Центр політико-правових реформ
| Вид материала | Документы |
- Проект Центру політико-правових реформ закон україни " про нормативно-правові акти", 585.85kb.
- Назва реферату: Марксистські погляди на політику та державний устрій Розділ, 56.75kb.
- Програма реформ та інфраструктура їх реалізації. Соціальна політика. Державні фінанси, 3686.1kb.
- Загальна характеристика роботи, 370.74kb.
- В україні політико-правові аспекти та регіональні особливості, 6109.64kb.
- Центр Разумкова пропозиції до нового спільного інструменту україна-єс, 58.74kb.
- В. П. Нагребельний фінансове право україни : вступ, 3249.26kb.
- Стан виконання програми реформ в Україні, 240.57kb.
- Щодо виконання науково-дослідних, 847.87kb.
- 1. Конституційно-правові відносини та їхні особливості, 107.92kb.
Урядові органи
Найбільшу за кількістю групу органів та за чисельністю службовців у системі виконавчої влади мають складати урядові органи зі своєю територіальною мережею.
Діяльність цих органів виконавчої влади повинна бути зосереджена на поточному адмініструванні, тобто на реалізації законодавства через або управління окремими підгалузями (служба), або надання адміністративних послуг (агентство), або здійснення контрольно-наглядових функцій (інспекція).
Урядові органи повинні знаходитися в системі міністерства, відповідно до розподілу повноважень між міністрами за секторами державної політики.
Ключові установчі та кадрові питання щодо цих органів мають вирішуватися Кабінетом Міністрів України за поданням міністра.
Відповідальність урядових органів перед приватними особами має бути заснована на персональній відповідальності керівника урядового органу перед міністром. При цьому для достатнього рівня автономності урядових органів, вплив міністра, якому підпорядковується відповідний урядовий орган, має бути обмежено повноваженнями:
1) нормативного регулювання з питань діяльності урядового органу (з правом подання відповідних проектів керівником урядового органу);
2) контролю за діяльністю урядового органу (через отримання інформації тощо);
3) правом ініціювати звільнення, заміну керівника урядового органу.
Міністр та працівники міністерства не повинні мати права давати “доручення” керівнику чи іншим працівникам урядового органу.
З метою покращення якості адміністративних послуг, що надаються урядовими органами, в організації діяльності агентств мають використовуватися методи виробничого менеджменту, в тому числі з можливістю оплати праці на рівні приватного сектору. Для підвищення ефективності функціонування агентств, зобов’язання між міністром та керівником агентства можуть фіксуватися у формі угоди.
Регуляторні органи
Проблема чіткого визначення ролі держави в регулюванні діяльності природних монополій та суміжних ринків спричинена необхідністю подолання практики прямого втручання в їх діяльність виконавчої владі в особі Кабінету Міністрів. Сьогодні регуляторні органи, через недоліки у визначенні свого статусу та пряму залежність від політичного керівництва держави, не завжди належно виконують свою регуляторну функцію. Як наслідок, державні підприємства, що займають домінуюче становище на відповідних ринках, мають можливість порушувати інтереси споживачів при встановленні цін/тарифів на товари та послуги, і не дотримуватись належної якості послуг, а органи виконавчої влади вирішувати соціальні проблеми найбільш вразливих верств населення за рахунок інших груп споживачів.
Основною метою реформування державних регуляторних органів є забезпечення балансу інтересів споживачів, компаній-монополістів та держави в процесі прийняття рішень регуляторними органами шляхом:
- гарантування отримання споживачами надійних якісних послуг за економічно обґрунтованими цінами;
- обмеження впливу монополістів на державну політику;
- створення умов для ефективного сталого розвитку компаній-монополістів у відповідній сфері виробництва товарів і послуг;
- запобігання спробам держави вирішувати соціальні проблеми за рахунок певних груп споживачів.
Реформування системи державних регуляторних органів передбачатиме:
- визначення регуляторних органів як окремої специфічної ланки системи державного управління;
- визначення сферами компетенції регуляторних органів енергетику, транспортну галузь, зв’язок, житлово-комунальну сферу, ядерне регулювання;
- вдосконалення порядку утворення та функціонування регуляторних органів (у разі виникнення необхідності внесення змін до Конституції України в частині призначення керівництва та складу регуляторних органів);
- забезпечення незалежності, незаангажованості та прозорості діяльності регуляторних органів шляхом створення регуляторних органів на основі паритетного представництва у їх складі усіх зацікавлених сторін – держави, споживачів та виробників.
Колегіальні регуляторні органи повинні залишатися в межах відповідного сектору державного управління та у сфері відповідальності певного міністра. Міністр повинен визначати цілі та показники ефективності для державних регуляторних органів, а також мати інші важелі впливу на орган, в тому числі через (ініціювання) дострокову зміну складу колективного регуляторного органу.
3.2. реформування Місцевих органів виконавчої влади
Обласні державні адміністрації
Метою реформування місцевих органів виконавчої влади є сприяння розвитку місцевого самоврядування на основі передачі максимально можливого обсягу публічних завдань органам місцевого самоврядування та чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.
Для цього, на першому етапі, діяльність обласних державних адміністрацій має бути спрямовано на соціально-економічний та культурний розвиток регіону. Повноваження обласних та районних державних адміністрацій слід чітко розмежувати на законодавчому рівні.
Для покращення підпорядкованості місцевих державних адміністрацій Уряду доцільно змінити порядок призначення голів місцевих державних адміністрацій, надавши такі повноваження Кабінету Міністрів (потребує змін до Конституції України).
Зважаючи на порядок призначення та характер повноважень посада голови обласної державної адміністрації повинна бути віднесена до державних політичних посад.
Діяльність обласної державної адміністрації має бути організована за принципами організації діяльності міністерства. Апарат обласної державної адміністрації має складатися з функціональних департаментів та секретаріату і повинен очолюватися державним службовцем.
На другому етапі, одночасно із запровадженням регіонального самоврядування, та відповідно - утворенням виконавчих органів обласних рад, функції обласних державних адміністрацій має бути зведено до контролю за дотриманням законодавства органами місцевого самоврядування.
Районні державні адміністрації
Діяльність районних державних адміністрацій на першому етапі (до внесення змін у Конституцію України) має бути повністю підпорядкована політиці обласної державної адміністрації.
Після внесення відповідних змін до Конституції України районні державні адміністрації необхідно ліквідувати, оскільки запровадження повноцінного місцевого самоврядування на рівні району остаточно нівелюватиме доцільність існування даного виду органів виконавчої влади.
Територіальні підрозділи (органи) міністерств та інших органів виконавчої влади центрального рівня
Найбільших змін повинна зазнати організація та діяльність територіальних підрозділів (органів) міністерств.
Основним видом органів виконавчої влади на місцевому рівні мають стати територіальні підрозділи (органи) урядових органів, якщо їх утворення буде визнане необхідним у кожному конкретному випадку. Саме ці підрозділи (органи) мають здійснювати адміністрування.
При цьому слід більш гнучко підходити до визначення територіальної мережі урядових органів. Має бути передбачено можливість утворення територіальних підрозділів (органів) урядових органів спільно для декількох областей, районів, районів та міст, районів у містах. Це має здійснюватися і з урахуванням критеріїв доступності та зручності для громадян, наприклад, якщо завданням урядового органу є надання адміністративних послуг.
Лише міністерства внутрішніх справ, фінансів та юстиції можуть мати власні територіальні органи на рівні області для здійснення координації та контролю за діяльністю територіальних підрозділів (органів) урядових органів у системі відповідного міністерства.
3.3. місцеве самоврядування та Адміністративно-Територіальний устрій
Головною метою реформи місцевого самоврядування та територіального устрою є створення умов для надання якісних публічних послуг на найближчому до громадянина рівні. Проміжними цілями реформи є оптимізація структури адміністративно-територіального устрою для створення ефективної системи публічної адміністрації через широку децентралізацію виконавчої влади та перетворення місцевого самоврядування у фінансово спроможний, ефективний та відповідальний інститут публічної влади.
Муніципальна реформа включає оптимізацію фінансово-економічної бази органів місцевого самоврядування, оптимізацію міжбюджетних відносин, формування дієвих місцевих бюджетів, які здатні забезпечити виконання функцій місцевого самоврядування.
Першочерговим завданням для успішності муніципальної реформи є модернізація адміністративно-територіального устрою. При цьому необхідно виходити з історично сформованої в Україні 3-рівневої системи адміністративно-територіальних одиниць (далі – АТО):
Базовий (третій) рівень – громада;
Другий – район (місто-район);
Перший – регіон (Автономна Республіка Крим, області, міста із спеціальним статусом).
Відповідно до взятих Україною зобов’язань при ратифікації Європейської Хартії місцевого самоврядування потрібне чітке законодавче розмежування двох рівнів територіального самоврядування – регіонального та місцевого. Відтак перший субнаціональний рівень має бути вилучений із положень Закону про місцеве самоврядування і оформлений окремим законом. Впровадження регіонального самоврядування є віддаленою перспективою.
На другому та третьому рівнях АТО місцеве самоврядування запроваджується без жодних обмежень відповідно до змін, внесених до Конституції України уже на першому етапі реформи.
Громада
Громадою1 визнається адміністративно-територіальна одиниця базового рівня, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів з відповідною територією (села, селища2, міста та/або їх об’єднання, що має визначені межі та є територіальною основою діяльності органів місцевого самоврядування з надання населенню громади визначених законом адміністративних, медичних, освітніх, соціальних, культурних та інших публічних послуг.
Для забезпечення економічної спроможності громад за умови їх територіальної компактності пропонується впровадити “змішану” модель місцевого самоврядування (база – громада та район), згідно з якою право на місцеве самоврядування мали б усі сільські райони та окремі громади з населенням понад 5 тисяч осіб, де можливо забезпечити доступність та ефективність послуг.
Громада може, як виняток, утворюватись і з меншою кількістю жителів, враховуючи фактори доступності до центру, густоти заселення території, національної та релігійної приналежності жителів, розвиненості транспортної мережі тощо.
Межі адміністративно-територіальних одиниць повинні відокремлювати їх від інших адміністративно-територіальних одиниць аналогічного рівня. Такий підхід повинен гарантувати принцип повсюдності місцевого самоврядування, та забезпечити поширення юрисдикції органів місцевого самоврядування, зокрема громади, не лише на територію населеного пункту (поселення), але й навколишні землі.
Законодавчим базисом першого етапу реформи має стати Закон “Про адміністративно-територіальний устрій України”, підготовлений на основі внесення змін до Конституції України та нова редакція Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”.
Органи місцевого самоврядування в громаді
Доцільно законодавчо закріпити диференціацію громад щодо права на реалізацію різних моделей органів місцевого самоврядування, виходячи з чисельності населення.
Громада, з населенням менше 4 тисяч осіб, не формує своєї ради, але обирає голову, який наділяється встановленим законом певним обсягом повноважень і якому районна рада може делегувати окремі повноваження своїх виконавчих органів. Ця посадова особа виконує свої повноваження не на постійні основі з частковою оплатою праці із районного бюджету в залежності від обсягу делегованих повноважень.
Громада з чисельністю населення до 5000 осіб обирає раду з 15 депутатів у єдиному багатомандатному виборчому окрузі на основі відносної більшості голосів з преференціями.
Голова громади, обраний виборцями, виконує функції голови ради та виконавчого органу ради.
У кожному з населених пунктів та поселень, що входять до складу громади, можуть створюватись органи самоорганізації населення та обирається сільський голова (староста, війт), який наділяється частиною повноважень виконавчих органів ради громади.
Громада з чисельністю населення від 5000 до 50000 осіб обирає раду з 15-25 депутатів в одномандатних виборчих округах на основі відносної більшості голосів.
Голова громади, обраний виборцями, виконує функції голови ради та керівника виконавчого органу ради. Виконавчий орган ради колегіальний.
Громада з чисельністю населення понад 50000 осіб обирає раду від 50 депутатів для 50000 населення (на кожні 50000 додається ще один депутат, верхня межа кількості депутатів – 100). Рада обирається за списками політичних партій та блоків на пропорційній основі.
Рада через ухвалення міського статуту визначає систему виконавчих органів ради за однією з таких схем:
вищим органом у системі виконавчих органів громади є виконавчий комітет, який очолює голова громади і який формується радою за поданням голови громади;
- виконавчим органом громади є міський уряд (міська управа) на чолі з “міським прем’єром”, який призначається на посаду радою за поданням голови громади;
- виконавчим органом громади є міська адміністрація (управа, дирекція), якою керує “міський управитель” (урядник), що призначається на посаду головою громади за наслідками відкритого конкурсу і з яким укладається трудовий контракт.
Район
Район – об’єднання громад для забезпечення реалізації спільних інтересів, має відповідну транспортну, інформаційну та іншу інфраструктуру, утворюється за умови, якщо в його межах проживає, як правило, не менше 70000 жителів.
За умови наявності в одній громаді хоча б одного міста, чисельність якого становить не менше 70000 жителів, такій громаді надається статус міста-району. Міста-райони не входять до складу інших районів та не мають у своєму складі інших громад. Місто-район не повинно виконувати функції “столиці” для сусідніх сільських районів.
На першому етапі реформи, після обрання місцевих рад 5-го скликання та початку їх роботи, ліквідуються районні державні адміністрації. Представницький орган місцевого самоврядування – районна рада формуватиме власні виконавчі органи, необхідні для здійснення своїх повноважень. Голова ради обиратиметься з числа депутатів ради. Рада формує виконавчий орган ради та обирає його голову.
До повноважень виконавчого комітету районної ради перейде значна частка повноважень ліквідованих районних державних адміністрацій. Ці повноваження є делегованими державою, зокрема, пов’язані із наданням адміністративних послуг населенню: реєстрація прав власності, видача державних актів, погодження планів відведення земельних ділянок, будівництва тощо. Виходячи із суттєвого укрупнення громад, такі послуги могли б надаватись громадянам не тільки в районному центрі, а й в нових громадах, що будуть утворені навколо поселень – “природних концентраторів”.
Початок серйозних перетворень у організації влади на районному рівні має відбуватися синхронізовано з підготовкою та проведенням реформи АТО базового рівня. Разом із обранням депутатів рад громад мають відбутися вибори депутатів районних рад.
Орієнтовна кількість АТО з місцевим самоврядуванням: сільських районів – 490, міст усіх – 456, селищ міського типу – 886, селищ (містечок) – 1364, разом – 3196.