепляет положение об уставе муниципального образования как акте высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов.

Обращается внимание и на то, что согласно пункту 2 статьи 7 данного Федерального закона в регулировании местного самоуправления в части принятия муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий участвуют субъекты Российской Федерации.

Итогом анализа конституционно-правового регулирования местного самоуправления стало заключение о необходимости его дальнейшего совершенствования на следующих принципах:

обеспечение системного единства законодательства с учетом того, что в иерархии законов, регулирующих муниципальные отношения, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является основополагающим;

развитие законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации и правотворческого на уровне муниципальных образований, позволяющего своевременно конкретизировать нормы федерального законодательства, с учетом региональной специфики и местных особенностей.

В третьей главе «Проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и механизмы его совершенствования» отмечается, что, несмотря на закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» его правовых основ, в очередной раз не удалось избежать пробелов и недостатков, в том числе с позиций толкования юридических норм в силу противоречий с конституционными положениями, которые предлагается объединить в две группы. Первая увязывается с порядком формирования представительного органа муниципального района, который, по мнению автора, не согласуется с положениями норм части 3. статьи 3, части 2 статьи 32 и части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, поскольку отсутствуют условия использования механизмов свободных выборов при осуществлении местного самоуправления. К тому же, по авторской оценке со ссылкой на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации¹, не согласуется с конституционными принципами и неравное представительство населения в представительном органе. Ставится под сомнение и возможность приведения в действие механизма формирования представительного органа таким способом без создания дополнительной нормативной базы, в связи с чем предлагается принять целый ряд муниципальных правовых актов. Другая группа касается участия органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления. В этой связи, со ссылкой на нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»², аргументируется положение о том, что не имеет юридических оснований передача полномочий органов местного самоуправления по проведению местного референдума органам государственной власти субъекта Российской Федерации. По мнению автора, предоставление органам государственной власти статьей 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права во внесудебном порядке отменять муниципальные правовые акты или приостанавливать их действие, также противоречит нормам статей 12 и 130 Конституции Российской Федерации.

Далее отмечается, что многие проблемы правового регулирования местного самоуправления связаны с неточностью применяемых в законодательстве о местном самоуправлении понятий, относящихся к сфере муниципального права, которые предлагается объединить в самостоятельный блок. В этой связи обращается внимание на необходимость уточнения понятия «структура органов местного самоуправления», поскольку до сих пор отсутствует его четкое юридическое толкование. Так, в широком смысле в это понятие включают процедуру организации местного самоуправления, а в узком – рассматривают как систему имеющих самостоятельный статус органов, с помощью которых на определенной территории реализуются полномочия местного самоуправления. Как следствие, критической оценке подвергается норма статьи 34 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой вся совокупность органов местного самоуправления называется структурой. Ссылаясь на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации¹ относительно системы федеральных органов государственной власти и системы органов исполнительной власти, аргументируется авторское суждение о том, что поскольку структурой является внутренняя организация каждого органа местного самоуправления, а их совокупность больше соответствует понятию – система, вполне уместно аналогичный подход распространить и на вопросы организации местного самоуправления, внеся соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Результатом сравнительно-правового анализа действующего законодательства и различных трактовок понятий «система местного самоуправления», «основы местного самоуправления» стало заключение о важности их четкого толкования в указанном Федеральном законе в силу особой значимости системности законодательства о местном самоуправлении.

Обращается также внимание и на то, что в законодательстве Российской Федерации используются как синонимы категории «полномочия органов местного самоуправления»: «расходные полномочия», «компетенция органов местного самоуправления», «вопросы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения», «расходные обязательства», «предметы ведения местного самоуправления» и т.д. Как следствие это приводит к коллизиям.

Далее указывается на отсутствие четкости в определении вопросов местного значения, что в правоприменительной практике создает существенные затруднения в реализации полномочий органов местного самоуправления.

Не менее важной проблемой является отсутствие единого подхода к определению понятия «компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления», в силу чего предлагается расширить перечень включенных в статью 2 указанного Федерального закона основных терминов и понятий, а также систематизировать нормы действующего законодательства о компетенции местного самоуправления, закрепив их в едином акте, кодексе или федеральном законе, что позволит не только устранить правовые пробелы, имеющиеся в этой области, но и избежать противоречий между нормами различных актов о компетенции.

В диссертации также отмечается, что по-прежнему актуальной остается проблема ресурсного обеспечения полномочий местного самоуправления, о чем свидетельствует тенденция к снижению общей доли собственных средств в местных бюджетах вследствие изменений налогового и бюджетного законодательства. В целях совершенствования регулирования межбюджетных отношений аргументируется тезис о необходимости не только разграничить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, но и сформировать механизм достижения равенства расходных обязательств и доходных источников, в связи с чем предлагается принять федеральный закон о минимальных государственных социальных стандартах, предусматривающий нормативно-правовой метод формирования бюджетов, при котором расходные полномочия рассчитывались бы на основе минимальных государственных социальных стандартов.

Обращается внимание и на неоправданно затянувшееся решение проблемы разграничения права собственности на землю, что не позволяет органам местного самоуправления эффективно использовать земельные участки в хозяйственном обороте. В этой связи предлагается продолжить работу по совершенствованию методики кадастровой оценки земельных участков, введению периодического пересмотра оценки их стоимости.

Указывается также на проблему несоответствия перечня муниципального имущества с объемом вопросов местного значения, что ограничивает возможности муниципальных образований в разработке и реализации планов и программ социально-экономического развития территорий по увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию условий для развития малого и среднего бизнеса.

Остается нерешенной проблема погашения задолженностей муниципальных образований в сфере жилищно-коммунального хозяйства, что сдерживает проведение жилищно-коммунальной реформы и модернизации муниципальных предприятий. В этой связи предлагается ускорить разработку мер по финансовому оздоровлению предприятий жилищно-коммунального комплекса и реструктуризации их кредиторской задолженности, включая принятие проекта федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации».

В целях совершенствования регулирования финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления предлагается разработать и принять еще ряд проектов федеральных законов:

– об особенностях возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядке учета муниципального имущества;

– о расширении перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности в целях приведения его в соответствие с перечнем вопросов местного значения муниципальных образований;

– о порядке и условиях переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков для целей их налогообложения;

– о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в части введения местного налога на недвижимость.

В целях улучшения финансовой обеспеченности муниципальных образований следует рассмотреть возможность внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающих:

– увеличение с 30 до 40 процентов доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;

– отнесение транспортного налога к местным налогам и зачисление поступлений от данного налога в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 100 процентов;

– компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с установлением в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по уплате региональных и местных налогов;

– сокращение перечня налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются в Налоговом кодексе Российской Федерации от уплаты земельного налога в отношении используемых ими земельных участков;

– освобождение от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию имущества и совершение иных действий в связи с передачей данного имущества в муниципальную или государственную собственность при реализации положений Федерального закона;

– установление нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения организациями и индивидуальными предпринимателями, в бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (по 45 %).

Для решения проблемы кадрового обеспечения местного самоуправления предлагается не только ускорить принятие и вступление в силу федерального закона о муниципальной службе, но и разработку программ профессиональной подготовки и переподготовки, в том числе и лиц, замещающих выборные должности, предусмотрев в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации необходимые финансовые средства.

В итоге делается вывод о том, что преодолению проблем, препятствующих успешному становлению местного самоуправления в Российской Федерации, во многом будет способствовать дальнейшее совершенствование его правового регулирования. При этом обосновывается положение о целесообразности разработки концепции совершенствования федерального законодательства о местном самоуправлении, обеспечивающей его системность и согласованность, учитывающей реальные потребности и специфику правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления.

В заключении сформулированы выводы, предложения и практические рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.


Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Емельянов А.Н. Реформа местного самоуправления как фактор укрепления российской государственности // Современная российская государственность: политико-правовые проблемы демократической трансформации. Материалы международной конференции молодых ученых «Российская государственность: истоки, становление, развитие, проблемы». Орел, 2003. 0,4 п.л.;

2. Емельянов А.Н. Местное самоуправление за рубежом: организационно-правовые принципы функционирования // Сборник научных трудов межвузовской конференции «Актуальные проблемы экономики и права». М: МГУ, 2005. 0,7 п.л.;

3. Емельянов А.Н. Местное самоуправление: развитие федеративных отношений в условиях демократического обновления политической системы российского общества // Право и экономика. М., 2005. № 4. 0,5 п.л.;

4. Емельянов А.Н. Политико-правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления // Право и экономика. 2006. № 1. 0,5 п.л.;

5. Емельянов А.Н. Институт местного самоуправления в системе народовластия Российской Федерации // Право и экономика. 2006. № 2. 0,8 п.л.;

6. Емельянов А.Н. Организация местного самоуправления в Российской Федерации: политико-правовой анализ // Право и экономика. 2006. № 3. 0,4 п.л.;

7. Емельянов А.Н. Ресурсное обеспечение муниципальной системы как фактор развития местного самоуправления в России // Известия Тульского государственного университета. Серия политика и право. 2006. № 3. 1 п.л.;

8. Емельянов А.Н. Конституционные нормы о местном самоуправлении в Российской Федерации // Вестник Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы. 2006. № 4. 0,8 п.л.;

9. Емельянов А.Н. Организация местного самоуправления в зарубежных государствах. Опыт сравнительно-правового исследования // Вопросы местного самоуправления. 2006. № 4. 0,8 п.л.;

10. Емельянов А.Н. Государственное и муниципальное управление: уроки земской реформы // Право и экономика. 2006. № 4. 1 п.л.;

11. Емельянов А.Н. Некоторые подходы к правовому регулированию муниципальных отношений в зарубежных государствах // Международное публичное и частное право. 2006. № 6. 0,5 п.л.;

12. Емельянов А.Н. Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Правовые основы и механизмы взаимодействия // Управа. 2006. № 10. 0,5 п.л.;

13. Емельянов А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. Стратегия развития // Современное право. 2006. № 10 (1). 0,8 п.л.


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Емельянова Александра Николаевича


Тема диссертационного исследования:

Совершенствование правового регулирования

местного самоуправления в Российской Федерации


Научный руководитель:

Атаманчук Григорий Васильевич,

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки Российской Федерации


Изготовление оригинал-макета

Емельянов Александр Николаевич


Подписано в печать__________Тираж_____экз.

Усл. п.л. _______


Государственный научно-исследовательский институт

системного анализа Счетной палаты Российской Федерации


Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № _______

______, Москва, пр-т Вернадского, 84