Правительства Республики Башкортостан от 06 декабря 2010 года n 466 и во исполнения постановления администрации муниципального района Архангельский район Об итогах социально-экономического развития муниципального района в 2009 году и задача
| Вид материала | Задача |
- Правительства Республики Башкортостан от 2 апреля 2010 года №104 Об итогах социально-экономического, 536.45kb.
- Постановление Правительства Республики Башкортостан от 2 апреля 2010 года №104 Об итогах, 1677.89kb.
- Б. Ш. Нурисламов – глава Администрации муниципального района Бураевский район, 346.65kb.
- Совет муниципального района Кармаскалинский район Республики Башкортостан решение, 422.88kb.
- Правительства Республики Башкортостан от 02 апреля 2010 года №104 Об итогах социально-экономического, 555.82kb.
- Совет муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан второго созыва, 25.53kb.
- Ҡарар решение о прогнозе развития муниципального сектора экономики муниципального района, 9.57kb.
- Об утверждении районной Программы развития коммунальной инфраструктуры муниципального, 538.42kb.
- Комплексная программа социально-экономического развития муниципального района мечетлинский, 1180.63kb.
- Постановление администрации муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан, 56.09kb.
БАШ?ОРТОСТАН РЕСПУБЛИКА№Ы
АРХАНГЕЛ РАЙОНЫ
МУНИЦИПАЛЬ РАЙОН
ХАКИМИ»ТЕ
АДМИНИСТРАЦИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
АРХАНГЕЛЬСКИЙ РАЙОН
РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
? А Р А Р ПОСТАНОВЛЕНИЕ
« 11 » февраля 2011г № 120 « 11» февраля 2011г
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ (РАЗВИТИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ) В МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ АРХАНГЕЛЬСКИЙ РАЙОН РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН ДО 2012 ГОДА
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р, Постановления Правительства Республики Башкортостан от 06 декабря 2010 года N 466 и во исполнения постановления администрации муниципального района Архангельский район "Об итогах социально-экономического развития муниципального района в 2009 году и задачах на 2010 год" постановляю:
1. Утвердить прилагаемую Программу повышения эффективности бюджетных расходов (развития результативного бюджетирования) в муниципальном районе до 2012 года (далее - Программа).
2. Местным органам исполнительной власти при формировании и организации исполнения бюджета муниципального района, подготовке проектов Решений муниципального района и иных нормативных правовых актов руководствоваться положениями Программы.
3. Рекомендовать сельским поселениям разработать и реализовать аналогичные муниципальные программы по повышению эффективности расходов соответствующих бюджетов.
Глава Х.Х.Мавликасов
Утверждена
Постановлением
Администрации муниципального района
От 11 февраля 2011 года №120
ПРОГРАММА
ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ (РАЗВИТИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ) В МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ АРХАНГЕЛЬСКИЙ РАЙОН РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН ДО 2012 ГОДА
ВЕДЕНИЕ
Программа повышения эффективности бюджетных расходов (развития результативного бюджетирования) в муниципальном районе до 2012 года (далее - Программа) разработана во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р и Постановления Правительства Республики Башкортостан от 06 декабря 2010 года N 466 " Об утверждении программы повышения эффективности бюджетных расходов ( развития результативного бюджетирования) в Республике Башкортостан до 2012 года.
1. ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ
РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ
Управление муниципальными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности и результативности муниципальных расходов.
Традиционная бюджетная система не позволяет четко проследить взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования, так как зачастую носит сметный характер, основанный не на объемах оказываемых муниципальных услуг, а на необходимости содержания существующих мощностей подведомственной бюджетной сети.
Бюджетирование, ориентированное на результаты, дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество.
В условиях предельной ограниченности ресурсов актуальность оптимального расходования средств повышается. Критерием рационального использования ресурсов становится достижение результата при минимальных затратах, обеспечивающих заданное количество и качество муниципальных услуг, определенных стандартом. Задача использования бюджетирования, ориентированного на результаты, состоит в оптимизации текущих расходов без нанесения ущерба конечному результату.
Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.
В Российской Федерации вопросы организации бюджетирования, ориентированного на результаты, стали актуальными с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 годах. Система результативного или программно-целевого бюджетирования неоднократно озвучивалась как приоритетная в Посланиях Президента Российской Федерации.
В Республике Башкортостан процессы реформирования бюджетного сектора и повышения качества управления государственными финансами прошли несколько этапов развития. Правительством Республики Башкортостан были приняты и в целом успешно реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ: Программа реформирования государственных финансов Республики Башкортостан, утвержденная Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 13 января 2003 года N 8, Программа реформирования государственных финансов Республики Башкортостан на 2005 - 2007 годы, утвержденная Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2005 года N 324 (с последующими изменениями), Программа реформирования государственных финансов Республики Башкортостан на 2008 год, утвержденная Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 марта 2008 года N 95.
Реализация за эти годы мероприятий трех программ бюджетных реформ способствовала упорядочению в республике бюджетного устройства, разграничению полномочий, совершенствованию бюджетного процесса, технологий формирования и распределения межбюджетных трансфертов, внедрению основных принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, созданию механизмов резервирования средств в целях их расходования в условиях снижающейся доходной базы бюджета. Весь этот комплекс мер позволил бюджетам Республики Башкортостан подойти к новому, экономически сложному периоду оптимально сбалансированными, а главной задачей, решаемой в текущей перспективе, стало усиление мер по сохранению этой сбалансированности, жесткой взаимосвязи расходных обязательств с реальными возможностями бюджета и конечными целями социально-экономического развития республики.
Результат данных реформ - формирование в муниципальном районе основ современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в том числе:
создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе единых принципов бюджетной системы и четкое определение особенностей бюджетных полномочий участников бюджетного процесса;
обязательная независимая публичная экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства;
совершенствование прогнозирования доходов бюджета муниципального района, оптимизация налоговых и неналоговых льгот, создание формализованных методик оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов, организация оперативного учета задолженности перед бюджетом муниципального района, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет муниципального района;
развитие налоговой и доходной базы, установление стабильных единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты;
формирование эффективной системы межбюджетных отношений, введение формализованных технологий формирования и распределения межбюджетных трансфертов;
рационализация бюджетных расходов, организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;
переход от годового к среднесрочному финансовому планированию;
регламентация процедур составления и применения реестров расходных обязательств, осуществление планирования и расходования бюджетных средств на их основе;
начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные целевые программы, обоснования бюджетных ассигнований, государственные и муниципальные задания);
создание нормативной правовой базы для развития новых форм оказания муниципальных услуг и реструктуризации бюджетной сети (в части формирования нормативной правовой базы для перевода бюджетных учреждений в форму автономных);
внедрение казначейской системы исполнения бюджета, обеспечивающей эффективный учет и исполнение действующих обязательств, управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности;
совершенствование системы муниципальных закупок, установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;
создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета муниципального, качества управления муниципальными финансами и платежеспособности муниципальных образований;
создание механизмов резервирования средств в целях гарантированного исполнения при наличии бюджетных рисков прежде всего социальных обязательств государства;
внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом муниципального района, принятия долговых обязательств, их рефинансирования, формализация процедур предоставления муниципальных гарантий муниципального района;
совершенствование управления муниципальной собственностью муниципального района;
совершенствование и формализация процедур оказания инвестиционной и финансовой помощи.
В то же время реализация отдельных мер реформирования до настоящего времени носит формальный характер, не все инструменты, влияющие на качественное улучшение управления финансовыми ресурсами бюджета, работают в полную силу, реализуя свое истинное назначение и выдавая максимум результата при оптимальном соотношении с вложенными в их применение усилиями. Остались нереализованными такие важные направления программ реформирования муниципальных финансов муниципального района, как паспортизация бюджетной сети, утверждение программ ее реструктуризации, внедрение формализованных процедур определения потребности в муниципальных услугах для целей бюджетного планирования.
В связи с неполной реализацией заявленных планов и отсутствием нормативного правового регулирования на федеральном уровне отдельных направлений совершенствования бюджетных правоотношений достаточно сдержанно происходит переход к новым принципам бюджетного планирования и результативного управления.
Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем.
Отсутствуют действенные методики оценки результативности деятельности органов местного самоуправления, в том числе использования ими финансовых ресурсов, а также оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей; слабо увязаны с целями государственной политики и регулятивными инструментами их достижения структура и динамика расходов; методологически не взаимоувязано планирование программных и "непрограммных", капитальных и текущих расходов; сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов местного самоуправления в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом.
Во многом формальным и не увязанным с бюджетным процессом остается применение отдельных инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты.
Составление субъектами бюджетного планирования ведомственных докладов о результатах и основных направлениях деятельности практикуется в Республике Башкортостан с 2006 года. Несмотря на это, многие субъекты бюджетного планирования до настоящего времени сталкиваются с серьезными затруднениями при определении стратегических целей, тактических задач и конкретных непосредственных и конечных результатов своей деятельности.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на республиканском уровне осуществляется в основном в форме республиканских целевых программ. Однако не выстроена четкая система целевых программ, которая должна быть сформирована исходя из стратегических целей, среднесрочных задач и индикаторов их достижения, определенных Стратегией социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до 2020 года и иными стратегическими документами, утвержденными Президентом Республики Башкортостан и Правительством Республики Башкортостан. В то же время республиканские целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Большинство действующих республиканских целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные целевые программы.
Продолжает расти бюджетная сеть. Перевод бюджетных учреждений в автономные произошел только в отдельных отраслях, необходимо продолжить эту работу и важно, чтобы этот опыт не стал формальным. Остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.
Требует расширения практика применения информационно-коммуникационных технологий на стадиях организации и предоставления муниципальных услуг, осуществления функций органами муниципальной власти, органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными и автономными учреждениями и другими юридическими лицами при исполнении соответствующих муниципальных полномочий. Необходимо автоматизировать процессы, требующие значительной технической работы и, соответственно, значительных трудовых затрат.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития муниципального района в условиях адаптации бюджетной системы к сокращению и замедлению темпов роста бюджетных доходов повышает актуальность разработки и реализации системы мер по усилению ориентации бюджетных расходов на результат, повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления и модернизации управления общественными финансами муниципального района.
2. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ПРОГРАММЫ
Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
Базовым условием достижения цели Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов всех уровней муниципального района.
Для достижения цели Программы необходимо решить следующие задачи:
четко определить сферы и механизмы обеспечения ответственности органов местного самоуправления;
обеспечить более тесную увязку стратегического и бюджетного планирования, определить плановые результаты бюджетных расходов и обеспечить мониторинг их достижения с точки зрения целеполагания бюджетных расходов;
оптимизировать объемы и порядок выполнения муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг;
повысить качество финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
создать механизмы стимулирования участников бюджетного процесса для повышения эффективности бюджетных расходов и проведения структурных реформ;
усилить прозрачность и подотчетность деятельности органов органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.
Для выполнения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:
1) внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
2) переход к программному бюджету;
3) переход к трехлетнему бюджету;
4) развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
5) реформирование муниципального финансового контроля;
6) совершенствование механизмов муниципальных закупок;
7) повышение эффективности бюджетных расходов по направлениям государственной политики (отраслям экономики и социальной сферы);
8) создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Суть предполагаемых организационных и правовых изменений по вышеперечисленным направлениям раскрывается в соответствующих разделах Программы.
3. ДОЛГОСРОЧНАЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ И УСТОЙЧИВОСТЬ
КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
Одной из основных задач бюджетной политики района на среднесрочный период определено обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости консолидированного бюджета муниципального района, в том числе путем постоянного мониторинга количественных критериев устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки бюджетных рисков, что также является необходимым условием решения задач Программы.
В условиях ограниченных финансовых ресурсов бюджетов всех уровней требуют усиленного внимания задачи обеспечения взвешенного подхода к управлению бюджетными средствами, повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.
Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения макроэкономической стабильности, которая:
создает базовые условия для устойчивого экономического роста, формирования благоприятного инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии;
ведет к созданию рабочих мест, требующих высокой квалификации кадров;
определяет достижение ключевой конечной цели стратегии социально-экономического развития региона - роста уровня и качества жизни населения.
Ухудшение условий функционирования экономики вследствие макроэкономической нестабильности неизбежно приводит к замедлению роста или в особо неблагоприятных условиях к снижению доходов бюджетов всех уровней, то есть к сокращению возможностей органов местного самоуправления муниципального района не только для достижения заявленных долгосрочных стратегических целей, но и для исполнения принятых публичных обязательств перед гражданами.
Установление целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения без учета объективно обусловленных ограничений бюджетного дефицита и уровня (темпов роста) муниципального долга
чревато восстановлением "необеспеченных мандатов" (нормативных правовых актов и решений, порождающих расходные обязательства, превышающие финансовые возможности публично-правового образования)
и, как следствие, размыванием правовой и финансовой ответственности государства, дискредитацией формируемых и поддерживаемых им общественных институтов, включая защиту прав собственности, соблюдение законодательно установленных социальных гарантий, выполнение контрактных обязательств, без которых невозможно устойчивое социально-экономическое развитие.
В таких условиях существенно усложняется планирование деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, снижается их ответственность за определение и достижение целей и индикаторов результативности своей деятельности, возникают стимулы к постоянному "раздуванию" расходов, не имеющих четких критериев оценки их необходимости и достаточности для решения задач государственной политики в соответствующих сферах.
Таким образом, для повышения эффективности деятельности государства, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:
реалистичность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы;
ограничение бюджетного дефицита, муниципального долга и установление правил использования для финансового обеспечения "длящихся" расходных обязательств нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов;
стабильность и предсказуемость налоговой политики;
полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной и муниципальной политики (включая бюджетные ассигнования, налоговые льготы, имущество);
планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований;
принятие новых расходных обязательств с учетом сроков их реализации и принципов реализации (разовых или "условно-постоянных");
соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращении) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);
систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;
создание и поддержание необходимых финансовых резервов, в том числе Резервного фонда администрации муниципального района.
Для дальнейшего внедрения этих принципов планируется реализовать следующие основные меры:
1) формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития (на срок не менее 20 лет) и долгосрочной бюджетной стратегии муниципального района;
2) использование для целей бюджетного планирования консервативного, исходя из формализованных критериев, макроэкономического прогноза с одновременным расширением вариантов прогноза для информирования бизнеса и международного сообщества;
3) уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств с его взаимной увязкой с реестром муниципальных контрактов и введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств, в том числе зависящих от валютных курсов, уровня инфляции, тарифов и других объективных факторов;
4) обеспечение формирования и ведения муниципальной адресной инвестиционной программы, содержащей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов;
5) установление среднесрочных (на срок до 6 лет) индикативных пределов (показателей) расходов по направлениям государственной политики (долгосрочным целевым программам), создающих условия для реструктуризации по инициативе соответствующих ведомств (администраторов программ) расходов и повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей;
6) формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности ведомств за достоверность оценки их объема и сроков исполнения;
7) оптимизация числа налоговых льгот с возможностью их сохранения (введения) на определенный срок в рамках соответствующих долгосрочных целевых программ и регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программами целей;
8) совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения бюджета муниципального района с установлением ответственности главных распорядителей средств бюджета муниципального района за качество и соблюдение показателей кассового плана.
При этом на местном уровне должны быть созданы необходимые для стабильности бюджетов сельских поселений предпосылки путем стабилизации доходной базы местных бюджетов, а также создания для соответствующих органов местного самоуправления устойчивых стимулов по ее наращиванию.
Для этого предлагается реализовать следующие меры:
1) повысить использование потенциала имущественных налогов и земельного налога;
2) стабилизировать методику и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности сельским поселения, в том числе с утверждением указанных дотаций на трехлетний период;
3) повысить долю межбюджетных трансфертов сельским поселениям муниципального района, распределение которых утверждается решениями о бюджете муниципального района, сократив объемы предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности их бюджетов;
4) создать механизм поддержки ликвидности счетов местных бюджетов, основанный на предоставлении из бюджета муниципального района сельским поселениям краткосрочных бюджетных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов;
5) разработать методические рекомендации (типовые методики) по экономическому прогнозированию, а также прогнозированию бюджетных доходов сельских поселений;
6) повысить эффективность взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при администрировании налогов и других платежей.
4. ДОЛГОСРОЧНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ОСНОВНОЙ
ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ
И ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
Основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.
В рамках Программы под долгосрочной целевой программой (далее - ДЦП) предлагается понимать комплекс мероприятий, реализуемых органами исполнительной власти в рамках установленных законодательством полномочий и материальных ресурсов для достижения долгосрочных целей социально-экономического развития (государственной политики).
Общими принципами разработки и реализации ДЦП являются:
формирование ДЦП исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию ДЦП (достижение конечных результатов);
установление для ДЦП, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг (работ), прогнозируемых при заданных условиях;
охват ДЦП всех сфер деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, большей части находящихся в их распоряжении бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей ДЦП;
наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление долгосрочными и (или) ведомственными целевыми программами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
Соответственно, система ДЦП должна формироваться исходя из целей и индикаторов Стратегии социально-экономического развития муниципального района на период до 2020 года и иных стратегических документов, утвержденных Советом муниципального района и администрацией муниципального района. При этом увязка стратегических целей и среднесрочных задач осуществляется принятием такого документа, как программа деятельности администрации муниципального района на срок своих полномочий, определяющая приоритетные социально-экономические задачи на среднесрочную перспективу.
Внесение изменений в указанную Стратегию или стратегические документы либо утверждение новой стратегии, в том числе на новый срок, являются основаниями для пересмотра (корректировки) состава и (или) содержания ДЦП. В то же время в общем случае следует исходить из целесообразности обеспечения стабильности и (или) преемственности ДЦП, реализуемых в соответствующих сферах деятельности (направлениях политики).
Предполагается, что состав ведомственных целевых программ (далее - ВЦП) и планируемые результаты их реализации будут определяться долгосрочной целевой программой, а бюджетные ассигнования на их достижение - утверждаться Решением Совета муниципального района о бюджете муниципального района. Таким образом, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств бюджета муниципального района будут распределены по ВЦП, реализуемым данным главным распорядителем бюджетных средств как ответственным исполнителем либо соисполнителем ДЦП. ДЦП может включать в себя также республиканские целевые программы и подпрограммы, направленные на решение конкретных задач и определяющие ответственных исполнителей по ВЦП.
Кроме того, в рамках ДЦП решениями главы администрации муниципального района по объектам, указанным в долгосрочных и районных целевых программах, могут заключаться муниципальные контракты со сроком реализации, выходящим за пределы трехлетнего периода.
Ответственными за разработку и реализацию ДЦП являются органы исполнительной власти - субъекты бюджетного планирования. Каждый субъект бюджетного планирования должен сформировать одну или несколько ДЦП. Местные органы исполнительной власти, не являющиеся субъектами бюджетного планирования, должны иметь как минимум по одной ВЦП.
На ведомственном уровне инструментом стратегического и операционного планирования будут являться реструктурированные в соответствии с новыми задачами доклады о результатах и основных направлениях деятельности местных органов исполнительной власти. Этот же инструмент целесообразно использовать и в качестве отчета о результатах деятельности, который должен носить публичный характер и размещаться в сети Интернет.
Для реализации изложенных подходов потребуется:
1) внести изменения в Решение муниципального района "О районных целевых программах";
2) утвердить порядок разработки и организации исполнения программы деятельности администрации муниципального района на срок своих полномочий;
3) утвердить порядок разработки и реализации ДЦП с внесением изменений в случае необходимости в порядок разработки и реализации ВЦП местных органов исполнительной власти;
4) определить перечень ДЦП и организовать подготовку проектов ДЦП с отражением в них следующих основных вопросов:
обоснование цели и задач ДЦП, ее вклада в достижение (реализацию) долгосрочных целей (приоритетов) социально-экономического развития муниципального района;
анализ исходной ситуации, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;
прогноз конечных результатов программы, характеризующих целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;
перечень целевых индикаторов и показателей ДЦП с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;
сроки реализации ДЦП в целом, основные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;
основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;
прогнозные объемы финансовых ресурсов по годам реализации ДЦП, в том числе с индикативным обоснованием, в соответствии с действующими расходными обязательствами и бюджетными ассигнованиями на их исполнение, с указанием оценки объемов налоговых льгот, устанавливаемых в рамках реализации ДЦП, финансовой оценки муниципального имущества, используемого для достижения целей ДЦП;
система управления ДЦП, в том числе система внутреннего контроля ее реализации;
отчетность и критерии эффективности реализации ДЦП;
5) определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований из бюджета муниципального района на реализацию долгосрочных и ведомственных целевых программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом;
Переход к программно-целевым и проектным принципам организации деятельности органов исполнительной власти потребует внесения в формат бюджета изменений, рассмотренных в разделе 5 настоящей Программы.
5. ПЕРЕХОД К ПРОГРАММНОЙ СТРУКТУРЕ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ
Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти требует изменения формата составления и утверждения бюджетов.
Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
На федеральном уровне предусматривается принять поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, позволяющие публично-правовым образованиям определять целесообразность, степень подготовленности, порядок и сроки перехода от традиционного (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов функциональной классификации расходов) к программному (по долгосрочным и ведомственным целевым программам) формату составления и утверждения бюджета.
В отношении бюджета муниципального района Программа исходит из необходимости, возможности и целесообразности перехода к программному бюджету начиная с 2013 года.
Соответствующие поправки в Решение Совета муниципального района "О бюджетном процессе в муниципальном районе" предлагается принять в 2011 году с тем, чтобы иметь возможность провести необходимую подготовительную работу по разработке и экспертизе проектов долгосрочных и ведомственных целевых программ, проектов актов администрации муниципального района и ведомств, методических материалов, их практической апробации, адаптации новой классификации расходов бюджетов, программного обеспечения и т.д.
В частности, уже в 2011 году в составе материалов, представляемых в Совет муниципального района одновременно с проектом Решения "О бюджете муниципального района на 2012 год", будет представлена аналитическая группировка бюджетных ассигнований по ДЦП и их подпрограммам.
Начиная с 2013 года предлагается утверждать бюджетные ассигнования бюджета муниципального района в разрезе ВЦП (уникальных целевых статей расходов), сгруппированных по ДЦП.
Одновременно в соответствии с Решение Совета муниципального района"О бюджетном процессе в муниципальном районе" с 2013 года планируется реализовать принцип утверждения бюджетных ассигнований на 3 года.
Таким образом, бюджет муниципального района на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов должен стать первым трехлетним бюджетом муниципального района, составленным, утвержденным и исполненным в программном формате.
При этом предполагается, что в течение ближайших 2 - 3 бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов бюджета муниципального района в соответствии с проектами ДЦП с поэтапным расширением числа программ и подпрограмм, утвержденных в установленном администрацией муниципального района порядке.
Утвержденные ДЦП, а также отчеты об их реализации предполагается представлять в Совет муниципального района в составе сопроводительных материалов к проекту Решения о бюджете муниципального района.
Программная структура с самого начала должна охватывать большую часть расходов бюджета муниципального района.
Одновременно с приложением о распределении бюджетных ассигнований по ДЦП и входящим в их состав ВЦП, утверждаемым Решением о бюджете муниципального района, планируется представлять в пояснительной записке аналитическое приложение с традиционным (функциональным) распределением расходов.
При этом на федеральном уровне планируется внесение ряда изменений в порядок отнесения отдельных расходов на коды классификации расходов бюджетов, позволяющих повысить прозрачность бюджетов и облегчить в дальнейшем увязку между программным и функциональным разрезом расходов.
Начиная уже с 2011 года в целях учета всех бюджетных ассигнований, направленных на реализацию задач и мероприятий в определенной отрасли (сфере), целевые межбюджетные трансферты (субсидии и субвенции), а также дотации территориальным государственным внебюджетным фондам отражаются в соответствующих функциональных разделах и подразделах классификации расходов бюджетов с сохранением в разделе "Межбюджетные трансферты" только дотаций нижестоящим бюджетам. В целях более четкого выделения процентных и непроцентных расходов и повышения прозрачности раздела "Общегосударственные расходы" из него в самостоятельный выделен раздел "Обслуживание государственного и муниципального долга".
Кроме того, существенной новацией может стать изменение с 2012 года содержания 4-го уровня функциональной классификации - видов расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и "объектных" категорий, то в рамках предлагаемого подхода виды и подвиды расходов будут едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований (финансовое обеспечение оказания государственных, муниципальных услуг, социальные выплаты населению, бюджетные инвестиции, субсидии юридическим и физическим лицам, производителям товаров, работ и услуг, межбюджетные трансферты и т.п.). Предлагаемые изменения повлекут за собой корректировку отдельных позиций классификации операций сектора муниципального управления.
Планируемое внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений о возможности определения различных горизонтов установления расходных обязательств и законодательного утверждения бюджетных ассигнований на их исполнение позволит иметь в составе одного бюджета бюджетные ассигнования, утвержденные на разные сроки, обусловленные исполнением контрактных обязательств, периодами реализации тех или иных проектов. Такой подход обеспечил бы баланс между предсказуемостью бюджетных ассигнований для исполнения долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов и необходимостью их адаптации к возможным корректировкам в рамках политических циклов, целей государственной политики и способов их достижения (системы ДЦП).
Кроме того, потребует решения вопрос о ведомственной структуре расходов бюджета, необходимость в утверждении которой Решением о бюджете муниципального района будет снижаться при внедрении программного формата бюджета, поскольку строки бюджета (целевые статьи расходов), отражающие бюджетные ассигнования по конкретным ВЦП, будут иметь четкую и однозначную привязку к соответствующим республиканским органам исполнительной власти.
Необходимо учитывать, что по мере развития программно-целевого принципа организации деятельности местных органов исполнительной власти будет возрастать необходимость расширения полномочий и ответственности республиканских органов исполнительной власти, отвечающих за реализацию соответствующих программ и подпрограмм, уточнения структуры и полномочий республиканских органов исполнительной власти и т.д.
В целях создания условий для администрации муниципального района по своевременному принятию решений о перераспределении полномочий планируется при внесении соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации утверждение Решений о бюджете муниципального района бюджетных ассигнований консолидировано в разрезе ДЦП, реализуемых местными органами исполнительной власти.
Вне зависимости от варианта утверждения ведомственной структуры расходов укрупнение структуры расходов позволит существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджета муниципального района и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств бюджета муниципального района в формировании и ведении собственных бюджетных росписей.
Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, районной адресной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований, муниципальных заданий.
6. ОПТИМИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Наряду с обеспечением долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы для реализации целей и задач Программы необходимо четкое определение полномочий (прав и ответственности) и принципов деятельности органов местного самоуправления муниципального района.
Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы. Основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов власти, в том числе применении его в процессе реализации ДЦП и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов.
Работа по повышению качества муниципального управления, в том числе предоставления муниципальных услуг, начата и ведется в районе активными темпами, которые необходимо сохранить для качественного улучшения процесса функционирования как всей системы, так и отдельно взятого ее элемента.
Важным аспектом успешности реализуемых мер является их согласованное осуществление с направлениями бюджетной реформы. Каждое принимаемое действие должно быть взаимоувязанным, взаимно эффективным и способствовать достижению общих конечных общественно значимых результатов. Общее понимание и единство базовых терминологий является одним из условий такого согласованного развития системы государственного (муниципального) управления.
Основными направлениями повышения эффективности деятельности непосредственно органов исполнительной власти (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать следующие:
ответственная кадровая политика в понимании сохранения и привлечения высокопрофессионального состава менеджеров;
концентрация направлений антикоррупционной политики на управлении факторами коррупциогенности тех или иных ситуаций;
четкое понимание, инвентаризация и жесткая регламентация всех административно-управленческих процессов, а также процессов, связанных с непосредственно технической реализацией конкретных функций, вытекающих из соответствующих полномочий, что позволит оптимизировать структуру и состав муниципального аппарата, в том числе в части оптимизации соотношения численности муниципальных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной гражданской службы муниципального района;
формализованная и прозрачная иерархия муниципальных обязательств перед населением, последовательно увязанных с конкретными функциональными назначениями органов исполнительной власти, муниципальных учреждений и выраженных в конкретных действиях служащих в органах власти и работников муниципальных учреждений;
жесткое соблюдение принципа обеспеченности бюджетным финансированием вновь принимаемых нормативных правовых актов и решений органов муниципальной власти, влекущих дополнительные бюджетные расходы;
использование информационно-коммуникационных технологий на самых разных этапах осуществления деятельности, в том числе в формате развития электронного Правительства Республики Башкортостан, автоматизация административно-управленческих, организационных, трудоемких процессов, расширение функциональных операций, услуг без взаимодействия с их инициаторами-получателями;
обеспечение прозрачности деятельности органов исполнительной власти с применением официальных сайтов и специализированных порталов (муниципальных закупок, муниципальных услуг, функций органов исполнительной власти и подведомственных учреждений и т.д.), расширение практики их использования населением и юридическими лицами для удовлетворения своих потребностей;
ориентация деятельности органов исполнительной власти исключительно на выполнение своих основных функций с передачей несвойственных - специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещением муниципальных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);
рамочный программный метод организации решения задач, стоящих в соответствующих сферах деятельности (включая вопросы повышения эффективности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента), с применением системы индикативного мониторинга достигаемых результатов.
Районными органами исполнительной власти должны быть утверждены и реализованы отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов в сферах их ведения.
Кроме того, органами исполнительной власти должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента, а финансовыми органами - меры по совершенствованию методик и параметров его мониторинга и оценки.
Необходимо разработать методики оценки эффективности деятельности местных органов исполнительной власти, в которых целесообразно предусмотреть параметры отчетности органов власти об эффективности расходов, оценку результатов, достигнутых по отношению к планам, установление при возможности соответствующих критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организаций и т.д.
Вместе с тем необходимо внедрение систем стимулирования и мотивации в оптимизации предельной численности работников центральных аппаратов местных органов исполнительной власти и сокращении бюджетных расходов на их деятельность, а также муниципальных гражданских служащих муниципального района в повышении качества и эффективности их деятельности. При необходимости следует предусмотреть санкции, обеспечивающие соблюдение законодательно установленных требований и финансовой дисциплины.
В целях повышения эффективности муниципального управления требуется установление объективной, формализованной и прозрачной системы межбюджетных трансфертов. Вместе с этим планируется:
-консолидировать субсидии бюджетам сельских поселений муниципального района в рамках ключевых направлений государственной политики (ДЦП) в сферах совместного ведения с установлением четких критериев их эффективности;
Важной сферой оптимизации деятельности органов местной власти и местного самоуправления муниципального района является управление муниципальной собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:
упорядочение состава муниципального имущества и обеспечение его учета;
инвентаризация объектов муниципальной собственности, оформление прав на них;
прекращение практики передачи имущества, приобретенного за счет бюджетных средств одного публично-правового образования, другому публично-правовому образованию (с введением в случае необходимости субсидий на соответствующие цели, распределяемых по прозрачным критериям);
проведение анализа перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка их эффективности в целях дальнейшей оптимизации;
оптимизация сети муниципальных унитарных предприятий;
приватизация имущества, которое не обеспечивает выполнение муниципальных функций и полномочий;
совершенствование системы показателей оценки эффективности использования муниципального имущества;
формирование экономически обоснованной дивидендной политики.
7. ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
В муниципальном районе функционирует мниципальных учреждений, число которых составляет 48 единиц с общей штатной численностью более 2,0 тысяч человек. При этом значительное расходование бюджетных средств на ее содержание и обеспечение функционирования не всегда связано с качественным изменением уровня предоставления муниципальных услуг гражданам и юридическим лицам. Ежегодное индексирование смет расходов муниципальных учреждений без соответствующего повышения качества услуг приводит к снижению эффективности направляемых на эти цели бюджетных средств