Маркетинговая модель организации государственной политики и управления социальной защитой населения современной россии (политологический аспект)
| Вид материала | Автореферат |
- Развитие муниципальной системы управления в современной индии: политологический аспект, 285.99kb.
- Правовое регулирование расходов на реализацию государственной молодежной политики как, 325.46kb.
- Управление социальной защитой населения как экономической системой на уровне субъекта, 316.11kb.
- «Принципы молодежной политики в современной России», 17.16kb.
- Исторический аспект в изучении социальной защиты населения в россии, 72.08kb.
- Государственное руководство формированием и реализацией в современной россии промышленной, 332.8kb.
- Gr технологии как фактор развития взаимоотношений бизнес-структур и государства в современной, 345.14kb.
- План реализации приоритетных направлений деятельности Главного Управления мчс россии, 1444.5kb.
- Добровольное страхование как элемент социальной защиты населения и условие развития, 121.49kb.
- Органами власти России социальной политики максимальное поддержание уровня жизни населения, 127.88kb.
Практическое значение результатов исследования. Выводы, полученные в ходе проведённого диссертационного исследования, могут быть использованы при подготовке проектов реформирования государственной службы Российской Федерации, для формирования концепций проведения социальных реформ, разработке положений о подразделениях по работе с кадрами государственных органов и органов местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке и чтении учебных курсов по политологии, социологии, социологии управления, государственному и муниципальному управлению, социальной защите и социальному обеспечению. Также практическая значимость нашего исследования заключается в том, что полученная в результате его проведения научная информация, став достоянием научного сообщества и широкой общественности, будет способствовать решению задачи повышения эффективности государственной службы, поставленной в Федеральной Программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)».
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора, в том числе 3-х монографиях, статьях
в ведущих журналах из списка ВАК Минобрнауки РФ и доложены на научно-теоретических и практических конференциях.
Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики СКАГС.
Структура диссертации: работа состоит из введения, четырех глав, одиннадцати параграфов, заключения, списка литературы. Общий объем диссертации 357 страниц. Список литературы включает 283 наименования.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы, характеризуется степень её научной изученности, определяются объект и предмет, цель и задачи исследования, раскрывается его теоретическая и методологическая основа, аргументируется новизна, гипотеза, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, оценивается апробация исследования и кратко характеризуется его структура.
Глава 1 «Теоретико-методологические основы исследования маркетинговой модели организации государственной политики и управления социальной защитой населения» посвящена изучению основных концептуальных моделей государственной власти и управления на рубеже XXI века, выявлению особенностей государственной политики и управления социальной защитой, а также анализу понятия и структуры маркетинговой модели организации государственной политики и управления.
В параграфе 1.1 «Концептуальные модели государственной власти и управления на рубеже XXI века» исследуются актуальные подходы в рамках изучения государственного управления и на конкретных примерах рассматриваются современные тенденции реформирования систем управления в США и странах Западной Европы. Как отмечает диссертант, на протяжении XX в. были испытаны различные модели государственной власти и разные подходы к управлению. Классической моделью бюрократии является иерархическая модель, самым распространенным примером которой является т.н. «веберианская модель». Современные теоретические модели бюрократии начали свое развитие с конца 60-х гг. XX века. Проявление новых концепций государственного управления связано с тем, что со второй половины 1960-х гг. происходит снижение эффективности государственного управления. На государство во всех государствах Запада оказалось возложено значительное количество задач и функций, с которыми оно уже не могло совладать. Концентрация колоссальной политической и экономической власти в руках государства неизбежно оборачивалась неэффективностью, усложнением управления, ростом государственного аппарата и расходов.
Альтернативная концепция государственного управления была сформулирована в 70-е годы в трудах Д. Валдо, В. Острома и других исследователей. Идея, согласно которой классическая бюрократия является наиболее оптимальной формой решения проблем современной цивилизации, была подвергнута фундаментальной критике. Зарождаются концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур. Произошел органичный синтез старого и нового подходов, воплотившийся в практическом плане в США в административной реформе 1978 г. Сходные изменения произошли в 80-90-е гг. ХХ в. в ряде европейских стран.
С развитием демократических режимов и внедрением рыночных отношений во все сферы общественно-политической жизни, исследование бюрократии стало проводиться экономистами. Они рассматривают бюрократию, прежде всего, как процесс производства общественных благ и различного рода услуг. Создателем экономической теории бюрократии является В. Нисканен, предположивший, что государственные органы ведут себя как максимизаторы собственного бюджета. Основой теории является аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением государственных услуг.
Основные постулаты рыночной модели бюрократического устройства были заложены в 1992 г. Д. Осборном и Т. Геблером. В рыночной концепции бюрократии исходят из необходимости устранения негативных воздействий субъективности в деятельности органов государственной власти. Однако если в иерархической модели устранение субъективности достигается путем жесткой регламентации деятельности, то в рыночной – повышением ее прозрачности. Традиционная иерархическая модель бюрократического устройства заменяется на горизонтальные отношения партнерства, кооперацию, рыночный обмен, контрактацию государственных органов и частных фирм. К основным преимуществам рыночной модели бюрократического устройства можно отнести достаточно большую гибкость в исполнении задания, ориентация на результат, а не просто на использование ресурса, и большая, по сравнению с иерархической моделью, возможность получения менеджерами дополнительного вознаграждения. Однако у рыночной модели бюрократического устройства отмечают и недостатки. Исследователи отмечают повышение трансакционных издержек. Кроме того, контрактация приводит к тому, что организация ориентируется на краткосрочные результаты. В результате внедрения механизмов конкуренции происходит подрыв доверия и кооперации между государственными служащими, размываются стандарты государственной службы.
Появление сетевой формы организации в бюрократическом устройстве связывают с развитием нового государственного управления и, в какой-то степени, с появлением рыночной концепции бюрократии. Рыночная модель бюрократического устройства приводит к выделению в составе органов исполнительной власти полунеправительственных структур, которые, являясь государственными органами и используя в то же время рыночные механизмы в своей деятельности, занимаются предоставлением государственных услуг. В дальнейшем, эти полунеправительственные агентства начинают образовывать сети, как между собой, так и вместе с коммерческими организациями. Сетевая модель бюрократического устройства, возникшая в 1980-е гг., выделена в отдельную теорию, поскольку возникающие в ней отношения регулируются иными, чем в рыночной бюрократии, механизмами. Многие ученые отмечают самоорганизующийся характер сетевой модели бюрократии. Сеть формируется не вследствие формальных предписаний, а из-за стремления определенных участников рынка предоставлять услуги совместно.
Значительная часть западных стран в последние десятилетия реформировали свою систему государственного управления согласно концепции нового государственного менеджмента – New Public Management. Суть этого реформирования заключалась в изменении стиля, метода и характера работы правительственных учреждений с целью повышения их эффективности и результативности. В результате «менеджерской революции», привнесшей в практику госучреждений опыт управления частными организациями, было в значительной степени сглажено разделение на частное и общественное. Основными тенденциями в проведении административных реформ являлись внедрение принципов, моделей и методов нового государственного управления, восприятие методик бизнес-управления, большая ориентация на клиентов и сервис, перенос рыночных механизмов и конкуренции в государственное управление. Децентрализция структур и функций и создание новых агентств дает значительную свободу чиновникам. Большую роль начинает играть местное самоуправление. Чиновников наделяют большей свободой, но вместе с тем и усиливают контроль над их деятельностью. В результате нового государственного менеджмента – New Public Management была преодолена традиционная замкнутость бюрократии, были созданы новые форматы взаимодействия общества и государства, сформирована новая государственная концепция управления, ориентированная на общество. Неоменеджерализм сокращает привилегии профессиональной автономии, требует большей подотчетности и ответственности государственных служащих, позволяет расширить возможности выбора граждан – пользователей услуг и повысить ценность профессионализации и стандарты квалификации среди работников. Начинается формирование новых институциональных механизмов в социальной политике, расширение участия в ней региональных и муниципальных органов власти.
Новый государственный менеджмент во многом созвучен идеям неовеберианского государства. За ним стоит соединение веберианской модели бюрократии и стиля методов и инструментария частного сектора с целью большей эффективности. Инновации в системе управления сводились к следующему:
- Применение в общественном секторе конкуренции и использование принципа состязательности. Это способствует снижению издержек услуг и повышению их качества;
- Ориентация на конкретные результаты деятельности и значимый социальный эффект, а не на затраты ресурсов;
- Делегирование ответственности за принятие решений на уровень непосредственных исполнителей и предоставление им большей свободы;
- Использование контрактных отношений внутри государственных учреждений, так и при взаимодействии с частными организациями;
- Пересмотр исполнения задач государственными органами в сторону «приватизации задач» и собственности, развитие аутсорсинга;
- Переход от бюрократического стиля к более гибкому;
- Клиентоориентированность, т.е. отношение к гражданам как клиентам1.
Все это приводит к значительному повышению эффективности модели управления, его большей гибкости и большей приспособленности к потребностям общества. Веберианская модель бюрократии под влиянием идей, идущих из частного сектора, стала неовеберианской, более клиентоориентированной.
Новые подходы в управлении позволяют заметно повысить эффективность и являются важным условием функционирования современного государства. Одна из областей, где применение новых управленческих технологий наиболее оправдано – сфера социальной защиты населения. Направленность на опыт управления частными организациями, большая ориентация на сервис, клиентоориентированность, перенос рыночных механизмов и конкуренции в государственное управление, децентрализация структур и функций особенно перспективны именно в сфере социальной защиты. Всё в большей степени рыночные отношения захватывают сферы социальной инфраструктуры, такие, как здравоохранение и образование. Эти новые тенденции необходимо рассмотреть комплексно с современными подходами к социальной защите.
В параграфе 1.2. «Особенности государственной политики и управления социальной защитой» автор выявляет особенности государственной политики и управления социальной защитой и показывает, что в условиях поиска оптимальных вариантов развития системы социальной защиты населения особую актуальность приобретает разработка инновационных подходов к организации государственной политики и управления данной сферой.
В разделе отмечается, что анализ особенностей государственной политики и управления социальной защитой предполагает рассмотрение сущности самой социальной защиты, существующих в науке теоретических подходов к трактовке ее характера и содержания. Система социальной защиты населения как таковая является одним из важнейших компонентов прогрессивного и стабильного развития общества, выступая в качестве неотъемлемой составляющей современной рыночной экономики. Социальная ориентация экономических отношений в условиях возрастания различного рода рисков требует усиления функции государства по социальной защите населения, которая представляет собой, по сути, социальный контракт государства с гражданами. Эта сторона создания социального государства, объявленного, в частности, и российской конституцией, означает необходимость выстраивания новых отношений, требующих детального осмысления и научной разработки, в том числе в теоретико-методологических аспектах. Несмотря на достаточно большое количество научных публикаций, посвященных тем или иным аспектам функционирования системы социальной защиты населения, в настоящее время.
По мнению диссертанта, социальную защиту целесообразно рассматривать в первую очередь как систему мер правового, социально-экономического и организационного характера, гарантированную государством и реализуемую им и органами местного самоуправления для обеспечения конституционного права человека и народа в целом на достойную жизнь, или же их благосостояния на уровне социально-экономических и культурных стандартов, закрепленных в международных правовых актах. Социальная защита населения включает в себя систему принципов, методов, законодательно установленных государством социальных гарантий, мероприятий и учреждений, обеспечивающих предоставление оптимальных условий жизни, удовлетворение потребностей, поддержание жизнеобеспечения и деятельного существования личности, различных социальных категорий и групп. Она предполагает совокупность мер, действий, средств государства и общества, направленных против ситуаций риска в нормальной жизни граждан, таких, как болезнь, безработица, старость, инвалидность, смерть кормильца и другие, комплекс государственных мер социально-экономического и правового характера по обеспечению гарантированного государством минимального уровня материальной поддержки социально уязвимых слоев населения в период экономических преобразований и связанного с этим снижения их уровня жизни.
Современный подход к социальной защите в целом предполагает, что функционирование последней призвано обеспечивать индивиду, социальной группе, населению в целом комплексное, разностороннее решение различных проблем, обусловленных социальными рисками, которые могут привести или уже привели к полной или частичной потере указанными субъектами возможностей реализации прав, свобод и законных интересов, экономической самостоятельности и социального благополучия, а также их оптимального развития, восстановления или приобретения. Что же касается управления социальной защитой населения, то оно предусматривает целенаправленное воздействие со стороны специально созданных органов (государственных, общественных, муниципальных) на общественные отношения по поводу реализации социальной функции государства. Управление социальной защитой населения состоит из нескольких подсистем: подсистемы государственного управления, подсистемы общественного управления, подсистемы муниципального управления. Особенностью управления социальной защитой населения является органичное сочетание государственного, общественного и муниципального управления, которые выступают в тесной взаимосвязи и взаимодействии друг с другом. В данной ситуации целесообразно рассматривать государственное управление социальной защитой как обширную отрасль, состоящую из взаимосвязанных и подчиненных звеньев-органов управления, объединенных общностью объектов управления, выполняющих специальные функции, цели и задачи, способствующие поддержке и обеспечению нормального жизненного уровня социально незащищенных слоев населения. Следует отметить, что в реальной социальной защите, т.е. той, которая реализуется на практике, большую роль в современных российских условиях в свете действующего законодательства играет государственная социальная деятельность. Под государственной социальной деятельностью понимается целенаправленная деятельность и средства государства, обеспечивающие установленным действующим законодательством категориям населения и населению в целом удовлетворение различных социальных потребностей1. Рассматриваемая деятельность предусматривает решение социальных проблем, возникающих в процессе жизнедеятельности человека, путем целевого социального управления, и относится к сфере социально-защитительной практики, которая предназначена для создания, поддержания функционирования и обеспечения условий развития системы социальной защиты населения от различных социальных рисков, реализация которых способна привести к социальной недостаточности человека. С этих позиций государственная социальная деятельность должна быть ориентирована на обеспечение приемлемой для общества социальной защищенности индивидов и социальных групп.
Политика по организации и управлению системой социальной защиты населения основывается на ряде структурообразующих принципов. В качестве важнейшего методологического принципа организации и управления социальной защитой населения выступает так называемый дифференцированный подход. Дифференциация применительно к системе социальной защиты населения предусматривает различия в выборе цели, предмета, форм, методов и источников финансирования механизмов социальной защиты в зависимости от степени экономической самостоятельности человека, уровня его трудоспособности и способов получения дохода. Необходимо отметить, что при всеобщности права на социальную защиту в этой области обыкновенно применяется принцип нуждаемости и адресности. Адресность как важнейший принцип социальной защиты предполагает осуществление комплекса мер по поддержке достойных условий существования конкретно нуждающихся людей, попавших в трудную жизненную ситуацию, с учетом их индивидуальных потребностей и возможностями их удовлетворения в соответствии с установленными критериями.
На практике нуждающийся в государственной поддержке и помощи определяется двумя способами: как специфическая категория (категориальный способ), либо по критерию лишений (в зависимости от дохода в сопоставлении с прожиточным минимумом). Если в первом случае, адресом является социально слабые группы, нуждаемость которых как бы априорна (старики, инвалиды, дети, вынужденные мигранты, безработные и т.д.), то во втором нуждаемость исходит из процедуры контроля над доходами любого заявителя с вынесением конкретного специального решения о потребности помощи. Существует и третий способ, сочетающий при определении нуждаемости социально слабую категорию с бедностью. Как следует из вышесказанного, организации политики и управления социальной защиты населения предполагает четкое определение того, кого необходимо защищать (все население или тех, кто попал в трудные социально-экономические условия); от чего защищать и для чего защищать (с целью восстановить условия жизнеобеспечения или с целью не только восстановления и выравнивания этих условий, но и с профилактической целью для создания устойчивости нормального жизнеобеспечения всех слоев населения); а также как защищать: из каких источников и какими методами.
В параграфе 1.3. «Понятие и структура маркетинговой модели организации государственной политики и управления социальной защитой населения» автор анализирует понятие и структуру маркетинговой модели организации государственной политики и управления, использование которой представляется целесообразным для решения важнейших социальных задач, стоящих перед государством на современном этапе общественного развития.
Как отмечает диссертант, социальная защита направлена на тех, кто, не обладая адекватными материальными источниками жизнеобеспечения в виде достаточных сбережений, доходов от капиталовложений, ценных бумаг и, особенно, от продажи своей рабочей силы на рынке труда, не способен к самостоятельному выживанию. В этой связи исключительную актуальность приобретает индивидуальный социальный подход, осуществляемый как использование всех возможностей, которые помогают человеку приспособиться к существующим социальным реалиям и содействующий тому, чтобы он смог выработать свою собственную жизненную программу. Решение этой задачи возможно на основе маркетинговых принципов, предполагающих дифференцированный подход к изучению особенностей социального положения объекта социальной защиты, его потребностей и интересов, применение разнообразных технологий форм и методов работы в зависимости от состояния объекта. Дифференцированный подход требует знания законов маркетинга, а также достижений науки и передовой практики, законов и нормативно-правовых документов. Значение данного метода состоит в том, что на основе анализа и оценки объекта создаются условия для удовлетворения наиболее личностно-значимых потребностей граждан, выбираются адекватные средства, соответствующие формы и методы социальной работы. Этот метод может быть применен к работе с любыми социальными группами (особенно социально уязвимыми), с учетом их интересов, настроений, социальных чувств, сложившихся традиций.
Поскольку, указывает автор диссертационного исследования, население любого государства испытывает «спрос» на его услуги именно в плане социальной защиты, особую актуальность, в условиях поиска оптимальных вариантов развития системы социальной защиты населения, получает разработка инновационных подходов к организации государственной политики и управления данной сферой. Эффективным механизмом корректировки общей стратегии экономических и социальных реформ, основанных на инновационных методах и технологиях, является широкое использование маркетинговых подходов. Последовательное их применение позволяет учесть специфику в проведении социальной политики: расширение, углубление и активное внедрение маркетинговых технологий в направлении реформирования социальной сферы на современном этапе позволяет ввести такое понятие, как «маркетинг в сфере социальной защиты» или «маркетинговая модель организации государственной политики и управления социальной защиты».
Маркетинговая модель организации социальной политики предполагает единство научной концепции и целостной системы управления и технологии работы, направленной на соблюдение прав и гарантий, создание условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей, уменьшение отрицательного влияния факторов, снижающих качество их жизни. Такое определение отражает двойственный характер самой маркетинговой стратегии в сфере организации государственной политики и управления социальной защиты: с одной стороны, как научной концепции и, с другой стороны, как эффективного методического и практического инструмента, применение которого представляется целесообразным использовать для решения важнейших социальных задач, стоящих перед государством на современном этапе общественного развития.
Как убедительно доказывает известный американский эксперт в области маркетинга Ф. Котлер, одним из наиболее эффективных способов улучшения результатов работы государственного сектора является использование тех же инструментов, которые использует частный сектор для повышения эффективности работы своих компаний. Несмотря на то, что, по мнению многих рядовых граждан, «операции в государственном и коммерческом секторах имеют принципиальные различия», эти различия, по словам Ф. Котлера, часто преувеличиваются и не должны использоваться для оправдания неэффективности и непродуктивности работы государственных учреждений или напрасного расходования ими бюджетных средств. По мнению ученого, агентства государственного сектора, подобно частным фирмам, должны изучать движущие силы и технологии изменений, думать стратегически, учиться новым способам эффективной работы и осуществлять инновации. Именно маркетинг является «наилучшей платформой для планирования тех государственных агентств, которые стремятся удовлетворять потребности населения и доставлять ему реальную ценность»1. Как известно, главной целью маркетинга является получение результатов, имеющих ценность для целевого рынка. Если в частном секторе «мантрой» маркетинга является покупательская ценность и удовлетворение покупателей, то в государственном секторе маркетинг может быть направлен на улучшение качества услуг, предоставляемых государством населению, и повышение удовлетворенности клиентов, что в конечном итоге должно способствовать формированию положительного образа государства в целом и различных государственных учреждений в сознании населения страны.
Маркетинг не следует смешивать с рекламой, сбытом или коммуникациями: он не является просто средством манипулирования людьми. Конечно, пишет Ф.Котлер, маркетинг действительно включает указанные элементы, но не только их: он подразумевает использование подхода, ориентированного на клиента (гражданина), т.е. подхода, помогающего реагировать на потребности и интересы клиента, изменять его восприятие государства и улучшать результаты работы государственных служащих. Данный подход в идеале предусматривает наличие формального плана проведения ситуационного анализа, постановку целей, сегментирование рынка, осуществление маркетинговых исследований, позиционирование соответствующего бренда, выбор стратегического арсенала маркетинговых инструментов, составление бюджета и разработку плана реализации. Ориентируясь на маркетинговые принципы, государство может использовать в своей деятельности более сложные управленческие технологии, способствующие повышению его чувствительности к нуждам общества, что в свою очередь позволит государству предоставлять больше ценностей и благ на те средства, которые оно получает от налогоплательщиков. Это позволит государству обеспечивать своим гражданам более быстрое и более качественное предоставление услуг, быть более эффективным, более удобным и более справедливым. Использование маркетинговых технологий, привитие маркетинговых навыков государственным служащим может, по мнению Ф. Котлера, повысить чувствительность последних к нуждам населения и на этой основе способствовать повышению уровня общественного благополучия1.
В данном контексте следует обратить особое внимание на то обстоятельство, что в Российской Федерации, например, вплоть до настоящего времени не создано научно-обоснованных методик и технологий социальной помощи, ориентированных на работу с конкретными группами: инвалидами, пенсионерами, одинокими и больными людьми, беженцами и другими категориями граждан, которые содержали бы подробное описание задач, ресурсов, мер, действий, других составляющих, позволяющих помочь нуждающемуся в государственной поддержке человеку решить имеющиеся у него проблемы. Государство, в частности, оказалось неподготовленным к практической работе с такими социальными объектами, как безработные, беженцы, бомжи. В сложившейся ситуации первоочередными задачами, стоящими перед государственными органами, осуществляющими социальную защиту населения, являются: адаптация ранее используемых технологий к современным социальным экономическим условиям, потребностям организации социальной помощи с учетом специфики различных групп населения; разработка новых технологий; ориентация технологий социальной работы на новые приоритеты социальной жизни: обеспечение адресности интересов семьи, максимального использования местных ресурсов и возможностей решения проблем социально незащищенных категорий граждан.
В главе