Маркетинговая модель организации государственной политики и управления социальной защитой населения современной россии (политологический аспект)
| Вид материала | Автореферат |
- Развитие муниципальной системы управления в современной индии: политологический аспект, 285.99kb.
- Правовое регулирование расходов на реализацию государственной молодежной политики как, 325.46kb.
- Управление социальной защитой населения как экономической системой на уровне субъекта, 316.11kb.
- «Принципы молодежной политики в современной России», 17.16kb.
- Исторический аспект в изучении социальной защиты населения в россии, 72.08kb.
- Государственное руководство формированием и реализацией в современной россии промышленной, 332.8kb.
- Gr технологии как фактор развития взаимоотношений бизнес-структур и государства в современной, 345.14kb.
- План реализации приоритетных направлений деятельности Главного Управления мчс россии, 1444.5kb.
- Добровольное страхование как элемент социальной защиты населения и условие развития, 121.49kb.
- Органами власти России социальной политики максимальное поддержание уровня жизни населения, 127.88kb.
В параграфе 2.1 «Исторический опыт реформирования государственной политики и управления социальной защитой населения России» рассматривается история государственного управления социальной защитой в Российском государстве и выделяются три этапа его развития, при этом акцентируется внимание на советской модели социальной защиты, ее достоинствах и недостатках и исследуется ее влияние на формирование патерналистских ожиданий населения.
В параграфе отмечается, что для анализа проблем организации государственной защиты населения в России необходимо рассмотреть сложившиеся традиции социальной политики. Игнорирование культурных практик и сложившихся социальных институтов приводит к тому, что проводимые реформы могут оказаться неэффективными, и даже вредными. Большую роль в организации социальной защиты и управлением социальной политикой играют этнокультурные и религиозные установки. Поэтому представляется необходимым анализ истории управления социальной защиты населения и социальной политикой в России.
В рамках нашего исследования более целесообразно говорить о трех этапах эволюции политики социальной защиты, принципиально отличающихся один от другого – периоде до 1917 г., советском этапе и современном российском этапе. Исторически социальная политика в России была связана с православной религией и ее установками: ориентацией на милосердие и благотворительность. Собственно, до XIX в. социальная защита рассматривалась преимущественно в рамках благотворительности. Христианство способствовало развитию благотворительности, получившей теоретическое обоснование в виде христианского учения о любви и милосердии. Основные тенденции социальной защиты в этот период времени были связаны с княжеской (позже - царской) защитой и попечительством и с монастырско-церковными формами призрения. Развитие мер общественного призрения в определенную систему принадлежит Петру I, при котором впервые в истории России меры, проводимые в деле социальной защиты, отличались системностью и последовательностью. Формирование государственной («общественной») системы управления социальной помощи населению связано с губернской реформой Екатерины II. Первая половина XIX века отличается взаимодействием государственной, церковной, общественной и частной благотворительности.
Новая эпоха в жизни страны открывается буржуазными реформами 1860 –1870-х гг. 6 марта 1861 года был принят первый законодательный акт, вводивший элементы обязательного страхования в России (Закон «Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах»). Становление социального страхования в дореволюционной России связано с влиянием немецкого опыта. В начале XX в. в России была разработана и начала внедряться система социального страхования. После Февральской революции 1917 года к власти пришло Временное правительство, которое с первых шагов своей деятельности начало реформы в области социальной защиты.
Приход к власти большевиков и установление советской власти стали поворотными пунктами в истории России. Переход к социалистическому государству оказался совсем не простым, он фактически обернулся социальной катастрофой и массовой маргинализацией населения страны. После Октябрьской революции 1917 г. в России была создана новая структура, которая занялась ликвидацией действующих органов помощи с перераспределением средств и имущества для нужд государства. Сначала ею стало Министерство, а со временем – Народный комиссариат государственной опеки. Среди ликвидированных учреждений оказались благотворительные организации и общества помощи инвалидам, была разрушена вся предшествующая система опеки. С апреля 1918 года начинает осуществляться целенаправленная государственная поддержка нуждающихся граждан как средство проведения социальной политики, был образован Народный Комиссариат социального обеспечения. Постепенно сформировалась и административная система советской социальной защиты. В 20–30-х г. XX в. в истории СССР произошел большой прорыв в социальной политике, в основе которой лежали положительные идеи реформирования. Основная идея социализма заключалась в том, чтобы граждане работали на благо общества, которое в свою очередь обеспечивает каждому должный уровень благосостояния, социальной гарантированности и защищенности. Социальное обеспечение, здравоохранение, образование, широкий диапазон общественных услуг предоставляются всем одинаково бесплатно, в соответствии с основополагающим социалистическим принципом равенства1. Эта идеальная модель социализма не была лишена противоречия — между пропагандируемой политикой и реальным положением вещей находилась колоссальная дистанция, наблюдалось расхождение между провозглашаемыми лозунгами и реальностью. В начале 1930-х гг. произошло полное огосударствление социальной системы, неизбежное при формировании тоталитарного государства. Социальное страхование в стране было передано профсоюзам, а страховые кассы, система финансирования и все, что было связано с этой системой, ликвидировано. Произошла полная реорганизация системы управления социальной сферой и сети учреждений социального обеспечения.
Система социальной защиты в СССР, несмотря на многочисленные экономические недостатки, содержала одно важное преимущество – обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень потребления. Каждому члену общества было гарантировано рабочее место в соответствии с полученным образованием и квалификацией. Безработица официально отсутствовала. Был высок уровень ведомственной социальной защиты. Вместе с тем социальное обслуживание отличалось низким качеством.
В современной политико-социологической литературе появилась позиция, согласно которой в СССР было создано автократическое социальное государство. Однако система социального обеспечения в СССР не может быть определена с помощью традиционной для западных стран типологии (неолиберальный, социально-демократический и консервативный варианты) ввиду отсутствия рыночной экономики. Хотя советская система совмещала в себе черты универсализма и корпоративизма, характерные для социальных государств, эта модель социального обеспечения причисляется западными исследователями скорее к «non-welfare states».
Со вступлением страны в рыночные отношения, обусловленные началом перестройки, создались экономические условия, когда государство не могло нести в полной мере ответственность по социальному обеспечению граждан. Пришедшие на смену плановой организации экономики рыночные механизмы частного предпринимательства потребовали формирования рыночных форм пенсионного обеспечения.
Мы видим, что из-за нескольких крутых поворотов в социальной политике в России так и не сложилась устойчивая традиция социального обеспечения. Социальная политика Российской империи и Советского государства принципиально отличались. За годы советской власти социальная ситуация постепенно стабилизировалась. Население привыкло к патерналистской модели социальной защиты, которая при своем зачастую невысоком качестве охватывала все слои населения. Механизмы и практики социальной защиты, сформировавшиеся в западных странах и исходящие из идей гражданского общества, рыночной экономики, правового государства, серьезно расходились с практиками «общества победившего социализма». Масштабные трансформации, коснувшиеся фундаментальных основ жизни советских людей в экономике, политике, социальной сфере были слишком непривычными для населения. Люди не были готовы к таким изменениям, что обусловило провал реформ внутренней политики, не учитывавших культуру, психологию, сознание людей, долгие годы находящихся в прямой зависимости от государства.
Параграф 2.2 «Трансформация государственной политики и управления социальной защитой населения в контексте современной российской административной реформы» посвящен детальному анализу социальных реформ и политики государства в области социальной защиты, выявлению недостатков проведенных в данной сфере реформ, а также обоснованию необходимости внедрения маркетинговой модели управления в российскую систему управления социальной политикой.
Как отмечается в разделе, с начала 1990-х гг. руководством страны был избран либеральный курс социальной политики. В 1990-е годы российское государство стало перемещать ответственность за сохранение минимальных стандартов жизни на самих граждан, провозглашался переход от государственного патернализма и иждивенчества к формированию социально активной личности, позволяющей реализовать свой потенциал. Этот период был отмечен двумя тенденциями: чрезмерно быстрым уходом государства из социальной сферы, и сведением социальной защиты населения к защите только некоторых категорий населения. Система социальной защиты, сложившаяся в начальный период проведения экономических реформ (в 1990-е гг.), носила своеобразный характер. С одной стороны, наблюдались активные попытки формирования либеральной модели организации социальной защиты, нацеленной на оказание помощи исключительно представителям бедных слоев населения, и для этих целей были сформированы некоторые финансовые механизмы и элементы нормативно-законодательной базы. Остальное население, как предполагалось, должно активизировать свои усилия для улучшения своего положения и повышения уровня жизни. С другой стороны, сохранились и даже в некоторой степени закрепились подходы к социальной защите, реализовавшиеся в дореформенный период, что выразилось в увеличении количества и объемов натуральных льгот, предоставлявшихся не по принципу нуждаемости, а по принадлежности к определенным социально-демографическим и профессиональным категориям населения, т.е. по категориальному признаку1. В ходе реформирования социальной и экономической сферы 1990-х гг. была разрушена прежняя система, но так и не была выработана новая социально-экономическая политика в полном смысле этого слова.
Достаточно долгое время в Российской Федерации социальные проблемы либо игнорировали, либо их решение откладывалось на неопределенный срок. Определяя основные черты современной российской социальной политики, российские эксперты единодушно сходятся во мнении об отсутствии в ней системной стратегии. Российская практика трансформации обнаруживает отсутствие целостной единой теоретической концепции преобразований. Постепенно в области социальной защиты накапливался опыт, происходили важные изменение на законодательном и институциональном уровне. В 1990-х – начале 2000-х гг. в рамках системы социальной защиты населения были реализованы следующие комплексные мероприятия, носившие, как уже отмечалось, разнонаправленный характер. Все в большей степени осознавалась необходимость перехода от патерналистской модели к адресной социальной системе и реализации принципа адресности в политике социальной защиты населения. Важнейшей задачей является повышение эффективности социальной политики, в частности, концентрация усилий на решении наиболее острых социальных проблем, выработка новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих сокращение неоправданных бюджетных расходов, и более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов в социальной сфере. Постепенный переход от «политики выживания» к «политике развития» в ходе реализации социально-экономических реформ делал все более очевидным невозможность консервации практик социальной защиты, сложившихся в 1990-е гг. Адресный и категориальный подходы к предоставлению социальной помощи пришли в крайнее противоречие.
С 2000 г. был взят курс на построение «субсидиарного социального государства». Курс на укрепление вертикали исполнительной власти в какой-то мере коснулся и социальной политики. В 2000-е гг. были реализованы следующие социальные стратегии правительства: введение плоской шкалы налога на доходы с физических лиц; введение единого социального налога (ЕСН) вместо страховых платежей в пенсионный, в социальный, в обязательный медицинский фонд; введение накопительной компоненты в трудовую пенсионную систему; монетизация льгот, т.е. компенсация льгот денежными выплатами; частично были реализованы реформы в отраслях социальной сферы: здравоохранении, образовании, ЖКХ. Однако все эти реформы не позволили решить основной массы социальных проблем и выстроить последовательную стратегию защиты населения.
Успешность социальной политики в значительной степени определяется государственной системой управления и ее эффективностью. Многие преобразования в России упираются в проблемы эффективности управления. Очевидная необходимость борьбы с этими проблемами административной системы управления социальной политикой заставила правительство перейти к административной реформе. Однако реформа не достигла поставленных целей. Если первый этап реформы еще может быть признан состоявшимся, то на втором этапе явно не удалось добиться повышения эффективности управления. Административный аппарат не стал меньше, при этом он потребляет намного больше ресурсов, эффективность его в настоящее время вызывает сомнения, а сама система управления вряд ли стала оптимальной. Передача части функций государства в общественном секторе на контрактное исполнение частными структурами, внедрение бизнес подходов в государственное управление, реальное дерегулирование, децентрализация и деконцентрация проведены не были1. Реформа проходила в узких рамках институционализации. В первую очередь предпринимались шаги по перестройке федерального и регионального правительств. Но это только одна часть проблемы. Этого явно недостаточно – необходим контроль над действием аппарата со стороны гражданского общества.
Перспективы выхода из сложившейся ситуации и формирования эффективной системы социальной защиты населения связывают с принципиальным изменением социальной политики. Ввиду неэффективности универсалистского подхода акцент в решении проблемы социальной помощи был перенесен на обеспечение адресности, подразумевающей отмену категориальных льгот и субсидий.
Развитие стандартов и менеджериализация социальных сервисов в России – это тоже часть общей государственной политики, во многом обусловленной идеологией неолиберализма, которая стремится рационализировать отношения между государством и гражданами. Развитие инфраструктуры социальных услуг и их модернизация связаны с передачей полномочий по оказанию услуг в сфере социальной защиты на региональный уровень, ориентацией социальных услуг на беднейшие слои населения, снижением административных издержек, разработкой социальных стандартов на услуги. Одним из ключевых концептов для развития управления социальной защиты стал «Новый социальный менеджмент». Развитие стандартов и менеджериализация социальных сервисов в России – это тоже часть общей государственной политики, во многом обусловленной идеологией неолиберализма, которая стремится рационализировать отношения между государством и гражданами.
Развитие инфраструктуры социальных услуг и их модернизация связаны с передачей полномочий по оказанию услуг в сфере социальной защиты на региональный уровень, недискриминационной ориентацией социальных услуг на беднейшие слои населения, снижением административных издержек, разработкой социальных стандартов на услуги. Однако сфера социального обслуживания оказалась практически не затронута рыночными преобразованиями, что привело к снижению качества многих социальных услуг, неэффективному использованию ресурсов, игнорированию потребностей отдельных групп населения. Кроме того, в большинстве регионов отсутствует практика мониторинга эффективности социальной помощи. Несформированность рынков социальных услуг в России обусловлена и недостаточным участием в этой сфере деятельности негосударственных организаций.
При определении стратегии социального управления Российское правительство для построения своей эффективной политики не может обойтись без западного опыта. Бюрократические традиции Российского государства делают важным анализ опыт европейских государств, особенно при построении социального государства. Но, в то же время, нельзя не учитывать передовой опыт США и новые тенденции в политике управления, которые в полной мере отразились и в особенностях управления социальной политикой во всем развитом мире. Маркетинговый подход – новое перспективнее направление эволюции системы управления социальной политикой. Становится очевидным, что дальнейшее продвижение по пути становления цивилизованного рынка практически невозможно без решения накопившихся социальных проблем и противоречий, без маркетизации отраслей социальной сферы1.
В главе 3 «Возможности и границы использования зарубежного опыта организации государственной политики и управления социальной защитой населения» рассматриваются особенности американской, европейской и азиатской моделей организации государственной политики и управления социальной защитой населения.
В параграфе 3.1 «Американская модель организации государственной политики и управления социальной защитой населения» анализируется американская либеральная модель государственной социальной политики, выделяются ее характерные черты и определяются те элементы данной политики, которые могут быть использованы при реформировании системы управления социальной защитой в России.
Американская организация государственной политики социальной защитой населения является классическим примером либеральной модели. Опора на частную инициативу, недоверие государству, бюрократическому аппарату, индивидуализм типичны для либеральной, или, как ее еще называют, англосаксонской модели государства. Несмотря на то, что роль государства существеннейшим образом изменилась, а бюрократизация управления коснулась и американского государства, тем не менее, изначальные установки и ориентация на частную инициативу сохраняют своё мощное влияние на американцев. Особенности американской культуры и политического устройства отразились на американской модели социальной политики. Данная модель характеризуется минимальным участием государства в социальной сфере. США справедливо относят к странам, ориентированным на рыночную модель, при которой удовлетворение социальных потребностей в наибольшей степени по сравнению с другими странами осуществляется с помощью механизма рыночных отношений. До 30-х гг. XX в. государство, в соответствии с американскими культурными и религиозными установками, неохотно вмешивалось в социальную сферу, предоставляя здесь возможности для развития общественной и благотворительной деятельности. До Великой депрессии в социальной политике США господствовал принцип “твердого индивидуализма”, а государственное вмешательство объявлялось неамериканским подходом.
Постепенно, в условиях высоких темпов индустриализации, штаты и федеральное правительство осознали необходимость создания системы социального обеспечения. Впервые официально ответственность государства за социальную защиту граждан признала администрация Рузвельта, и с 1935 года социальная работа развивается в Северной Америке в контексте активного вмешательства государства в социальную сферу. В дальнейшем развитие социальной политики связано с концепцией государства всеобщего благосостояния (Welfare State) – государства, которое гарантировало всем гражданам право на поддержание определенного уровня жизни, на охрану здоровья и образования при участии населения страны в финансировании этих программ. В результате государственной политики и усилий общества в 50-70-х гг. была сформирована американская модель государства благосостояния. Данная модель социальной политики базируется на индивидуалистических принципах при отсутствии сильного социального законодательства и относительно слабой роли профсоюзного движения в политической жизни страны.
Новая политика, восходящая к идеям Джона Кейнса, в конце 1970-х гг. привела к новым проблемам. В США опыт возникновения и использования концепции государства всеобщего благосостояния выявил негативные аспекты чрезмерного увлечения принципом «равенства результатов», на котором долгое время строилась помощь. Выросло осознание социальных осложнений, порожденных системой помощи. Как всякие масштабные явления, социальная помощь имеет отрицательные стороны, прямо вытекающие из её положительных свойств: она способна консервировать бедность и социально развращать нуждающихся. Отмечено, что бедность в США стала в большей степени проблемой неработающих, в то время как несколько десятилетий назад она была результатом низких заработков. Этими обстоятельствами во многом и был предопределён неоконсервативный поворот, осуществлённый республиканцами. Рассматривая социальные программы с позиций "свободного рыночного хозяйства", республиканцы провозгласили линию на дальнейшую индивидуализацию ответственности за самообеспечение. Правящие круги в США в тот период приняли к исполнению идеи свертывания государственного вмешательства и опоры на рыночные механизмы в решении социальных проблем. Рейганомика привела к очевидному прогрессу экономики, но, с другой стороны, закономерно обозначился дефицит вложений в человека. В моду стали входить идеи более милосердного правительства.
Политические дебаты и практическая политика, проводимые в постоянных спорах между республиканцами с их неоконсерватизмом и демократами с неолиберализмом позволили сблизить их позиции, и привели к новым переменам в социально-экономической модели США. В последние десятилетия государство в США расширяет в сфере социального обеспечения методы косвенного регулирования, прежде всего налоговые льготы, делая экономически выгодным для работодателей расширение масштабов и спектра социальных услуг. «Республиканизация» демократов и «демократизация» республиканцев, сближение двух партий и привели на рубеже столетий к укреплению политического центра страны, придав тем самым новое своеобразие всей политической ситуации в США. На этой основе происходило и происходит сближение двух способов решения социальных проблем (консервативного и либерального) и складывается консенсусная либерально-консервативная социально-экономическая модель этой страны.
В Соединенных Штатах создана своя национальная социально-экономическая модель, свой тип социальной политики, особенность которой — максимальное использование, прежде всего, рыночного механизма в процессе решения социальных проблем. Только после этого начинает действовать государство — как составная часть и гарант всей национальной системы социального страхования и обеспечения. Главная особенность системы социального обеспечения США – высокая степень децентрализации политики в этой сфере. Некоторые программы почти полностью проводятся федеральным правительством, другие – местными органами власти или властями штатов, а некоторые программы представлены совместным участием всех трех уровней управления. Важную роль в деле децентрализации программ социального обеспечения сыграл также частный сектор, который обеспечивает значительную часть программ по предоставлению льгот в области здравоохранения и медицинского обслуживания, пенсионных выплат, пенсий по болезни и страхования жизни.
В стране исторически сложились две независимые ветви соцобеспечения — государственная и частная. Отличительной чертой системы социальной защиты населения в США является децентрализация. Это проявляется в наличии и реализации многочисленных социальных программ на разных уровнях: федеральном, штата, местном. Преимущества данной системы состоят в том, что она позволяет полностью и оперативно реализовывать социальные потребности людей практически в каждом регионе страны1. На эффективность американской политики, а особенно политики социальной напрямую влияет программа формирования «отзывчивой», «прозрачной» бюрократии, которая стартовала ещё при президенте Картере. Отношения между обществом и государством, в соответствии с этими тенденциями, должны измениться. Гражданин рассматривается, в соответствии с этой точкой зрения, не как пассивный получатель льгот и налогоплательщик, а как активный клиент, потребитель услуг государственной службы. Государственный сектор часто сравнивается с бизнесом и должен работать так же эффективно. Подконтрольность и открытость госслужбы обществу – один из самых успешных аспектов американского государства. Работа чиновников строится по маркетинговой модели, в полном соответствии с законами бизнеса. «Маркетизация» взаимоотношений гражданина, клиента и потребителя государственных услуг, и госаппарата способствовала эффективности последнего, тем более что гражданин мог получить одни и те же услуги в разных учреждениях и общественных организациях. Это заставляет учреждения бороться за своих клиентов и тем доказывать свою пользу обществу2.
В Соединенных Штатах Америки функционирует сформированная десятилетиями слаженная система государственных и общественных институтов, которые опираются как на частную инициативу, так и на достаточно гибкую (во всяком случае, поддающуюся изменениям) государственную многоуровневую систему социальной помощи. Высокий уровень образования и качества жизни, обеспечение возможностей самореализации, использования предпринимательского, творческого потенциала стали важнейшим фундаментом для развития американского общества. Таким образом, американская модель социальной защиты обеспечивает максимальное использование, прежде всего, рыночного механизма в процессе решения социальных проблем. Как логическое следствие этого происходит «маркетизация» государственного управления социальной защитой.
В параграфе