Управление социальной защитой населения как экономической системой на уровне субъекта Российской Федерации: теоретический аспект
| Вид материала | Диссертация |
- Рекомендации по расчету минимального размера платежа на обязательное медицинское страхование, 138.88kb.
- Постановлением Конституционного Суда РФ от 17. 06. 2004 n 12-П, Федеральными закон, 3438.58kb.
- Управление занятостью молодежи в территориальной экономической системе: теоретический, 481.75kb.
- Управление социальной защитой населения региона (на примере Хабаровского края), 348.93kb.
- Программа магистратуры «Управление и социальная политика», 62.15kb.
- О представлении нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, 14.61kb.
- Тема доклада «Опыт внедрения типового решения информационной системы обеспечения социальной, 43.45kb.
- Маркетинговая модель организации государственной политики и управления социальной защитой, 1051.14kb.
- Населения: региональный аспект, 182.41kb.
- Формирование курса антикризисного управления экономической системой региона в условиях, 781.65kb.
На правах рукописи
КОНСТАНТИНОВ Илья Борисович
Управление социальной защитой населения как
экономической системой на уровне субъекта
Российской Федерации: теоретический аспект
Специальность: 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством»
(2.1 - теория управления экономическими системами)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Саратов - 2006
Диссертация выполнена
В Федеральном государственном образовательном учреждении
высшего профессионального образования
«Поволжская академия государственной службы
имени П.А. Столыпина»
Научный руководитель доктор экономических наук, доцент
Романцов Александр Николаевич
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Землянухина Светлана Георгиевна
кандидат экономических наук, доцент
Кумакова Светлана Васильевна
Ведущая организация Саратовский государственный
социально-экономический университет
Защита состоится 15 декабря 2006 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета К.502.005.01 в ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина» по адресу: 410031, г. Саратов, ул. Соборная, 23/25, корп.1, ауд.336
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина.
Автореферат разослан 7 ноября 2006 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета А.Н. Романцов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Незавершенность в России социально-экономических преобразований обусловливает необходимость пересмотра подходов к реализации государственной социальной политики.
Отсутствие в течение длительного времени отечественной доктрины в области социальной сферы фактически поставили под сомнение возможность дальнейшего развития российского общества, создания условий для обеспечения достойного уровня жизни российских граждан. Попытки органов власти коренным образом изменить сложившуюся критическую ситуацию пока что не приносят желаемых результатов, поскольку благосостояние населения должно основываться на свободном труде, обеспечивающем получение высоких и гарантированных доходов.
Кроме того, большая часть населения оказалась в условиях негативных проявлений социальных рисков и кризисных жизненных ситуаций. Все это указывает на необходимость реформирования системы социальной защиты населения, ибо существующая ее модель является в значительной степени неэффективной, оставаясь, по сути, советской моделью социального обеспечения. В результате, применяемые к управлению социальной защитой населения подходы, не учитывают специфику ее функционирования в условиях рыночных отношений, демократизации государства и становления гражданского общества.
Данные условия требуют применения к управлению социальной защитой населения системного подхода, рассмотрения ее как сложной экономической системы во всей совокупности составляющих элементов, их свойств, связей и отношений, а также структурных и функциональных зависимостей.
Необходимость разработки новой модели управления социальной защитой населения на основе рассмотрения ее как экономической системы с учетом отечественного и зарубежного опыта, а также практическая востребованность такой модели на уровне субъекта Российской Федерации определяют актуальность диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время в отечественной экономико-управленческой литературе вопросам управления социальной защитой населения в условиях рыночных отношений уделяется немалое внимание.
Так философско-методологический аспект социальной защиты различных групп населения рассмотрен в исследованиях Е.И. Холостовой, Н.С. Слепцова, А.Н. Авербянова, Г.С. Батищева, Л.П. Буевой, В.Г. Лисовского и др.
Социально-психологический аспект социальной защиты в рамках социальной работы является предметом исследования таких ученых, как А.А. Бодалев, В.В. Давыдов, Д.И. Фильдштейн, А.И. Уманский, А.С. Чернышов и др.
Вопросы организации процесса социальной защиты рассматриваются в работах Р.Х. Шакурова, В.А. Слатенина, А.В. Петровского и др.
В исследованиях М.Л. Захарова, Э.Г. Тучковой, М.И. Лепихова, А.Н. Савинова, Л.В. Тихомирова, М.Д. Тихомировой, В.Ш. Шайхатдинова и других ученых Л. Захарова и организации и функционирования социальной защиты населения представлены правовые аспекты организации и функционирования социальной защиты населения.
Зарубежный опыт формирования моделей социальной защиты населения описывается в трудах В.В. Антропова, С.В. Кадомцевой, Г.А. Кузнецова и других авторов, где анализируется специфика организации системы социальной защиты в условиях развитых рыночных отношений и делаются выводы о возможности учета опыта передовых социальных государств в российской практике.
Особое внимание социальной защите трудоспособного населения уделяли Н.К. Акиншина, З.С. Богатыренко, О.И. Боткин, Н.А. Иванова, А.Я. Кибанов, Р.П. Колосова, Г.И. Мечковский, Е.Е. Мачульская, Ю.Г. Одегов, И.С. Ремизов, Л.С. Бушуева, Н.А. Горелова, Б.М. Генкин, Г.Х. Гендлер, Г.А. Ковалева, В.М. Маневич, Э.Р. Сураханов, Г.Н. Черкасов и др.
Разработке основных концептуальных положений, направленных на повышение эффективности организационно-экономического механизма социальной защиты населения, посвящены исследования Е.А. Волосниковой.
В трудах В.Н. Бобкова, Н.А. Волгина, Л.П. Храпылиной, В.И. Жукова, Н.М. Римашевской, С.Н. Смирнова, Т.Ю. Сидориной и др. социальная защита населения рассматривается как одно из основных направлений социальной политики государства.
В работах А.М. Бабич, Е.В. Егорова, Е.Н. Жильцова, В.Д. Роик, С.В. Шишкина основной и перспективной формой социальной защиты населения в условиях развития рыночных отношений выступает институт социального страхования.
Однако, научные разработки, в которых бы комплексно рассматривались теоретические аспекты управления социальной защитой населения как экономической системой, практически отсутствуют, несмотря на объективную необходимость такого рода исследований, что и послужило основанием для выбора темы, а также постановки цели и задач исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка организационно-экономического механизма управления системой социальной защиты населения на уровне субъекта Российской Федерации, а также теоретических положений и практических рекомендаций по обеспечению его функционирования.
В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены и решаются следующие задачи:
● раскрытие сущности социальной защиты населения как экономической системы;
● определение особенностей управления социальной защитой населения как экономической системой в условиях рынка;
● обоснование необходимости применения современных подходов к управлению системой социальной защиты населения в субъекте РФ;
● выявление условий формирования нового организационно-экономического механизма управления системой социальной защиты населения на уровне субъекта Российской Федерации;
● разработка комплекса мер, обеспечивающих оптимизацию финансирования системы социальной защиты населенияинансирования на оптимизацию Федерации циальной защиты ерты тся гории граждан _________________________________________________;
● определение направлений развития отечественной системы социального страхования.
Предметом исследования являются социально-экономические и организационно-управленческие отношения, лежащие в основе функционирования и развития социальной защиты населения.
Объектом исследования является социальная защита населения как экономическая система на уровне субъекта Российской Федерации.
Методологической основой работы послужили общенаучные методы исследования, ситуационный и системный подходы, структурно-функциональный анализ, методы научной абстракции и моделирования, а также статистические методы анализа и группировок.
Теоретическую основу исследования составили федеральные законы и постановления Правительства Российской Федерации по социально-экономическому развитию и управлению различными отраслями народного хозяйства, труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам социальной защиты населения в условиях рыночной экономики, законодательные и нормативные документы Российской Федерации по вопросам управления социальной защитой населения; теоретические модели и концепции научных школ по организации управления национальной экономикой в целом и региональной экономикой, в частности.
В качестве информационной базы в диссертационном исследовании использованы материалы Федеральной службы государственной статистики, статистические данные, опубликованные в периодической печати, аналитические и программные материалы Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Правительства Саратовской области, Представительства ПРООН в РФ, Института экономики переходного периода, Аудиторско-консалтинговой компании «ФБК», Фонда «Институт экономики города».
Научная новизна результатов исследования. Решение поставленных в исследовании задач нашло отражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту и содержащих элементы научной новизны:
1. Раскрыта сущность социальной защиты населения как сложной, динамичной, открытой экономической системы, которая состоит в наличии у нее общесистемных и специфических системных свойств.
К общесистемным свойствам отнесены целостность, иерархичность, эмергентность, целенаправленность, многофункциональность, динамичность, адаптивность.
Специфическими системными свойствами являются зависимость от состояния факторов внутренней и внешней среды, размытость границ входящих подсистем, цикличность протекающих в системе процессов, ограниченность самоорганизующих начал и необходимость управления.
2. Определены особенности управления социальной защитой населения как экономической системой в условиях рынка:
- наличие основной цели по созданию условий для устойчивого общественного воспроизводства, обеспечивающего повышение доходов индивидов и соответствие темпов роста социальных обязательств государства темпам его экономического развития;
- неоднородность управляющего субъекта, проявляющаяся в совокупности органов государственной власти и местного самоуправления, и обусловленная сложностью системы социальной защиты как объекта управления;
- двойственность роли субъекта управления, состоящая в специфике субъектно-объектных отношений, возникающих в процессе функционирования системы социальной защиты населения (с одной стороны регулирование социально-экономических отношений, с другой стороны - непосредственное участие в них);
- наличие у субъекта управления функций, требующих их выполнения в условиях рыночных отношений разными структурами (нормирование и стандартизация; прогнозирование, планирование и программирование; мониторинг; организация и координация; стимулирование; надзор и контроль), а также наличие в системе управления таких подсистем обеспечения, как нормативно-правовая, организационная, финансовая, информационно-аналитическая, кадровая;
- сочетание в процессе управления таких форм социальной защиты, как социальное страхование, социальная помощь, социальное обеспечение и социальное обслуживание;
- превалирование экономических, правовых, административных методов управления системой социальной защиты населения над социально-психологическими и социально-политическими методами.
3. Сформулированы принципы управления системой социальной защиты населения в современной России:
- равное участие в управлении системой социальной защиты на паритетных началах государства, работодателей, работников, объединений работодателей (ассоциаций) и работников (профсоюзов), а также других институтов гражданского общества;
- разделение ответственности между указанными субъектами управления за качественное состояние данной системы, выражающееся в ее способности обеспечить устойчивое социально-экономическое воспроизводство и социальное благополучие населения;
- диверсификация социальной солидарности, проявляющаяся в использовании различных ее типов (профессиональной, межпрофессиональной, национальной и т.д.);
- повышение эффективности перераспределения доходов государством с помощью активного использования налоговых и бюджетных механизмов;
- преобладание рыночных механизмов регулирования социально-экономических процессов в обществе со стороны государства над механизмами прямого административного вмешательства в экономику;
- переход от всеобщего социального обеспечения граждан к страховым принципам организации и финансирования социальной защиты населения, развитию личной инициативы граждан и их социальной самозащиты.
4. Разработан организационно-экономический механизм управления системой социальной защиты населения на уровне субъекта Российской Федерации, основой которого является принципиально новая сбалансированная управленческая модель, сочетающая в себе государственное регулирование с рыночными механизмами саморегулирования, и обеспечивающая устойчивое расширенное воспроизводство на территории конкретного субъекта РФ.
Данный механизм, включая в себя органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйствования, социальные службы, институты гражданского общества, занятое и незанятое работоспособное население, обеспечивает:
- трансформацию роли органов государственной власти и местного самоуправления в управлении системой социальной защиты населения субъекта РФ;
- повышение роли субъектов хозяйствования в управлении системой социальной защитой населения региона;
- изменения в структуре социальных служб;
- развитие институтов гражданского общества и создание условий для максимального вовлечения населения в процесс управления системой социальной защиты;
- стимулирование занятости и увеличение доходов граждан, самозанятости и самообеспечения, в том числе с помощью создания условий для развития малого предпринимательства и наиболее полного вовлечения домохозяйств в общественное производство (развитие личных подсобных и фермерских хозяйств и т.д.).
5. Предложен комплекс мер по оптимизации финансирования системы социальной защиты населения:
- юридическое закрепление полномочий органов государственной власти субъектов РФ по установлению минимального размера оплаты труда работников предприятий и организаций всех форм собственности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
- разработка и внедрение в субъектах РФ механизмов индексации оплаты труда работников предприятий и организаций всех форм собственности, согласованной с инфляционными процессами на потребительском рынке;
- введение прогрессивной шкалы ставок налога на доходы физических лиц одновременно с реализацией системы декларирования расходов физическими лицами в условиях жесткого налогового администрирования;
- расширение практики активного стимулирования органами государственной власти и местного самоуправления занятости населения взамен безвозмездного оказания социальной помощи малоимущим трудоспособным гражданам;
- обеспечение органами государственной власти и местного самоуправления условий для беспрепятственной реализации прав инвалидов на свободный труд и достойную его оплату.
6. Предложены направления развития системы социального страхования, предусматривающие полный переход от принципов социальной помощи к принципам социального страхования:
- обеспечение замещения заработной платы работников как основной цели отечественной системы социального страхования. При этом замещение должно обеспечиваться в следующих размерах:
- для пенсионного обеспечения не ниже 40% при уплате взносов в течение 30 лет и не менее 60% - при уплате в течение 40 лет;
- для пособия по временной утрате трудоспособности не ниже 80-90%;
- для пособия по безработице не ниже 50-60%;
- для оказания медицинской помощи и компенсации расходов на оплату лекарств на уровне 75% при амбулаторном лечении и 100% при стационарном лечении;
- снижение монополии государства на управление страховыми ресурсами населения на основе развития корпоративных и отраслевых социальных фондов с высоким уровнем социальной ответственности, прозрачности деятельности и наличием различных форм общественного контроля;
- введение профессионального и регионального страхования, позволяющего финансово обеспечить существующие виды социальных рисков (досрочных пенсий за работу во вредных условиях труда, медицинское обслуживание работников химической промышленности и т.д.);
- обеспечение участия в системе социального страхования государства, работодателей и работников, выраженного в следующих пропорциях распределения страховой нагрузки: государство – 30%, работодатели – 60%, работники – 10%. Доля участия государства обосновывается необходимостью обеспечения социальных и базовых пенсий, пенсий гражданам, работающим в экстремальных условиях, пособий по уходу за ребенком, медицинского обслуживания неработающих членов общества и др.;
- отмена единого социального налога, поступления от которого зачисляются как в бюджеты государственных внебюджетных фондов, так и в федеральный бюджет, с одновременным введением системы уплаты страховых взносов в социальные страховые фонды;
- обеспечение независимости и автономности финансовых средств социального страхования от государственного бюджета в целях сохранения и целевого использования аккумулируемых ресурсов, что позволит в полной мере реализовывать права застрахованных и исключить перераспределение государством страховых средств в порядке оказания социальной помощи нуждающимся членам общества;
- исключение из отечественной практики использования страховых ресурсов на нестраховые выплаты и направления страховых средств на социальные выплаты в пользу незастрахованных лиц;
- развитие инвестиционного потенциала системы социального страхования и использование его в процессе общественного воспроизводства.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что разработанные подходы к исследованию проблемы управления социальной защитой населения и основные сформулированные выводы могут быть использованы как в процессе дальнейшего реформирования и совершенствования управления системой социальной защиты населения в Российской Федерации, так и при подготовке государственных, региональных и местных нормативных правовых актов, программных, аналитических документов.
Результаты и основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Государственное регулирование доходов занятости», «Экономика и управление социальной сферой», «Социальная политика», «Экономика и финансирование социальной сферы», «Социальная защита населения», «Экономика и социология труда», «Экономика труда», «Региональная экономика», «Региональная экономика и управление», «Основы социального страхования», «Государственное и муниципальное управление» и др.
Апробация работы. Полученные теоретические и практические результаты диссертационной работы апробированы Министерством здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области в организации и управлении системой социальной защиты населения региона. Основные положения исследования докладывались на научно-практических конференциях и отражены в публикациях автора общим объемом 2,4 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и методологией исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Основные результаты исследования, выносимые на защиту.
Первая группа результатов диссертации включает исследование теоретико-методологических основ сущности социальной защиты населения как экономической системы и основных принципов управления данной системой в условиях рынка. Доказывается, что необходимость формирования системы социальной защиты населения в государстве вызвана объективными потребностями общества и индивидуумов, и определяется исходя из необходимости удовлетворения потребностей каждого человека и создания для него более комфортных условий жизни. Причем источником для достижения указанной цели является наличие дохода, получаемого вследствие причастности к определенным факторам производства. В случаях, когда у человека в силу определенных причин отсутствует какой-либо доход или его размер меньше размера затрат на удовлетворение потребностей, возникает необходимость в формировании системы социальной защиты населения.
Опираясь на системный анализ, автор диссертации установил качественную определенность системы социальной защиты населения, определив ее общесистемные и специфические свойства. Исследование природы социальной защиты населения и закономерностей ее развития путем декомпозиции данной системы позволило выделить ее подсистемы вплоть до элементарного уровня, такие как государство, регионы (субъекты РФ), муниципальные образования, хозяйствующие субъекты, несамостоятельные хозяйствующие субъекты, некоммерческие организации, домашние хозяйства, индивиды. В работе представлены результаты анализа функций, выполняемых каждым элементом системы, описаны связи, возникающие в системе социальной защиты населения между ее отдельными компонентами, и виды данных связей.
Исследование социальной защиты населения как системы потребовало изучения ее среды, которая играет важную роль в развитии данной системы. В результате были выделены следующие типы окружения: внешняя экономическая среда (национальные экономики других стран); внешняя социальная среда (государство, политика, идеология, образование, культура, право, религия, обычаи, нравы, ценности, нормы других стран); государство как субъект управления; внутренняя экономическая среда; внутренняя социальная среда.
Определена цель системы социальной защиты населения как восполнение доходов населения, утерянных в результате действия социальных рисков, и недопущение снижения уровня и качества жизни граждан ниже показателей установленных государством и принятых обществом (см. рис.1.). Степень достижения данной цели в результате функционирования рассматриваемой системы характеризует ее оптимальность.
Результаты проведенного системного анализа позволяют утверждать, что социальная защита населения является сложной, динамичной, открытой экономической системой, оказывающей решающее воздействие на устойчивое социально-экономическое воспроизводство, как в отдельных регионах, так и в России в целом.
Органы государственной власти и местного самоуправления в диссертации определены как управляющая подсистема, которая осуществляет правовое регулирование системы социальной защиты населения, формулирует цели и приоритеты ее развития, осуществляет контроль в данной области, вступает в экономические отношения по поводу перераспределения национального дохода в интересах всего общества и фактически выступает в роли заказчика и исполнителя в части оказания социальных услуг населению.
С точки зрения автора диссертации, главной проблемой современной России является несоответствие темпов роста социальных обязательств государства темпам экономического развития. В этой связи перед Россией стоит основной вопрос о выборе оптимальной для нее модели социальной защиты населения.
Трансформация общественного устройства России в 90-е годы поставила в повестку дня задачу выбора новой социальной модели государства и формирования качественно новых социальных институтов. Социальная политика все более отходит от принципов патерналистского государства и предоставления социальных гарантий на уравнительных подходах.
Однако отсутствие стратегических, публично одобренных программ реформирования экономической, социальной и политических сфер жизнедеятельности общества привело к нарушению естественных взаимоотношений между государством и обществом, обществом и личностью, личностью и государством.
Существующей в России модели управления системой социальной защиты населения характерны следующие черты:
- Высокая концентрация властных полномочий по управлению социальной защитой населения, финансовых и материальных ресурсов на федеральном уровне;
- Слабое участие в управлении системой социальной защиты профсоюзов, негосударственных страховых структур, институтов гражданского общества;
12
Рис. 1. Социальная защита населения как экономическая система- Незавершенность правового разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области социальной защиты населения, несбалансированность возложенных на них полномочий с ресурсами, находящимися в их распоряжении;
- Дефицит ресурсов в бюджетах всех уровней для финансирования мероприятий по социальной защите на фоне неэффективного и нецелевого использования финансовых ресурсов, наличия высоких трансакционных издержек и отсутствия действенного механизма контроля за социальными трансфертами на федеральном и региональном уровнях;
- Высокая доля ответственности за социальные процессы государства и практически полное отсутствие социальной корпоративной ответственности и иных субъектов социального государства (семьи, церкви, благотворительных общественных организаций и т.д.);
- Низкий уровень перераспределения доходов, характеризуемый такими объективными показателями, как коэффициент фондов (в России в 2004 году составил 15 раз); децильный коэффициент (6,9 раз); коэффициент Джини (по данным официальной статистики – 0,407);
- Отсутствие в налоговой системе прогрессивной шкалы по взиманию подоходного налога;
- Низкий уровень общественной (национальной) солидарности из-за наличия в экономики России большой доли «теневых» отношений, что ведет к занижению реальных данных о состоянии частного бизнеса и, как следствие, занижению налогооблагаемой базы и объема страховых платежей либо полному уклонению от налогов и страховых платежей;
- Высокая степень охвата социальными льготами и гарантиями значительной части населения, как правило, без учета уровня доходов реципиентов;
- Низкий уровень предоставляемых услуг населению и социальной защищенности граждан, что иллюстрируется следующими данными: минимальная заработная плата ниже прожиточного уровня и составляет от него 41,5%; рост реальной заработной платы отстает от роста индекса потребительских цен в среднем на 6% в год; средний размер назначенных пенсий ниже величины прожиточного уровня приблизительно на 20%; численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума составляет более 25 млн. чел., что соответствует 17,8% от общей численности населения России;
- Превалирование бюджетных механизмов организации и финансирования социальной защиты преимущественно на началах социального обеспечения над механизмами социального страхования и социальной самозащиты граждан. Финансирование социальной защиты населения осуществляется в основном за счет собираемых государством налогов и сборов, аккумулируемых в бюджетах трех уровней и бюджетах государственных внебюджетных фондов. Причем бюджетные средства государство направляет не только на оказание социальной помощи, но и на покрытие дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов, формирующихся за счет страховых взносов;
- Отсутствие в нормативных актах, планах и программах государства четких принципов, норм, критериев и механизмов, направленных на построение адекватной системы социальной защиты, способной обеспечить устойчивое воспроизводство населения и высокое качество жизни, на уровне международных стандартов.
По мнению автора диссертации, современная политика государства должна быть направлена на поиск оптимальной модели организации социальной защиты населения, опираясь на мировой опыт и научные исследования зарубежных и отечественных ученых, но с учетом национальных исторических традиций и сложившегося социально-экономического положения России. Возможно, что построенная в будущем модель социальной защиты населения России в чистом виде не будет похожа ни на одну из ранее существовавших, но может содержать их отдельные элементы.
Вторая группа результатов диссертационного исследования связана с определением направлений совершенствования управления социальной защитой населения на основе системного подхода.
Построение новой модели управления системой социальной защиты населения в современной России является одной из первоочередных задач государственного управления на ближайшую перспективу. Особенную актуальность эта проблема приобретает в условиях вступления России в новую стадию своего экономического развития, характеризуемую в мире как стадия развивающейся рыночной экономики. Очень важно в настоящее время выстроить систему социальных отношений адекватных современным рыночным условиям. Поэтому требуется глубокая научная проработка вопросов, связанных с формированием как системы социальной защиты населения России, так и механизма управления ею на основе системного подхода, позволяющего комплексно решать научно-практические проблемы.
Автор диссертации считает, что новый механизм должен строиться на принципиально иной качественной основе. Оценку эффективности управления системой социальной защиты населения в этом случае следует определять исходя не из минимизации расходов государства на социальные функции при заданных параметрах результативности, а из максимизации социального эффекта при использовании определенного количества ресурсов всех участников данной системы.
Формирование нового организационно-экономического механизма управления системой социальной защиты населения необходимо направить не на изменение структуры и поэлементного состава, а на изменение характера отношений, взаимодействий между структурными элементами механизма и их роли в процессе управления системой (см. рис. 2.).
Построение данного механизма должно предусматривать изменение роли органов государственной власти и местного самоуправления как основного субъекта управления системой социальной защиты населения региона на основе реализации следующих мероприятий:
во-первых, переход от административных методов руководства хозяйственными отношениями к экономическим методам, от механизмов прямого руководства к механизмам координации социально-экономических процессов на данной территории;
во-вторых, добровольный отказ органов власти от несвойственных им хозяйственных функций - это так называемый механизм аутсорсинга, который направлен на выведение определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе;
в-третьих, активное стимулирование с помощью налоговых, кредитных, бюджетных механизмов, механизма государственного заказа субъектов хозяйствования, неправительственных некоммерческих организаций, а также отдельных домохозяйств к увеличению их доли участия в управлении системой социальной защиты населения;
в-четвертых, привлечение институтов гражданского общества и населения региона к процессу принятия решений по наиболее значимым социальным проблемам;
в-пятых, изменение подходов государственных органов к оказанию социальной помощи населению, предусматривающих отказ от простого финансирования социальных льгот и субсидий, развивающих государственное иждивенчество, и широкое применение социальных программ, направленных на стимулирование занятости и самозанятости, развитие личной инициативы, обеспечивающих получение населением доходов и удовлетворение потребностей индивидуумов;
в-шестых, внедрение в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления принципов и процедур управления по результатам;
в-седьмых, построение системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц на основе объективных показателей. К таким показателям следует отнести следующие: прирост (убыль) населения; динамика уровня безработицы; прирост численности экономически активного населения; темпы роста реальных денежных доходов населения; коэффициент фондов; коэффициент Джини; децильный коэффициент; темпы сокращения доли населения, с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума; дефицит денежного дохода; изменение интегрального показателя - индекса качества жизни (ИРЧП) и другие.
16
Рис. 2. Организационно-экономический механизм управления системой социальной защиты населения на уровне субъекта РФ
Автором обосновывается необходимость активного привлечения субъектов хозяйствования к управлению системой социальной защиты населения субъекта Российской Федерации в результате решения следующих задач:
– заключение тарифных соглашений между предприятиями-работодателями и их работниками при посредничестве органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих соответствие минимального уровня оплаты труда работников региональному прожиточному уровню;
– стимулирование органами государственной власти и местного самоуправления развития у предприятий-работодателей собственных систем социальной защиты работников и членов их семей путем заключения соглашений с ними, а также с помощью проведения гибкой налоговой политики;
– стимулирование органами государственной власти и местного самоуправления создания предприятиями новых рабочих мест путем предоставления налоговых льгот и кредитования;
– привлечение частных предприятий к выполнению социальных функций в рамках государственного (муниципального) заказа на конкурсной долгосрочной основе и обеспечение условий для осуществления ими меценатства и благотворительной деятельности;
– постепенное сокращение государственных и муниципальных предприятий путем их приватизации и широкого применения рыночных механизмов, например, концессии.
Кроме того, предлагается провести модернизацию в структуре социальных служб путем постепенного сокращения числа государственных и муниципальных учреждений, привлечения к выполнению социальных функций негосударственных социальных служб на конкурсной основе в рамках реализации отдельных социальных программ. Также в диссертационном исследовании подчеркивается целесообразность создания и внедрения на уровне субъектов РФ новой организационно-правовой формы некоммерческой организации, которая характеризовалась бы как общественно контролируемая (государственно-частные партнерства).
Новый организационно-экономический механизм управления системой социальной защитой населения на уровне региона предусматривает значительное развитие процессов саморегулирования и самоуправления на основе активизации деятельности институтов гражданского общества и стимулирования личной инициативы граждан. Автор обосновывает необходимость нормативного и программного закрепления принципов формирования нового механизма в каждом субъекте Российской Федерации.
В диссертации отмечается необходимость ускорения повышения оплаты труда работников предприятий и организаций всех форм собственности до уровня минимального прожиточного уровня, которое, по мнению автора, будет иметь следующие положительные последствия:
– рост платежеспособного спроса населения, в основном, за счет роста реальных доходов граждан, работающих в бюджетной сфере, что может оказать стимулирующее воздействие на экономический рост;
– частичная легализация оплаты труда работников, занятых на предприятиях и в организациях негосударственного сектора, и, как следствие, рост налоговых платежей в бюджет и отчислений в страховые фонды;
– сокращение численности населения, имеющего доходы ниже размера минимального прожиточного уровня, а значит и бедности населения;
– ликвидация неэффективных и неконкурентоспособных предприятий и организаций, неспособных обеспечить минимальные социальные гарантии своим работникам;
– снижение расходов консолидированного бюджета на оказание социальной помощи малоимущим гражданам;
– разделение ответственности государства по социальной защите граждан с субъектами хозяйствования (предприятиями и организациями всех форм собственности).
По мнению автора диссертации, увеличение уровня минимальной заработной платы в России не приведет к резкому увеличению темпов инфляции, а лишь создаст предпосылки для негативных инфляционных ожиданий населения, которые должны быть сглажены активной разъяснительной работой органов государственной власти и местного самоуправления с привлечением ученых-экономистов.
В современной России существует проблема большого разрыва между доходами богатых слоев населения и доходами бедных. Причем с дальнейшим экономическим ростом данное расслоение лишь увеличивается. Подобные тенденции свидетельствуют о многом, в частности, о неравномерности распределения экономических ресурсов, в том числе и о дифференциации в оплате труда. Межотраслевая дифференциация в уровне оплаты труда работников организаций в современной России достигает 12 раз (например, соотношение оплаты труда работников сельского хозяйства и газовой отрасли), а разница в оплате труда 10% наименее оплачиваемых работников и 10% наиболее оплачиваемых в рамках одной отрасли может достигать 30 раз (например, в банковской деятельности – 30,1). В то время как органы государственной власти пытаются изыскать дополнительные источники финансирования расходов на социальную защиту населения, путем перераспределения бюджетных средств, на 20% населения с наибольшими денежными доходами приходится около половины всех получаемых в стране доходов.
Одним из существенных факторов дифференциации реальных доходов населения выступают подоходные налоги. В то время как современная политика России направлена на сохранение плоской шкалы подоходного налога в среднесрочной перспективе с постепенным увеличением социальных налоговых вычетов на образование и здравоохранение. Однако данных мер будет недостаточно для проведения сбалансированной социальной политики. Поэтому с целью оптимизации финансирования социальной защиты населения в диссертации предлагается вернуться к прогрессивной шкале налогообложения доходов населения (см. табл.).
| Размер облагаемого дохода, полученного в месяце | Ставка налога |
| До 25 000 руб. | 13% |
| От 25 001 руб. до 50 000 руб. | 3250 руб. + 20% с суммы, превышающей 25 000 руб. |
| От 50 001 и выше | 8250 руб. + 30% с суммы, превышающей 50 000 руб. |
Данная шкала обеспечивает дифференциацию уплаты налогов в бюджет в зависимости от величины получаемого дохода и в тоже время не лишает работников стимула к его увеличению.
По расчетам автора, в случае внесения указанных изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации дополнительные поступления в бюджет могут составить не менее 48 млрд. рублей.
Введение прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц будет иметь следующие социально-экономические последствия:
– снижение темпов дифференциации доходов населения;
– перераспределение части доходов, получаемых наиболее оплачиваемой группой населения, в пользу бедных;
– частичное восстановление социальной справедливости;
– повышение роли государства в регулировании доходов граждан.
Важным направлением оптимизации финансирования системы социальной защиты населения является изменение стратегии поведения органов государственной власти и местного самоуправления по отношению к нуждающимся безработным гражданам. Лица трудоспособного возраста, не имеющие постоянной работы и доходов, в большей степени подвержены риску оказаться в числе населения, проживающего за «чертой бедности». Поэтому органы государственной власти и местного самоуправления должны создавать условия, обеспечивающие максимальное вовлечение граждан в общественное воспроизводство. Автор предлагает оказывать социальную помощь безработным гражданам только в том случае, если они в течение определенного времени участвовали в трудовой деятельности, к которой может относиться работа по найму, учеба на рабочем месте, стажировка, работа в коммунальном хозяйстве, профессионально-техническое обучение, работа в социальных учреждениях, различные виды общественных работ и т.д. После получения помощи в течение определенного периода ее оказание прекращается. Исключение может быть сделано только для незначительной части реципиентов.
В тоже время особого внимания со стороны государства требуют доходы и занятость инвалидов как наиболее уязвимой в социальном плане категории граждан. В связи с чем, органам государственной власти субъектов РФ предлагается использовать в своей практике:
– квотирование рабочих мест для приема на работу инвалидов (на предприятиях и в организациях государственной и муниципальной форм собственности);
– создание инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации;
– предоставление налоговых льгот региональным организациям всероссийских общественных организаций инвалидов, их отделениям, а также организациям, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных общественных организаций;
– стимулирование работодателей в создании дополнительных рабочих мест для трудоустройства инвалидов (осуществление льготной финансово-кредитной и налоговой политики);
– создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов.
Автор диссертации считает, что региональная политика должна быть направлена, прежде всего, не на оказание социальной помощи инвалидам за счет средств бюджета или внебюджетных фондов, а на максимальную их вовлеченность в трудовой процесс, обеспечивающий самостоятельное получение доходов инвалидами.
Таким образом, комплексный подход к оптимизации финансирования системы социальной защиты населения должен исходить из того, что, чем больше население региона или страны в целом включено в процесс общественного воспроизводства и чем больше размер располагаемых им доходов, тем меньше участие государства в оплате социальных обязательств.
Далее в работе отмечается, что организация и функционирование действующей в настоящее время в России системы социального страхования в значительной степени основывается на принципах социального обеспечения и социальной помощи при наличии лишь отдельных элементов построения цивилизованной модели социального страхования. Дальнейшее развитие рыночных отношений в социальной сфере непременно должно сопровождаться коренными изменениями в системе отечественного социального страхования, так как иной сценарий развития не позволит модернизировать действующую модель управления системой социальной защиты населения и обеспечить устойчивое общественное воспроизводство в России.
Особым недостатком организации отечественной системы социального страхования автор считает слабое использование ее инвестиционного потенциала. Поэтому в диссертации предлагаются меры, направленные на максимальное вовлечение инвестиционных средств страховых фондов в экономику страны. К этим мерам относятся: во-первых, экономическое просвещение значительной массы населения по вопросам необязательного социального страхования (самострахования); во-вторых, стимулирование работников и работодателей для формирования самостоятельных страховых ресурсов (например, предоставление налоговых льгот работникам, в случае его участия в негосударственном пенсионном страховании, на сумму внесенного взноса); в-третьих, привлечение негосударственных пенсионных фондов к реализации инвестиционных проектов, в том числе с участием государства; в-четвертых, создание условий для доступа на конкурсной основе к средствам накопительной части трудовых пенсий граждан, не передавших их в управление управляющим компаниям и негосударственным пенсионным фондам, компаниям и фондам, стремящимся инвестировать полученные средства в отечественную экономику.
Автор четко осознает, что предлагаемые результаты диссертационного исследования не исчерпывают всех сторон проблемы управления социальной защитой населения как экономической системой на уровне субъекта Российской Федерации, однако они, безусловно, будут полезны при решении научно-практических задач, связанных с дальнейшим развитием социальной защиты населения.
Основные публикации по теме диссертации.
1. Константинов И.Б. Социальная защита населения как экономическая система / И.Б. Константинов // Вестник Саратовского государственного аграрного университета им. Н.И. Вавилова. 2006. № 5. 0,3 п.л.
2. Константинов И.Б. Совершенствование управления социальной защитой населения на основе системного подхода / И.Б. Константинов // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2006. № 11. 0,5 п.л.
3. Константинов И.Б. Экономические аспекты современной социальной политики Российского государства / И.Б. Константинов // Реформирование государственной службы как стабилизирующий фактор становления гражданского общества в России: сборник научных трудов. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2005. 0,5 п.л.
4. Константинов И.Б. Управление социальными системами в регионах Российской Федерации / И.Б. Константинов // Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики: Материалы межвузовской научно-практической конференции (19 апреля 2002 г.). - Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2002. Ч. 1. 0,3 п.л.
5. Константинов И.Б. Региональные аспекты управления социальной сферой / И.Б. Константинов // Социально-экономическое и политическое развитие общества: актуальные проблемы: Материалы межвузовской научно-практической конференции (20 апреля 2001 г.). - Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2001. 0,2 п.л.
6. Константинов И.Б. Участие органов местного самоуправления в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования / И.Б. Константинов // Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых: Материалы межвузовской научно-практической конференции (14 апреля 2000 г.). - Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2000. Ч. 2. 0,4 п.л.
7. Константинов И.Б. Социальная сфера как объект муниципального управления / И.Б. Константинов // Проблемы управления России в XXI веке: глазами молодых: Материалы межвузовской научно-практической конференции (23-24 апреля 1999 г.). - Саратов: Поволжская академия государственной службы, 1999. Ч. 1. 0,2 п.л.
Подписано в печать 20.10.2006
Формат 60x84 1/16
Заказ № 407, тираж 150 экз., объем 1,0 печ.л.
410760, г. Саратов, ул. Радищева, 89, СГСЭУ