І. Стан нормативно-правового регулювання реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності на місцевому рівні

Вид материала

Содержание

6. Оприлюднення комплексного пакету документів та інформації, пов’язаних з реалізацією державної регуляторної політики на місцев
Харківська, Тернопільська, Дніпропетровська міські ради, Херсонська, Львівська, Сумська, Дніпропетровська, Черкаська обласні рад
Львівська, Рівненська обласні ради
7. Обов’язковість підготовки аналізу регуляторного впливу та відстеження результативності регуляторних актів
8. Оприлюднення та громадські обговорення проектів регуляторних актів
Харківська, Херсонська ОДА
9. Структурно-функціональна відкритість місцевих органів влади до взаємодії з громадськістю у сфері реалізації державної регулят
10. Якість підготовки місцевими органами влади аналізу регуляторного впливу проектів регуляторних актів

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

Проте, за даними відстеження стану дотримання цієї процедури на місцевому рівні й моніторингу відкритих інформаційних джерел, можна стверджувати, що така процедура ще не набула належного прозорого й відкритого застосування на місцевому рівні. Так, у відкритому інформаційному просторі, на офіційних веб-сторінках місцевих рад виявлено досить обмежену чисельність рішень місцевих рад про заслуховування й схвалення звітів міських голів про здійснення державної регуляторної політики органами місцевого самоврядування (рішення Алчевської міської ради від 25.12.2008 р. №38/2 «Про заслуховування щорічного звіту міського голови про здійснення державної регуляторної політики виконавчими органами Алчевської міської ради п’ятого скликання»; рішення Криворізької міської ради від 26.12.2007 №2091 «Про звіт щодо здійснення державної регуляторної політики органами місцевого самоврядування міста за 2007 рік»; рішення Жовтоводської міської ради від 25.02.2009 р. №838-40/V «Звіт про здійснення регуляторної діяльності міською радою та її виконавчим комітетом за 2008 рік»; рішення Броварської міської ради від 29 січня 2009 р. №1036-55-05 «Щорічний звіт виконуючого обов’язки міського голови - секретаря ради І.В.Сапожка про здійснення державної регуляторної політики виконавчими органами Броварської міської ради»; рішення Криворізької міської ради від 26.12.2007 р. №2091 «Про звіт щодо здійснення державної регуляторної політики органами місцевого самоврядування міста за 2007 рік»; рішення Кіровоградської міської ради від 17.02.2009 р. № 1755 «Про звіт щодо здійснення державної регуляторної політики виконавчими органами Кіровоградської міської ради за 2008 рік»).

* * *

5. Планування регуляторної діяльності місцевими органами влади

Процедура планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів встановлена ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», згідно з вимогами якої регуляторні органи повинні затверджувати плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року. Ця ж норма закону встановлює форму плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, який повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів. Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них повинні оприлюднюватися не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Протягом 2008 р. місцевими органами виконавчої влади розроблено на регіональному рівні та надано на погодження до територіальних органів Держкомпідприємництва 774 проекти^³.

Моніторинг дотримання принципу передбачуваності регуляторної діяльності, проведений Держкомпідприємництва у 2007 р., засвідчив, що фактична кількість проектів регуляторних актів, розроблених протягом року місцевими органами виконавчої влади та поданих на погодження до територіальних органів Держкомпідприємництва, майже в три рази перевищує кількість проектів, запланованих до розробки у 2007 р. При цьому, на регіональному рівні органи виконавчої влади, на відміну центральних органів виконавчої влади, дотримуються вимоги щодо внесення змін та доповнень до планів регуляторної діяльності у разі виникнення потреби у розробці проектів регуляторних актів, не включених до таких планів. Загальна кількість запланованих до розробки місцевими органами виконавчої влади та органи місцевого самоврядування станом на 15.02.2009 р. становила 526 проектів.

Оприлюднення планів підготовки проектів регуляторних актів на 2009 р. проводиться на їх офіційних веб-сторінках. За інформацією Держкомпідприємництва, в 11 регіонах (Волинській, Донецькій, Київській, Львівській, Полтавській, Рівненській, Одеській, Сумській, Харківській, Херсонській та Хмельницькій областях) на офіційних веб-сторінках облдержадміністрацій розміщено плани не тільки облдержадміністрацій, але й райдержадміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Планування регуляторної діяльності – один з напрямів реалізації державної регуляторної політики, який, порівняно з іншими регуляторними процедурами, більш-менш успішно впроваджується на місцевому рівні. Переважною більшістю місцевих органів влади затверджуються власні плани підготовки проектів регуляторних актів на наступний рік. Проте на офіційних веб-сторінках деяких місцевих органів влади не оприлюднено їхні річні плани підготовки проектів регуляторних актів (напр.: Чернівецька, Дніпропетровська міські ради, Чернівецька, Дніпропетровська обласні ради, Донецька, Житомирська, Київська, Харківська ОДА, Київська міськдержадміністрація).

Недоліками планування регуляторної діяльності на місцевому рівні та розкриття інформації про здійснені процедури планування є:

● встановлення досить нечітких строків підготовки проектів регуляторних актів (напр.: «з І по ІV кв», «необмежений», «протягом року» і т.д.);

● відсутність на інформаційних веб-сторінках обласних державних адміністрацій планів з підготовки проектів регуляторних актів районними державними адміністраціями (позитивним прикладом оприлюднення регуляторних планів райдержадміністрацій (із внесеними змінами) можна вважати Запорізьку, Сумську ОДА);

● затвердження деякими місцевими органами влади у їх планах досить обмеженої кількості проектів регуляторних актів, запланованих для прийняття протягом 2009 р. (іноді лише два-три проекти) (напр. Луганська ОДА, Донецька міська рада, виконком Одеської міської ради), та внесення іноді досить численних змін до річного плану вже в самому процесі здійснення регуляторної діяльності (напр.: Київською міськдержадміністрацією з початку 2009 року внесено 28 змін до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2009 рік).

Ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» надає право регуляторному органу вносити проект регуляторного акта до річного плану навіть у день його оприлюднення, що в результаті:

● суттєво зменшує ефективність процедури планування, призводить до порушення принципу передбачливості регуляторної політики, визначеного ст. 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»;

● змушує суб’єктів господарювання, їх об’єднання ретельно й постійно відстежувати діяльність регуляторних органів, які фактично в будь-який час можуть внести до плану й оприлюднити несподівані регуляторні ініціативи;

● не дає змоги суб’єктам господарювання своєчасно реагувати на зміни регуляторного середовища, відповідним чином планувати свою господарську діяльність, готувати обґрунтовані зауваження і пропозиції до заздалегідь не запланованих проектів регуляторних акта, а внесених до річного плану перед їх оприлюдненням або в день їх оприлюднення.

Узгоджене планування регуляторної та господарської діяльності, які є функціонально взаємопов’язаними, можна вважати ключовим чинником сталого місцевого соціально-економічного розвитку. Проте існують приклади, коли органи місцевого самоврядування (напр.: Запорізька, Донецька міська рада, Київська міськдержадміністрація) вносять протягом року до своїх річних планів підготовки проектів регуляторних актів багато нових ініціатив з регулювання господарської діяльності. У багатьох випадках це зумовлено необхідністю швидкого реагування місцевих органів влади на проблеми й наслідки фінансово-економічної кризи, але, разом з тим, така спонтанна регуляторна практика, не забезпечена належним моніторингом проблем і своєчасним виявленням об’єктів регуляторного впливу, знижує рівень ефективності й функціональності процедури планування регуляторної діяльності, встановленої ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

* * *

6. Оприлюднення комплексного пакету документів та інформації, пов’язаних з реалізацією державної регуляторної політики на місцевому рівні

На місцевому рівні не склалося уніфікованого підходу до формування й оприлюднення цілісного пакету нормативно-правової, довідкової, методичної та іншої інформації, необхідної для ефективного впровадження на місцевому рівні державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності місцевими регуляторними органами, суб’єктами господарювання, їх об’єднаннями, науковими установами, консультативно-дорадчими органами. Значна частина місцевих органів влади уникає розміщення на власних офіційних інтернет-сторінках законодавчих і нормативно-правових актів з питань регуляторної політики та місцевих нормативно-правових і розпорядчих рішень, прийнятих на виконання регуляторного законодавства, внаслідок чого неможливо відстежити ступінь активності й ефективності виконання на місцевому рівні регуляторного законодавства.

Безсистемність і розбіжності у підходах до оприлюднення документів та інформації породжують різну структуру й наповнення регіональних та місцевих інформаційних ресурсів з регуляторної політики, поєднання вдалої практики в окремих елементах реалізації державної регуляторної політики з очевидними недоліками в інших елементах.

На офіційних веб-сторінках окремих місцевих органів влади (напр.: Харківська, Тернопільська, Дніпропетровська міські ради, Херсонська, Львівська, Сумська, Дніпропетровська, Черкаська обласні ради, Київська, Житомирська ОДА) відсутні окремі рубрики з питань регуляторної політики, не оприлюднено документів та інформації, пов’язаних із виконанням законодавства про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, а також не забезпечено відкритого доступу до проектів та прийнятих регуляторних рішень місцевих органів виконавчої влади, місцевих рад та їх виконавчих органів.

На деяких офіційних веб-сторінках місцевих органів влади (напр.: Львівська, Рівненська обласні ради) в переліку законодавчих актів, що складають правову базу їхньої діяльності, відсутній Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», який зобов’язані виконувати органи виконавчої влади та місцевого самоврядування.

На веб-сторінках деяких місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (напр. Івано-Франківська міська рада, Житомирська обласна державна адміністрація) широко оприлюднена інформація про стан впровадження на місцевому рівні Системи управління якістю, але, при цьому, взагалі відсутні окремі рубрики з регуляторної політики у сфері господарської діяльності (яка є системою забезпечення якості регуляторного менеджменту) та інформація про стан, хід і результати виконання регуляторного законодавства.

Не склалося сталої практики розміщення на офіційних веб-сторінках обласних державних адміністрацій інформації про стан виконання законодавства про державну регуляторну політику органами місцевого самоврядування, що діють на території області. Позитивним прикладом оприлюднення даних моніторингу реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності сільськими, селищними, районними та міськими (міст районного значення) радами можна вважати Запорізьку область, де такий моніторинг здійснюється Головним управлінням економіки Запорізької облдержадміністрації спільно з представництвом Держкомпідприємництва у Запорізькій області та оприлюднюється на веб-сайті Запорізької ОДА (ссылка скрыта). На офіційній інтернет-сторінці Рівненської ОДА подається в табличній формі інформація про дотримання законодавства з питань державної регуляторної політики місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування Рівненської області, що свідчить про виконання облдержадміністрацією та регіональним представництвом Держкомпідприємництва покладених на них повноважень.

Позитивним прикладом комплексного оприлюднення загальнодержавних та місцевих нормативно-правих актів щодо реалізації державної регуляторної політики є, наприклад, Житомирська міськрада, на офіційній веб-сторінці якої розміщені тексти загальнодержавних та місцевих нормативно-правових актів з питань регуляторної політики. Позитивним прикладом комплексного оприлюднення інформації про стан реалізації державної регуляторної політики органами виконавчої влади на території області можна вважати Донецьку ОДА, на офіційній веб-сторінці якої (ссылка скрыта) в рубриці «Райдержадміністрації» оприлюднюються проекти регуляторних актів разом з аналізом їх регуляторного впливу, розробленими районними державними адміністраціями Донецької області. Подібний доступ до інформації про діяльність районних рад міститься на офіційній веб-сторінці Полтавської (ссылка скрыта) та інших ОДА, проте, наприклад, на веб-сторінках райдержадміністрацій Полтавщини не висвітлена або не повністю висвітлена їхня регуляторна діяльність, інформація про яку подається вибірково й фрагментарно.

Практично досить важко знайти приклади комплексного оприлюднення інформації щодо здійснення державної регуляторної політики, яке включало б:

● законодавчі й нормативно-правові документи, місцеві рішення й положення (порядки) щодо підготовки і прийняття проектів регуляторних актів у структурі місцевих держадміністрацій/рад/виконкомів;

● реєстр прийнятих регуляторних актів;

● річні плани підготовки проектів регуляторних актів та плани-графіки відстеження результативності органами виконавчої влади й місцевого самоврядування;

● інформацію про службових осіб та підрозділи органів влади, які є відповідальними за реалізацію державної регуляторної політики на території областей, а також територіальні підрозділи Держкомпідприємництва з описом їх функціональних повноважень із забезпечення реалізації державної регуляторної політики та графіком прийому громадян;

● результати моніторингу виконання регуляторного законодавства органами виконавчої влади й місцевого самоврядування на територіях областей;

● рубрики, присвячені громадським обговоренням проектів регуляторних актів, які включали б:

- можливості обговорення в режимі он-лайн;

- оголошення про оприлюднення проектів регуляторних актів з координатами їх розробників, відповідальних посадових осіб, регіональних органів Держкомпідприємництва та інформацією про терміни і спосіб подання зауважень і пропозицій, а також відкриті обговорення (круглі столи, слухання тощо) оприлюднених проектів регуляторних актів;

- інформацію про підсумки проведених громадських обговорень проектів регуляторних актів (резолюції колективних обговорень/слухань, протоколи засідань спеціалізованих робочих груп, громадських слухань, узагальнені зауваження й пропозиції^⁴ тощо);

● методично-довідкові й навчальні матеріали тощо.

* * *

7. Обов’язковість підготовки аналізу регуляторного впливу та відстеження результативності регуляторних актів

Обов’язкові процедури підготовки аналізу регуляторного впливу (АРВ) кожного проекту регуляторного акта та відстеження результативності прийнятих регуляторних актів регуляторними органами (органами виконавчої влади й місцевого самоврядування) встановлено ст. 7 і 10 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Принципове значення має функціональна взаємопов’язаність процедур підготовки АРВ (визначення чітких, вимірювальних і нейтральних показників результативності регуляторного акта), базового відстеження результативності (до набрання чинності регуляторним актом або до набрання чинності більшості його положень – з метою встановлення існуючих кількісних і якісних параметрів об’єкта регуляторного втручання) та наступних процедур відстеження результативності (повторного і періодичного), а отже й перегляду (зміни або скасування) регуляторного акта в разі недосягнення цілей і показників результативності. Регуляторні процедури у своїй цілісній взаємодії окремих дій і операцій забезпечують управління за цілями і результатами. Тоді як порушення однієї з ланок (неякісне проведення АРВ, не проведення або неналежне проведення базового відстеження^⁵) деформує механізми регуляторного менеджменту, унеможливлює якісне й результативне регуляторне втручання, зумовлює неефективність регуляторного середовища.

Нерідко трапляються випадки не проведення місцевими органами влади базового відстеження результативності регуляторного акта. На веб-сторінках частини місцевих органів влади відсутні річні плани-графіки проведення відстежень результативності прийнятих регуляторних актів (напр.: Дніпропетровська, Донецька, Житомирська міські ради, Закарпатська, Івано-Франківська, Київська, Львівська, Одеська, Тернопільська, Харківська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Черкаська ОДА). На веб-сторінках деяких місцевих органів влади (напр.: Чернівецька, Дніпропетровська міська рада, Донецька, Житомирська ОДА) відсутні або не достатньо оприлюднені звіти про відстеження результативності, базові відстеження результативності, повідомлення про оприлюднення проектів регуляторних актів, координати для подання зауважень і пропозицій.

У якості позитивного прикладу можна навести Миколаївську ОДА, на офіційній веб-сторінці якої розміщено графік відстеження результативності регуляторних актів райдержадміністрацій і виконкомів міських (міст обласного значення) рад.

На веб-сторінці Івано-Франківської ОДА оприлюднено лише один аналіз регуляторного впливу до проекту розпорядження голови облдержадміністрації «Про тарифи на перевезення пасажирів автобусами, що працюють у звичайному режимі руху, в приміському та міжміському внутрішньо-обласному сполученні». На веб-сторінці Запорізької міської ради (ссылка скрыта) деякі проекти рішень міської ради, що мають очевидний характер регуляторних актів (регулюють господарські відносини), супроводжуються лише загальними пояснювальними записками, а не аналізом регуляторного впливу, а також не виконуються вимоги щодо проведення їх громадського обговорення.

На місцевому рівні впродовж 2008 р. здійснено заходи та надано звіти стосовно результативності дії 1074 регуляторних актів (у 2007 р. стосовно 940 актів). Проте, попри збільшення кількості регуляторних актів, що проходять процедуру відстеження, залишається незадовільним якісний рівень здійснення заходів з відстеження результативності дії регуляторних актів. Про це свідчить той факт, що за результатами відстеження результативності дії регуляторних актів протягом 2008 р. місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визнано ефективною дію 1035 регуляторних актів, що становить 96,3% від загальної кількості актів, стосовно яких проводилось відстеження (1074 актів). Тоді як територіальними представництвами Держкомпідприємництва визнано ефективною дію лише 962 регуляторних актів, що становить 89,5%^⁶.

Потребує суттєвого покращення якість проведення процедури відстеження результативності дії регуляторних актів та підготовки звітів про результати їх відстеження. Для забезпечення достовірності, об’єктивності й точності результатів відстежень необхідно залучати до проведення заходів з відстеження результативності регуляторних актів (у формі опитувань, анкетувань, консультацій в рамках фокус-груп) безпосередніх виконавців регуляторних вимог.

Одними з проблем впровадження державної регуляторної політики місцевими органами влади є незавершеність процесу формування ними реєстрів прийнятих місцевих регуляторних актів та планів-графіків проведення заходів з відстеження результативності регуляторних актів, що в результаті:

● суттєво ускладнює процес зовнішнього (адміністративного та громадського контролю і оцінювання) процесів і ступеню додержання місцевими органами влади законодавства в частині відстеження результативності дії регуляторних актів;

● створює інформаційні бар’єри на шляху забезпечення обізнаності громадськості про терміни проведення заходів з відстеження результативності дії конкретних регуляторних актів та пов’язані з ними обов’язки регуляторних органів, що в результаті – обмежує їхні права на участь у проведенні таких заходів та зумовлює необхідність звернення до Держкомпідприємництва про необхідність проведення перегляду таких регуляторних актів.

Головною запорукою якості відстеження результативності є активна взаємодія двох секторів – розробників і впроваджувачів (регуляторних органів) та виконавців їхніх норм (суб’єктів господарювання, їхніх об’єднань). Інформаційною базою організації такої взаємодії є річні плани-графіки відстеження результативності діючих регуляторних актів у визначені законом терміни. Відповідно до законодавства суб’єкти господарювання, їх об’єднання, наукові установи, консультаційно-дорадчі органи мають право проводити самостійне відстеження результативності регуляторних актів. Тоді як відсутність такої інформаційної бази, значна плинність кадрів у місцевих органах влади, необізнаність як службовців, так і ділової громадськості з планами і строками відстежень на поточний рік призводить до зниження ефективності й результативності роботи місцевих регуляторних органів.

* * *

8. Оприлюднення та громадські обговорення проектів регуляторних актів

Ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлює обов’язковість оприлюднення проектів регуляторних актів та їх аналізу регуляторного впливу, а головною метою процедури оприлюднення визначається забезпечення одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань. При цьому, не пізніше як за п’ять днів до оприлюднення проекту із супровідним АРВ має бути опубліковано повідомлення про оприлюднення, яке фактично є основним інформаційним механізмом організації найголовнішої процедури реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності – процедури громадського обговорення регуляторної ініціативи влади – проекту регуляторного акта.

Важливість цієї процедури обумовлюється існуванням класичної неспроможності влади, яка полягає в наявності інформаційної асиметрії – неповній і недостатній обізнаності регуляторних органів зі специфікою й особливостями діяльності тих господарюючих суб’єктів, діяльність яких вони уповноважені регулювати.

Тому закритість і неефективність громадських обговорень, відсутність або неповнота двостороннього обміну між регуляторними органами та громадськістю неминуче (внаслідок асиметрії інформації про об’єкти регулювання) призводять до регуляторних помилок і прорахунків, встановлення неправильного режиму регулювання, неефективного використання ресурсів.

З іншого боку, процедура прозорого й відкритого громадського обговорення, розгляду, вивчення і врахування громадських зауважень і пропозицій – це дієвий механізм зовнішнього контролю за регуляторною діяльністю, обмеження адміністративних зловживань, корупції й отримання адміністративної ренти, які нерідко виступають основними мотивами регуляторного втручання. Тому регуляторні органи всіляко ухиляються від повноцінної взаємодії з громадськістю в процесі реалізації державної регуляторної політики на місцевому рівні.

Існує низка випадків, коли:

● регуляторні акти оприлюднюються місцевими органами влади без попереднього опублікування складених за встановленою формою повідомлень про оприлюднення, а просто публікуються як проекти регуляторних актів без супроводження їх інформаційними даними (зміст і цілі проекту, розробник, термін громадського обговорення, спосіб подання зауважень і пропозицій), необхідними для громадського обговорення й досягнення основної мети – одержання зауважень і пропозицій від фізичних і юридичних осіб, їх об’єднань) – порушується ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (напр., Чернігівська міська рада (відсутня супровідна інформація до оприлюднених на офіційній веб-сторінці проектів регуляторних актів (оголошення про оприлюднення, строки і спосіб подання зауважень і пропозицій); на офіційній веб-сторінці Донецької ОДА (ссылка скрыта) в рубриці «Райдержадміністрації» оприлюднюються проекти регуляторних актів разом з аналізом їх регуляторного впливу, розробленими районними державними адміністраціями Донецької області, але ця загалом позитивна практика не супроводжується повідомленнями про оприлюднення проектів регуляторних актів райдержадміністрацій та можливостями їх громадського обговорення;

● опубліковані повідомлення про оприлюднення проектів регуляторних актів не містять стислого викладу змісту проекту, поряд з адресою розробника проекту – не містять адреси територіального представництва Держкомпідприємництва для надання громадських зауважень і пропозицій до оприлюдненого проекту регуляторного акта, назву друкованого засобу масової інформації, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу;

● опубліковані повідомлення про оприлюднення проектів регуляторних актів не містять конкретних календарних дат початку і завершення їх громадського обговорення, протягом яких громадськість може подавати зауваження і пропозиції (напр. Рівненська, Чернівецька міські ради, виконавчий комітет Рівненської міської ради, Дніпропетровська, Одеська ОДА).

Можна вважати тенденційною відсутність в опублікованих повідомленнях про оприлюднення проектів регуляторних актів інформації про застосування органами влади додаткових (паралельних) форм їх громадського обговорення – громадських слухань, відкритих зборів або інших форм відкритих обговорень, що можна кваліфікувати як формалізацію громадського обговорення й порушення ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідно до якої оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Фактично надзвичайно винятковими є випадки (напр.: Харківська, Херсонська ОДА), коли місцеві органи влади оприлюднюють отримані зауваження й пропозиції до оприлюдненого проекту регуляторного акта. Позитивним прикладом окремого оприлюднення розширеної інформації про способи і результати громадських обговорень проектів регуляторних актів, проведених районними держадміністраціями, можна вважати Херсонську ОДА.

У цьому питанні існує очевидна проблема інформаційної асиметрії, адже самі розробники проектів регуляторних актів, користуючись монополією на отриману в процесі обговорення інформацію, можуть просто не розкривати обґрунтовані, але невигідні для їхніх корпоративних інтересів громадські зауваження й пропозиції. Тоді як громадськість, зі свого боку, не має альтернативного способу оприлюднення й публічного розкриття (забезпечення незалежної оцінки обґрунтованості) поданих зауважень і пропозицій до оприлюднених проектів регуляторних актів.

Тому основною проблемою проведення громадських обговорень проектів регуляторних актів, взаємодії місцевих органів влади та громадськості, реалізації принципів державної регуляторної політики є фактично цілковита відсутність інформації про стан проведеного регуляторними органами обов’язкового розгляду і врахування/неврахування одержаних від громадськості зауважень і пропозицій до оприлюднених проектів регуляторних актів, яка мала б супроводжуватися переконливими аргументами регуляторних органів щодо відхилення по кожній неврахованій громадській пропозиції та повним переліком врахованих та відхилених зауважень і пропозицій, одержаних від громадськості.

У зв’язку з цим на загальнодержавному рівні потребує додаткового нормативного врегулювання процедура документування (оформлення, протоколювання, фіксації) процесу дотримання регуляторними органами встановленої законом ключової процедури прийняття та обов’язкового розгляду усіх громадських зауважень і пропозицій до оприлюднених проектів регуляторних актів, наведення аргументації і обґрунтування у разі їх відхилення, а також обов’язкового оприлюднення результатів такого розгляду, наприклад, у формі протоколу (таблиці розгляду тощо) за підписом керівника регуляторного органу.

Позитивним прикладом організації взаємодії громадськості та регуляторних органів у сфері реалізації державної регуляторної політики можна вважати Луганську ОДА, якою пропонується організовувати взаємодію громадських організацій з регуляторними органами на договірних засадах – шляхом підписання Протоколу про узгодження сумісних дій, в яких визначаються питання розподілу й координації функцій і повноважень, покладених законодавством на регуляторні органи та громадськість.

На регіональному рівні результативними формами залучення громадськості до участі в регуляторному процесі є розгляд проектів регуляторних актів на засіданнях координаційних рад з питань розвитку підприємництва та засіданнях «круглих столів», підписання протоколів та угод про співпрацю між органами виконавчої влади, асоційованими учасниками певних ринків та громадськими організаціями.

* * *

9. Структурно-функціональна відкритість місцевих органів влади до взаємодії з громадськістю у сфері реалізації державної регуляторної політики

З прийняттям Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в Україні розпочато формування сучасної, економічної ефективної системи державного управління, орієнтованої на цілі та результати. Основною її особливістю є перетворення громадського і приватного секторів, як виконавців регуляторних вимог, на безпосередніх і важливих учасників процесу здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності^⁷.

На підставі законодавства суб’єкти господарювання, їх об’єднання, наукові установи та консультативно-дорадчі органи, створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування, отримали гарантоване законом право подавати до регуляторних органів пропозиції щодо необхідності підготовки тих чи інших регуляторних актів, брати участь в опрацюванні проектів регуляторних актів шляхом надання пропозицій та зауважень до оприлюднених проектів регуляторних актів, бути учасниками відкритих обговорень проектів регуляторних актів, одержувати від регуляторних органів інформацію щодо здійснення ними регуляторної діяльності і т.д.

Це дало змогу суттєво підвищити прозорість процесу прийняття регуляторних рішень порівняно з попередніми роками. Так, якщо протягом 2000-2003 років публічне обговорення пройшли лише 79 проектів регуляторних актів, що становило 2% від загальної кількості розроблених проектів регуляторних актів, то за період з січня 2004 року по грудень 2008 процедуру оприлюднення пройшли 7884 проекти регуляторних актів (88,6%).

Активне залучення громадськості до участі в громадських обговореннях проектів регуляторних актів, відкритість органів влади до регуляторних ініціатив і альтернативних пропозицій з боку приватного й громадського секторів є одним з визначальних чинників правильної й перспективної побудови на місцевому рівні системи регуляторного менеджменту, перетворення громадськості на безпосередніх учасників регуляторної політики, запобігання помилкам і прорахунках у регулюванні господарської діяльності, дотримання основних принципів державного регулювання господарської діяльності. Проте, за результатами аналізу, можна стверджувати, що практика організованої й системної взаємодії влади з громадськістю у сфері реалізації регуляторної політики все ще не набула масового та системно-організованого характеру.

Одним з головних критеріїв оцінки відкритості місцевих органів влади є інтенсивність організації громадських обговорень проектів регуляторних актів, кількість і структура оприлюднених оголошень про оприлюднення проектів регуляторних актів, повнота інформації про зміст і цілі проекту регуляторного акта, винесеного на обговорення, а також про способи подання зауважень і пропозицій щодо конкретного проекту та загалом щодо стану місцевого регуляторного середовища.

Переважна більшість веб-ресурсів місцевих органів влади не містить окремих рубрик, присвяченим громадським обговоренням у сфері регуляторної політики, існуючі інформаційні блоки з оголошеннями про оприлюднення регуляторних документів нерідко вмонтовані в інші рубрики, внаслідок чого їх важко відшукати серед масиву розміщеної інформації.

Можна вважати незадовільним стан оприлюднення місцевими органами влади інформації, необхідної для якісного проведення громадських обговорень проектів регуляторних актів. На веб-сторінках окремих місцевих органів влади (напр.: Чернівецька, Чернігівська, Запорізька міські ради, Донецька ОДА) іноді або відсутні, або ж не в достатніх обсягах оприлюднені повідомлення про оприлюднення проектів регуляторних актів, координати, за якими можна надати зауваження й пропозиції, що унеможливлює або ускладнює участь громадськості в реалізації державної регуляторної політики, зумовлює непрозорість регуляторної діяльності та порушення принципу врахування громадської думки.

Не склалося сталої практики розміщення на веб-сторінках місцевих органів влади технічних засобів для подання в режимі он-лайн громадських зауважень і пропозицій до оприлюднених проектів регуляторних актів та щодо покращання місцевого регуляторного середовища. Інформацію про гарячу лінію Держкомпідприємництва та гарячу лінію його регіонального представництва розміщено лише на офіційній інтернет-сторінці Черкаської ОДА.

Позитивним прикладом організації оперативного, електронного двостороннього зв’язку влади і громадськості (подання електронного звернення з питань регуляторної політики) можна вважати Вінницьку ОДА, на веб-сторінці якої (ссылка скрыта) громадяни можуть звернутися з регуляторними ініціативами (зауваженнями, пропозиціями) в електронному режимі до Головного управління економіки Вінницької облдержадміністрації, на яке покладено функції з реалізації державної регуляторної політики.

Позитивним прикладом функціональної відкритості державної регуляторної політики місцевих органів влади можна вважати м. Слов’янськ (Донецька область), де на веб-сторінці міської ради в рубриці «Регуляторні акти в процесі прийняття» громадянам надається можливість подати зауваження й пропозиції до проекту (обговорити проект регуляторного акта) на спеціальному форумі, а також зазначаються реквізити друкованого видання, в якому опубліковано повідомлення про оприлюднення та сам проект регуляторного акта з його аналізом регуляторного впливу.

Режим інтерактивного спілкування містять рубрики з регуляторної політики офіційних веб-сторінок Кіровоградської, Полтавської ОДА (ссылка скрыта, ссылка скрыта), де громадяни можуть висловити думки, зауваження, пропозиції на інтернет-форумі. Позитивним прикладом врегулювання на місцевому рівні процедури проведення громадських слухань, яка може бути додатковим важливим інструментом контролю територіальної громади за станом реалізації державної регуляторної політики органами місцевого самоврядування, можна вважати Вінницьку, Чернівецьку міські ради. Позитивним прикладом врегулювання на місцевому рівні процедури внесення та розгляду місцевих ініціатив, яка може бути додатковим важливим інструментом контролю територіальної громади за станом реалізації державної регуляторної політики органами місцевого самоврядування, можна вважати Коростенську міську раду (Житомирська область) (рішення міської ради від 01.11.2007 р. «Про затвердження Положення «Про місцеві ініціативи в місті Коростень»).

* * *

10. Якість підготовки місцевими органами влади аналізу регуляторного впливу проектів регуляторних актів

Запровадження правових засад державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності створило підґрунтя для радикальної перебудови системи державного регулювання економіки, переорієнтації адміністративної діяльності з дотримання бюрократичних процедур на досягнення якісних суспільно корисних результатів, демократизації державного управління на засадах сучасного державного менеджменту.

Зокрема, в засадах державної регуляторної політики у сфері господарювання закладено сучасні методи й прийоми комерційного й адміністративного менеджменту (управління за цілями та результатами, раціональна модель прийняття рішення з декількох обраних і оцінених альтернатив і т.д.). Так, відповідно до вимог статті 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» розробники проекту регуляторного акта під час підготовки його аналізу регуляторного впливу (АРВ) повинні:

● визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

На цьому етапі необхідно навести:

короткий аналіз причин, через які виникла проблема;
масштаб проблеми (підтверджується статистичними даними);
основні групи, на які впливає проблема (держава, суб'єкти господарювання, громадяни), при цьому, для кожної групи проблема повинна бути дійсно значимою;
можливість розв'язання проблеми за допомогою ринкових механізмів;
існуюче правове регулювання відносин у сфері яких виникла проблема;
можливість внесення змін до чинних регуляторних актів.

● обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

● обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

● визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

● визначити цілі державного регулювання;

При цьому, ціль повинна бути:

- безпосередньо пов’язаною із вирішенням проблеми;

- реально досяжною;

- викладеною чітко та лаконічно;

- вимірюваною.

У разі необхідності доцільно встановити відповідність цілям державних стратегічних документів, державних програм або програмних документів місцевого рівня, а також враховувати особливості соціально-економічного розвитку певної території.

● визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

При цьому, необхідно:

розглядати не менше 2-х альтернатив;
здійснити оцінку і аналіз ризиків кожної з альтернатив;
обґрунтувати причини відмови від застосування альтернативи;
навести аргументи щодо переваги обраного способу.

При розгляді альтернатив, необхідно розглядати лише такі альтернативи, які спроможні вирішити існуючу проблему, та враховувати, що кожна з альтернатив, визначених для вирішення проблеми, не може бути запроваджена одночасно з іншою альтернативою.

● аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

● описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

При цьому, необхідно розглянути:

механізми дії регуляторного акта, які призведуть до розв’язання проблеми;
організаційні заходи, які мають здійснити органи влади для впровадження регуляторного акта.

● обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

Таке обґрунтування має наводитися шляхом:

аналізу впливу на дію регуляторного акта зовнішніх факторів, до яких можуть належати такі зовнішні фактори, як соціально-культурні, природно-екологічні, політико-правові, економічні, технологічні;
аналізу можливості впровадження та виконання вимог регуляторного акта (для кожної зі сфер впливу);
розгляду механізму компенсації можливої шкоди у разі настання очікуваних наслідків дії акта (за необхідності);
наведення інформації про періодичність здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог акта

● обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави.

При цьому, необхідно визначити очікувані результати прийняття акта, побудувати таблицю вигод/витрат, в яку занести вигоди та витрати, визначені у трьох можливих формах:

текстовій формі – якщо розмір неможливо підрахувати і вигоди/витрати виражаються тільки в текстовій формі;
числовій формі – при цьому, розмір виражається в цифровій формі (але не в грошовому еквіваленті);
монетарній формі – при цьому, розмір вигоди/витрати виражається в грошовому еквіваленті.

● обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

При цьому, проводиться оцінка ефекту впровадження регуляторного акта на основі:

1) попередньої оцінки ефективності від впровадження регуляторного акта:

співставлення кількісних параметрів вигод і витрат (наприклад, значна кількість витрат при невеликій кількості вигод може свідчити про неефективність регуляторного акта або про недоцільність його прийняття) – якщо вигоди/витрати кількісно обраховані;
оцінки суспільної важливості вигод/витрат – якщо вигоди/витрати описано в текстовій формі;

2) оцінки витрат за сферами впливу (наприклад, якщо вигоди отримує одна зі сфер впливу, а значну кількість витрат несе інша, то виникає велика ймовірність складнощів впровадження й виконанням вимог регуляторного акта)

3) остаточної оцінки ефективності від впровадження регуляторного акта, яка здійснюється після проведення розрахунків та визначення загального економічного ефекту регулювання за формулою: Ефект = ∑ Вигод – ∑ Витрат.

На цьому етапі підготовки АРВ має бути обраний певний період, за яким будуть здійснюватися розрахунки; побудована таблиця з початковими даними для розрахунків; зроблено розрахунок грошового розміру кожної вигоди та витрати, у разі можливості такого розрахунку; визначено загальний економічний та соціальний ефект від впровадження регуляторного акта.

● оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

● оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

● обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

При цьому, строк дії регуляторного акта має співвідноситися з цілями прийняття та механізмами впровадження регуляторного акта та бути достатнім для розв’язання проблеми і досягнення цілей регулювання.

● визначити показники результативності регуляторного акта;

● визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

При мають бути наведені:

- строки проведення базового та повторного відстежень;

- методи проведення відстеження результативності;

- види даних, які використовуватимуться;

- група осіб, які братимуть участь в соціологічному опитуванні (цільова група);

- експерти (організації), які залучатимуться для проведення заходів з відстеження;

- критерії відбору експертів.

Якість проведення аналізу регуляторного впливу місцевими органами влади залишається на неналежному рівні й потребує подальшого вдосконалення, що зумовлено такими основними чинниками, як:

● значна плинність і низький рівень кваліфікації кадрів, які займаються здійсненням процедури підготовки АРВ;

● неналежний рівень моніторингу й контролю виконання процедури підготовки АРВ;

● брак навчальних заходів з питань підготовки АРВ;

● небажання регуляторних органів застосовувати регуляторні процедури, які є системою управління їхньою нормотворчістю та ускладнюють для них можливості некерованого (безконтрольного) втручання в господарську діяльність й отримання адміністративної ренти, вносять невигідну для них підконтрольність і підзвітність регуляторної діяльності.

За даними аналізу, виявлено такі основні недоліки (порушення) законодавчо визначеної процедури підготовки аналізу регуляторного впливу:

Blog

І. Стан нормативно-правового регулювання реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності на місцевому рівні

Содержание