Geum.ru

Диссертация на соискание ученой степени

Вид материалаДиссертация

Содержание


Законы об обязательном экземпляре
Модельный Библиотечный кодекс для государств – участников СНГ: старая и новая редакции
Подобный материал:
1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   16
§ 3 Законодательные основы интеграции библиотек евразийского региона

Следует проанализировать формирование следующего управленческого звена Евразийского библиотечного пространства – его законодательной базы, которая включает национальные законы о библиотечном деле и Модельный библиотечный кодекс для государств – участников СНГ (МБК СНГ), позволяющий их гармонизировать. На основе законов о библиотечном деле и библиотеках строятся подсистемы Евразийского библиотечного пространства. Анализ сформированной законодательной базы позволяет выявить общие и особенные для стран СНГ характеристики, а также возможности развития библиотечного взаимодействия на межгосударственном уровне.

В 1991 г. библиотеки евразийского региона не имели нормативно-правовой базы, которая обеспечивала бы развитие национальных библиотечных систем в новых социально-политических условиях. Разработка библиотечного законодательства проводилась с использованием отечественного и зарубежного опыта, подтвержденного многолетней практикой, вбирало в себя все лучшее, что было разработано в этой области в советское время и мировым сообществом. Она началась с подготовки двух основополагающих законов: о библиотечном деле и об обязательном экземпляре. Принятие их парламентами стран евразийского региона явилось актом признания социальной значимости библиотечного дела как важной части культуры. Закон «О библиотечном деле» был введен в России в 1994 г., в Беларуси в 1995 г., в Грузии в 1996 г., Азербайджанской Республике в 1999 г. и Кыргызской Республике в 1998 г. В Молдове (1994 г.) он был принят под названием «О библиотеках». В Украине (1995 г.) и Туркмении (2000 г.) он носит название «О библиотеках и библиотечном деле», в Таджикистане - «О библиотечной деятельности» (2003 г.). В настоящее время законы действуют в большинстве республик. В Армении и Казахстане закон также разработан и рассматривается в парламентах этих республик. Разработан проект закона Республики Узбекистан «О библиотечном деле (о библиотеках)». В 2000 г. в России и Украине, в 2001 г. в Беларуси и в Молдове в 2002 г были внесены изменения и дополнения в действующие законы. Впервые рекомендательный законодательный акт «О библиотечном деле» МБК СНГ был утвержден МПА СНГ в 1996 г. В его основу были положены разработанные к тому времени законы Беларуси, Молдовы, России и Украины. В свою очередь данный рекомендательный законодательный акт МБК СНГ лег в основу разработанных позднее законов Азербайджанской Республики, Кыргызской Республики, Туркменистана, Таджикистана. Соискателем проведено сравнение библиотечных законов между собой и сопоставление их с новой редакцией Модельного Библиотечного закона «О библиотечном деле» МБК СНГ.

Азербайджанский, белорусский, российский законы посвящено библиотечному делу республики как области деятельности, в которой библиотека является ее субъектом. В украинском и туркменском - связь библиотечного дела как объекта и библиотеки как субъекта отражена в самом названии закона. В Молдове название закона «О библиотеках» не ограничило широту охвата всех вопросов библиотечной деятельности. Разница в названиях не повлияла на полноту отражения основных принципов, содержания, организационной структуры национальной библиотечной системы.

Законы о библиотечном деле и о библиотеках в странах СНГ основываются на новой национальной библиотечной и культурной политике. Сфера действия законов распространяется на все библиотеки независимо от форм собственности, подчинения и специфики организации библиотечного дела. Определены основные принципы организации библиотечного дела. Во всех законах окончательно устранены кардинальные отличия от советского времени: классовый подход и зависимость от идеологических установок. Сформулированы фундаментальные демократические основы, гарантированы права граждан на свободный доступ к информации. Законы предусматривают нормативное регулирование основных направлений библиотечной деятельности, утверждают принципы и организационные основы формирования национальных библиотечно -информационных фондов, библиотечных систем, библиотечных сетей и библиотек всех типов и видов, а также административного управления, координационных, методических и научных связей.

Общим для всех законодательных актов, принятых в странах СНГ, является четкое определение государственной политики и сферы государственной поддержки библиотечной деятельности, прав и обязанностей библиотек перед обществом и пользователями, ответственность учредителей перед библиотеками и обществом. Закреплено положение об обеспечении целостности, неразделимости и сохранности ценных библиотечных фондов, недопустимости разгосударствления и приватизации библиотек. Общим для МБК СНГ (статья 11) и национальных законов является положение о недопустимости государственной или иной цензуры, ограничивающей права пользователей на свободный доступ к информации, а также использования информации о читателях и их запросах. Допускается использование таких сведений библиотеками и социологическими службами только в служебных и научных целях, для проведения научного анализа и сбора статистических данных, совершенствования состава фондов и системы обслуживания. Большое внимание в законах отведено обязанностям библиотек по отношению к читателям. В законах говорится об обязанностях библиотек по отношению к читателям: предоставлении гражданам полной информации о составе библиотечных фондов через систему каталогов и другие формы библиотечного информирования, а также гарантий полного удовлетворения их информационных потребностей через свободный доступ к библиотечным фондам и возможностей пользоваться ими. В статьях о государственной политике в области библиотечного дела, управлении им и обязанностях государства по отношению к библиотекам, закрепляется поддержка библиотечного дела и библиотек, независимо от форм собственности и масштабов деятельности путем гарантированного финансирования на реализацию программ его развития, содействия в подготовке и переподготовке библиотечных кадров, создания условий для внутрисистемного и международного сотрудничества. Специально оговаривается важнейшее положение о гарантировании прав пользователей и невмешательстве в профессиональную работу библиотек, за исключением специально оговоренных случаев, связанных с недопустимостью пропаганды вражды, насилия, порнографии и т.д.

Во всех законах отражены преимущества, которые предоставляют библиотекам рыночные отношения и новое общественное устройство. В законодательство введены правила, допускающие создание библиотек разных форм собственности, в том числе, частных. Узаконена самостоятельность библиотек в определении содержания профессиональной и хозяйственной деятельности. Библиотекам предоставлено право самим определять отношения с издательскими, торговыми, информационными, просветительскими, образовательными учреждениями, устанавливать международные связи, организовывать профессиональные общественные и некоммерческие ассоциации, объединения, союзы и участвовать в их деятельности. В законах всех республик получило закрепление стратегически важное направление развития библиотек не только как просветительских учреждений, но и как информационных центров, предоставляющих гражданам право доступа к мировым достижениям культуры, научного и технического прогресса с использованием современных информационных технологий и телекоммуникационных каналов связи.

Открывают законодательные акты разделы - основные понятия и термины. (В азербайджанском законе основные понятий - 7, в белорусском – 12, в кыргызском – 6, молдавском – 5, в таджикском – 8, в украинском – 11). В значительной степени их набор и формулировки совпадают. Это касается базовых терминов: библиотечное дело, библиотека, библиотечный фонд, документ, информационные ресурсы, пользователи, межбиблиотечный абонемент, централизованная библиотечная система (в белорусском определено через понятие – центральная библиотека), справочно-библиографический аппарат. Имеется незначительная разница в редакции и стилистике. В белорусском законе присутствуют некоторые термины, отсутствующие в украинском, и наоборот. Например, в белорусский закон включены такие понятия, как «библиотечная сеть» (в украинском и МБК СНГ его нет). В этот закон введено понятие «Автоматизированная библиотечно-информационная система (АИБС) – комплекс программного, технического, информационного, лингвистического, организационно-технологического обеспечения, предназначенный для решения задач библиотечного, информационного и справочно-библиографического обслуживания пользователей библиотеки» (в других законах и МБК СНГ этого понятия нет). В украинский закон введено понятие «депонирование – форма сбора и распространения рукописных работ, преимущественно научных». В МБК СНГ и других законах это понятие отсутствует. В молдавском законе даны два определения: «неопубликованный документ - любой тип носителя информации, не предназначенный для распространения или продажи» и «учредитель (владелец) библиотеки – физическое или юридическое лицо, создающее, содержащее и ликвидирующее библиотечный фонд или данное учреждение». В закон Таджикистана также введено определение «учредитель» - «органы государственной власти, юридические и физические лица». В других законах в перечне понятий оно отсутствует. В белорусский закон включены такие термины как «публичная библиотека» и «специальная библиотека». Причем, в МБК понятие публичной библиотеки развернуто: «публичная библиотека - универсальная общедоступная библиотека, финансируемая полностью или большей частью из государственного бюджета или общественного фонда, бесплатно удовлетворяющая основные библиотечные потребности граждан и ориентированная преимущественно на информационные и культурные нужды жителей территории города, поселка, сельского населенного пункта или района, округа». Тип библиотеки определяется через характеристику фонда (универсальная), принцип деятельности (общедоступная, бесплатно удовлетворяющая основные библиотечные потребности граждан), способ финансирования (государственный бюджет или общественные фонды). В белорусском законе в формулировках «публичная библиотека» и «специальная библиотека» в центре внимания - пользователь и его профессиональные информационные потребности.

В законе Азербайджанской Республики (статья 3) в качестве основного принципа назван свободный доступ к пользованию культурными ценностями и средствами информации. В белорусский закон включена отдельная статья (статья 4 «Основные принципы библиотечного дела»), в которой формулируются общие и основные принципы. В качестве общих принципов названы следующие: рациональное размещение сети библиотек, взаимодействие библиотек, взаимное использование их фондов и государственно-общественный характер управления библиотечной системой. В качестве основных принципов - признание приоритетности общечеловеческих ценностей, сохранение культурных традиций и ценностей белорусской нации, распространение гуманитарных идей и достижений мировой науки и культуры, общедоступность информации, самостоятельность библиотек в определении форм и методов деятельности, координация деятельности, прежде всего в области формирования и использования фондов. Принципы организации библиотечного дела отражены в преамбуле закона Украины: «Настоящий закон гарантирует право на свободный доступ к информации, знаниям, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, науки и образования, хранящимся в библиотеке».

Есть разница в определении ответственности государства перед библиотеками. Так, в статье 3 закона Азербайджанской республики «Основные принципы государственной политики и задачи государства» прописаны: государственная забота о библиотеках как о национальной ценности и их финансирование, неприкосновенность их фондов; подготовка и осуществление государственной программы по развитию библиотечного дела; законодательная защита библиотек; автоматизация библиотек и перевод фондов на современные носители, использование систем электронного обмена и отражение национальных фондов в этих системах; обеспечение сохранности, в том числе от стихийных бедствий, вооруженных конфликтов и войн; непрерывное пополнение книжных и информационных фондов отечественными и зарубежными изданиями; строительство и капитальный ремонт зданий и помещений; деятельность по подготовке библиотечных кадров и повышении их квалификации; ведение статистического учета и содействие развитию научно-исследовательской и методической работы. В этом разделе есть запись об ответственности государства за возвращение в Азербайджанскую республику редких книг, рукописей, хранящихся в библиотеках зарубежных стран и считающихся национальным достоянием республики (возможно в виде их копий – ред. соискателя).

Подробно и обстоятельно прописаны положения статей 14 и 15 законов Кыргызстана и Таджикистана об обязанностях республиканских органов власти и органов местного самоуправления - областных, городских, районных в области библиотечного дела. Статьи 3 и 5 закона Туркменистана также определяют направления государственной политики и государственного управления библиотечной деятельностью. Статья 3 называется: «Национальная политика в сфере деятельности библиотек и библиотечного дела». Она включает, как и законы других республик, принципиально важные положения о протекционизме государства по отношению к библиотекам.

В законе «О библиотеках» Молдовы (статья 14) говорится: «Министерства и департаменты как органы центрального публичного управления библиотеками, находящимися в их ведении, проводят в жизнь политику государства в области библиотековедения, контролируют порядок соблюдения действующих законов и иных нормативных актов, принимают соответствующие решения в случае их нарушения». Особенностью организации взаимодействия библиотек, закрепленную законом Республики Молдова (статья 16), является введение консультативного органа – Национального библиотековедческого совета при Министерстве культуры, которое утверждает организацию, структуру, функции и полномочия национальной библиотечной системы. В обязанности Совета входит координация и кооперация деятельности библиотек всех типов. Министерство культуры по закону осуществляет «методологическую регламентацию деятельности библиотек всех видов и типов в целях надзора за проведением единой национальной политики в области библиотековедения» (статья 14). Принятый ранее термин «методическое руководство» заменен другим – «кооперация и партнерство».

В статье 6 белорусского закона определены следующие обязанности Министерства культуры Республики Беларусь: общее руководство библиотечным делом страны путем формирования и реализации единой государственной библиотечной политики и целевых программ, разработки и внедрения научно-обоснованных нормативов материального и финансового обеспечения библиотек, а также государственных и международных стандартов, иных нормативных документов; контроль за соблюдением режима сохранности и использования раритетов и национальных ценностей; участие в научном и методическом обеспечении библиотечной деятельности.

В законе Туркменистана (статья 5) определена система государственного управления библиотечным делом. В ней говорится, что государственное управление в сфере деятельности библиотек и библиотечного дела осуществляют Кабинет министров Туркменистана, Министерство культуры и органы местной власти и местного самоуправления. При этом реализация единой национальной библиотечной политики, финансирование библиотечной системы, законодательное и другое нормативное обеспечение, подготовка и переподготовка кадров, статистический учет относятся к ведению Кабинета министров. Министерство культуры создает и развивает сеть библиотек, осуществляет общее методическое руководство и координацию деятельности библиотек, осуществляет контроль за работой государственных библиотек, обеспечивает сохранность единого библиотечного фонда, определяет государственные потребности и нормативы библиотечного обслуживания. Соответственно, проблемами организации и функционирования библиотек на местах занимаются местные органы власти и самоуправления. В МБК СНГ в основу классификации библиотечной системы по видам библиотек положен признак учредителя: государственных органов, органов местного управления для государственных и местных библиотек, учреждений, организаций и вузов для специальных библиотек, общественных объединений для библиотек профсоюзных, благотворительных и иных, частных лиц и иностранных юридических и физических лиц. Определены виды библиотек и в законах Азербайджанской республики (статья 6), Кыргызстана (статья 4) и Туркменистана (статья 6). В законе Молдовы (статья 9) классификация библиотек близка МБК СНГ: сеть публичных библиотек системы Министерства культуры, сеть библиотек учебных заведений, подведомственных Министерству образования, специализированные библиотеки министерств, департаментов и других правительственных и неправительственных структур». В белорусском, таджикском и украинском законах виды библиотек представлены по формам собственности (государственные и частные), по статусу и региональному признаку (национальные, республиканские, областные, городские и т.д.), содержанию библиотечных фондов (универсальные, отраслевые), общественному назначению (публичные, специальные).

В МБК СНГ и во всех национальных законах говорится, что библиотеки, отнесенные к национальному культурному наследию, находятся на особом режиме охраны и использования. Во всех законах запрещается перевод библиотек в худшие условия. В украинском законе: «Запрещается перемещение библиотек без предоставления равноценного благоустроенного помещения для обслуживания пользователей библиотеки». Здания и сооружения библиотек находятся в их оперативном управлении и являются государственной собственностью.

К особо ценным объектам национального культурного наследия отнесены национальные библиотеки. В МБК (статья 22), законах Азербайджанской республики (статья 7), Беларуси (статья 23), Кыргызской Республики (статья 18), Молдовы (статья 10), Таджикистана (статья 18), Туркменистана (статья 7), Украины (статья 7) раскрывается статус и сфера их деятельности. Библиотечные фонды национальных библиотек находятся под охраной государства. Обозначена особая роль национальной библиотеки как ведущего государственного культурного, образовательного, научно-информационного учреждения, выполняющего функцию методического и координационного центра в области библиотековедения, библиографоведения, документоведения, книговедения. В законе Беларуси отражена также ее головная роль как центра по культуре и искусству, республиканского центра автоматизированной библиотечно-информационной системы страны, а также межбиблиотечного абонемента. В законе Республики Молдова сказано также, что национальная библиотека «собирает, хранит и осваивает коллекцию «Moldoviсa», осуществляет мониторинг национального резерва публикаций, участвует в подготовке раздела «Exteriorica» национальной библиографии Молдовы. Национальная библиотека Молдовы также является центром по обмену публикациями.

Специальные статьи посвящены статусу библиотек (с самостоятельным балансом и счетами в банках и в составе учреждений и организаций), порядку создания, государственной регистрации, реорганизации и ликвидации библиотек в соответствии с действующими в республиках законодательствами. В МБК СНГ и белорусском законе запрещается приватизация национальных и государственных библиотек. В законе Украины в статье 14 (Реорганизация и приватизация библиотек) сказано: «При приватизации имущества юридического лица, в составе которого находится библиотека,… могут быть приватизированы библиотечные фонды и имущество, необходимое для ее деятельности при наличии обязательства нового собственника продолжить дальнейшее функционирование библиотеки в течение десяти лет. При отсутствии такого обязательства указанное имущество не подлежит приватизации, а решение о дальнейшем его использовании принимается в соответствии с законодательством». В законе Туркменистана (статья 26) оговаривается порядок реорганизации и ликвидации библиотеки, при котором принимающий решение орган обязан в письменной форме сообщать об этом Министерству культуры и публиковать уведомление в печати. Важным является положение о государственной поддержке граждан, имеющих ценные книжные собрание и зарегистрировавших их.

Правам граждан на библиотечную, информационную работу посвящены статьи 8 - 11 МБК СНГ, статья 23 азербайджанского закона, статья 27 белорусского закона, статьи 5-8 закона Кыргызской Республики, статья 20 закона Туркменистана, статьи 5-8 закона Таджикистана, статьи 21 и 22 украинского закона. В них оговорены права свободно выбирать библиотеки, пользоваться фондами, справочно-библиографическим аппаратом, базами данных, бесплатно получать в читальные залы документы, а также право на улучшенное, углубленное обслуживание (платные услуги). При этом указывается, что пользователи отвечают за соблюдение правил пользования библиотеками и несут ответственность за их нарушение. В законах отмечено право граждан на создание по согласованию с учредителями попечительских, читательских советов, обществ друзей и иных объединений пользователей. Закрепляются также права на библиотечное обслуживание незащищенных групп пользователей (национальных меньшинств, слепых и слабовидящих, инвалидов, детей), требующих особого внимания библиотек. Крайне важны статьи, определяющие права библиотек (самостоятельно определять содержание и конкретные формы деятельности, а также определять источники комплектования, сотрудничать с зарубежными коллегами, создавать профессиональные ассоциации и союзы и участвовать в работе международных организаций), их имущественное и финансовое положение. Основными источниками финансирования в соответствии с законом в республиках являются средства государственного, местного бюджетов, учредителя (для библиотек негосударственной формы собственности), а также платные услуги. За счет получаемых средств осуществляется строительство и реконструкция зданий, внедрение современных технологий и телекоммуникаций. Суммы расходов на пополнение библиотечных фондов в государственном бюджете Украины и местных бюджетах выделяются отдельной строкой.

В законе Украины есть важное установление, что дополнительные средства финансирования не подлежат ограничению и идут исключительно на выполнение уставных целей. Они не учитываются при определении объемов бюджетного финансирования и не изымаются на конец бюджетного года. Что касается налоговых льгот, то в белорусском законе сказано, что «библиотекам устанавливаются льготные тарифы на пересылку документов по МБА, на малообъемные перевозки документов для комплектования фондов», а в украинском - что «библиотеки, бесплатно оказывающие основные библиотечные услуги, в порядке, предусмотренном законом, освобождаются от налогообложения доходов, получаемых от платных услуг». Кроме того, закрепляется право библиотек самостоятельно распоряжаться доходами от хозяйственной деятельности и платных услуг и имуществом, приобретенным за этот счет. Этот источник финансирования может использоваться и для установления дополнительных льгот работникам библиотеки. Новым является положение, что библиотекам устанавливаются льготные тарифы на пересылку документов для комплектования их фондов и по межбиблиотечному абонементу.

Закреплено право библиотек заниматься предпринимательской деятельностью, если она не наносит ущерба основной деятельности и направлена на расширение или улучшение сферы услуг, а также на социально-творческое развитие библиотеки. В законе Молдовы в статье 31 говорится, что «публичные власти и учредители обеспечивают выделение библиотекам финансовых средств (в том числе в валюте), необходимых для поддержания их деятельности на уровне современных технологий, в соответствии с нормативами финансирования и с учетом условий рыночной экономики». Статьи о финансовом, материально-техническом и имущественном правах библиотек очень важны для понимания современных тенденций развития библиотечного дела в республиках СНГ.

В законы о библиотечном деле включены статьи о социальных гарантиях работникам библиотек. Подробнее отмечено это положение в законе Украины. Для стимулирования работы в библиотеках и закрепления кадров на работников библиотек всех форм собственности и статуса распространяются гарантии, установленные законами о труде, социальном страховании и пенсионном обеспечении. А работники сельских и поселковых библиотек, а также проживающие в этих районах и работавшие в них ранее пенсионеры, обеспечиваются бесплатным жильем с отоплением и освещением в пределах установленных норм. Кроме того, библиотечные работники имеют право на доплату за выслугу лет. Им могут быть установлены надбавки и доплаты.

Во всех рассматриваемых документах оговорена специальной статьей приоритетность международного права перед национальным, если заключенные по согласию высших государственных органов в республиках международные договора обязывают к этому. Так в МБК СНГ это выражено следующим образом: «Национальное законодательство государств-участников Содружества признает приоритетность международного права в тех случаях, когда действующие национальные или иные правовые акты не соответствуют действию установленных международных норм», «когда международным правом устанавливаются более широкие или льготные нормы, нежели во внутреннем законодательстве, в практике межгосударственных отношений используются исключительно международные установления». В законе « О библиотеках» Республики Молдовы сказано, что приоритет международных норм осуществляется «в соответствии с международными конвенциями, одной из сторон которых является Республика Молдова».

На основании проведенного сопоставительного анализа можно сделать вывод: законодательные акты в области библиотечного дела, действующие на территории евразийского региона, имеют общую основу. Отличия их друг от друга объясняются особенностями условий организации библиотечного дела в каждой конкретной республике.

Законы об обязательном экземпляре

Одним из наиболее сложных вопросов, требующих законодательного регулирования, являлся вопрос о формировании национальных библиотечно - информационных фондов. В мире много внимания уделяется разработке законов об обязательном экземпляре и иных нормативных документов, а также совершенствованию действующих. В 1981 г. под эгидой ЮНЕСКО было подготовлено Руководство по законодательству об обязательном экземпляре, подготовленное доктором Джин Ланном (428). В 2000 г. Жюль Ларивьер разработал пересмотренное и дополненное издание работы Джина Ланна. Это издание должно было помочь в разработке и внедрении нового законодательства об обязательном экземпляре в связи с появлением и широким распространением в библиотеках электронных публикаций. В русском переводе руководство опубликовано издательством «Пашков Дом» (429). Оно сопровождается научным комментарием известного специалиста в области библиотечного законодательства Ю.А. Гриханова, которого мы дополняем сведениями по СНГ (523).

После 1991 г. библиотеками евразийского региона этот вопрос стал одним из главных. Законодательство об обязательном экземпляре документов в странах Содружества имеет богатую историю. В этой связи важны исторические данные о распространении обязательного экземпляра в Российской Империи и позднее в Советском Союзе, почерпнутые в Библиотечной энциклопедии (56), комментарии Ю.А. Гриханова (523) и работы соискателя (128). Общегосударственный обязательный экземпляр в России возник в 1783 г., когда Екатериной II был подписан Указ о вольных типографиях. Один экземпляр всего, что издавалось в России, направлялся в крупнейшие библиотеки и библиотеки, формируемые в национальных регионах. Но гораздо раньше было установлено бесплатное комплектование в 1588 г. изданиями первой рижской типографии Рижской городской библиотеки (теперь библиотека Латвийского университета) и в 1746 г. библиотеки Императорской Академии наук академическими изданиями.

В 1810 г. Императорская публичная библиотека (Российская национальная библиотека), в 1812 г. – библиотека Хельсинского университета (Финляндия входила в состав Российской Империи) и в 1862 г. - библиотека Румянцевского музея (Российская государственная библиотека) начали получать бесплатный обязательный экземпляр всех изданий страны. С 1852 г. Тифлисская публичная библиотека (ныне Национальная парламентская библиотека Грузии имени И.Чавчавадзе) получала два обязательных экземпляра грузинских печатных изданий. С 1923 по 1950 гг. - полный бесплатный обязательный экземпляр печатной продукции СССР, а с 1950 г. - обязательный экземпляр печатных изданий на русском, украинском, азербайджанском и армянском языках. Джетысуйская губернская (позже Алма-Атинская окружная библиотека, ныне Национальная библиотека Республики Казахстан) с 1910 г. собирала всю печатную продукцию на казахском языке и литературу о Казахстане. Всенародная библиотека Украины (с 1934 г. Библиотека Академии Наук УССР, ныне Национальная Библиотека Украины имени В.И.Вернадского) с 1919 г. получала один общесоюзный обязательный экземпляр и два украинских. С 1922 г. Государственная библиотека Белоруссии (ныне Национальная библиотека Беларуси) получала полный бесплатный обязательный экземпляр изданий СССР, с 1935 г. – второй. С 1940 г. его имела Государственная публичная библиотека Киргизской ССР (ныне Национальная библиотека Кыргызской Республики), с 1944 г. - Государственная публичная библиотека Молдавской ССР (теперь - Национальная библиотека Республики Молдова).

До 1950-х гг. прошлого столетия все государственные публичные библиотеки союзных республик обеспечивались общесоюзным бесплатным обязательным экземпляром. Позднее в разное время был установлен иной порядок. Полный бесплатный республиканский обязательный экземпляр и выборочный платный общесоюзный обязательный экземпляр получали крупнейшие библиотеки и книжные палаты республик, а бесплатный полный обязательный экземпляр СССР – лишь 20 крупнейших библиотек страны и Всесоюзная книжная палата.

Имея многовековую историю работы с общегосударственным обязательным экземпляром, библиотеки СНГ понимали важность и необходимость такого закона. Он был принят в России в 1994 г., в Кыргызской Респуплике в 1997 г., Узбекистане в 2001 г. и Украине в 1999 г. В Беларуси закон разработан и представлен в парламент республики. Поскольку работа по улучшению состава обязательного экземпляра документов, регулированию отношений между поставщиками и получателями проходит постоянно, страны, принявшие такой закон вносили в него изменения. Так, 23 января 2002 г. в России принят Закон « О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов». Такой же закон вышел и в Кыргызской Респуплике. Он касался расширения круга получателей. В республиканских законах заложены следующие основные принципы национальной системы обязательного экземпляра: исчерпывающе полный охват издаваемых в стране документов; обеспечение национальной политики свободы выражения и доступа к информации; гарантирование постоянного бесплатного доступа к национальному обязательному экземпляру; сохранение его для будущих поколений. В законах формулируется такой признак национальной принадлежности документов, как производство отечественных документов и иностранных, предназначенных для широкого тиражирования на территории республики, а также изданий, подготовленных по заказам издательств других государств. Определен состав обязательного экземпляра: книги, брошюры и журналы; изоиздания, ноты, карты; газеты, в том числе малотиражные; опубликованные научные отчеты; авторефераты диссертаций; стандарты и другие категории изданий. Впервые в состав обязательного экземпляра включались аудиовизуальные материалы и электронные документы, такие, как компьютерные программы, а также документы, тиражируемые и распространяемые на электронных носителях. Закреплено, что в состав обязательного экземпляра входят издания на языке коренного населения, языках крупных этносов и национальная продукция на иностранных языках. Закон определяет порядок государственной регистрации произведений печати, распределенное архивное хранение и предоставление изданий пользователям.

К сожалению, несмотря на объективную необходимость, принятие такого важнейшего закона в странах СНГ задерживается. Основной причиной этого является длительный процесс формирования социально ориентированной книгоиздательской индустрии и книготорговой отрасли. Этот вывод подтверждается изучающей этот процесс специалистом Н.А. Селиверстовой (299) и исследованием, предпринятым Российской книжной палатой, Библиотечной Ассамблеей Евразии и другими участниками (169). Поэтому законодатели большинства стран Содружества вынуждены ограничиваться введением специальных статей, посвященных этому вопросу, в законы о библиотечном деле, о культуре, информации.

Модельный Библиотечный кодекс для государств – участников СНГ: старая и новая редакции

Модельный Библиотечный кодекс является общей рекомендательной и методической базой Евразийского библиотечного пространства. Межпарламентская Ассамблея государств-участников СНГ с 1993 г. начала работу по созданию общей нормативно-правовой базы для стран Содружества. МПА СНГ разрабатывала принципы формирования законодательной базы, механизмы перехода модельных законов в национальные, вопросы сближения и гармонизации национальных законов для достижения целей и задач интеграции (76, 147). Накапливался опыт межгосударственного законодательства. Было принято решение о рекомендательном характере модельных законодательных актов. Рекомендательные законы создавались на основе наиболее удачно действующих законов какой-либо из стран СНГ или предваряли выработку национальных законов использованием рекомендуемого типового модельного законодательного акта.

В 1990 - х гг. начался сложный процесс разработки правовых норм, свода законов, межгосударственных многосторонних и двухсторонних соглашений в области библиотечного дела стран СНГ. Проводилась работа по сопоставлению действующих национальных законодательств и нормативно - правовых актов, соглашений в области культуры, библиотечного дела и информации. Имел место активный обмен опытом законотворческой деятельности. В разработке модельного библиотечного законодательства большую роль играла Библиотечная Ассамблея Евразии, которая работала вместе с Постоянной комиссией МПА СНГ по культуре, науке, образованию и информации (с 2000г. – Постоянная комиссия МПА СНГ по культуре, информации, туризму и спорту) Межпарламентской Ассамблеи. Для краткости в будущем будем называть ее Постоянной комиссией МПА СНГ по культуре.

Кодификация правовых норм допускала двоякий подход при создании кодекса. Первый предусматривал подготовку систематизированного свода отдельных норм с соблюдением внутренней целостности, единства содержания и структуры документа. Примером реализации этого подхода являются модельные Уголовный и Гражданский кодексы для государств-участников СНГ. Второй подход использовался для подготовки внутренне самостоятельных и взаимно дополняющих друг друга законодательных актов, т.е. «кодекса» как сборника законодательных актов. Второй вариант позволял подготовить модельный библиотечный кодекс как сборник предметно ориентированных рекомендательных законодательных актов, которые в будущем могли бы дополняться необходимыми нормативными документами, подзаконными актами.

В 1995 г. была принята концепция модельного Библиотечного кодекса для государств-участников СНГ, разработанная профессором А.А. Амосовым (16). Научный подход и содержание документа заслуживают внимания. По замыслу А.А.Амосова модельный библиотечный кодекс должен был охватывать в комплексе процессы формирования, обработки, использования литературы и информации, содействовать реализации единой политики в обеспечении сохранности национальных библиотечно-информационных фондов, защиты документальных ценностей. Кодекс должен был включать следующие законы: «О единой политике в области библиотечного дела и правовом статусе библиотек», «О единой политике в области обязательного экземпляра документов», «О единых принципах и стандартах библиотечно-библиографической обработки и каталогизации документов», «Об основных гарантиях прав пользователя информационно-библиотечных фондов», «О единой политике в области защиты документальных культурных ценностей» и «Об основных принципах защиты информационно-библиотечных фондов в процессе использования». Предусматривалась разработка подзаконных актов (правил, положений, межгосударственных соглашений, рекомендаций), конкретизирующих или поясняющих общие принципы самого закона, дополняющих действующие регламентирующие документы по отдельным процессам или операциям единого технологического цикла.

В 1995 г. Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ по представлению Библиотечной Ассамблеи Евразии был принят первый рекомендательный законодательный акт «О единой политике в области обязательного экземпляра документов». Разработку программы создания модельного Библиотечного кодекса для государств – участников СНГ осуществил В.Р. Фирсов в 1996 г.. Программа была утверждена Постоянной комиссией МПА СНГ по культуре на заседании, проходившем в Москве в Российской государственной библиотеке в марте 1998 г. Программа впитала основные идеи концепции А.А. Амосова, но и существенно изменила ее. Разработчик программы исходил из ряда принципиальных положений. Прежде всего, в концепции подчеркивалась роль культуры как решающего фактора сближения народов, развития взаимопонимания и мирного сотрудничества, а также значение информационного взаимодействия как основы международной интеграции, охватывающей политику, экономику, гуманитарные и прочие взаимоотношения. Подчеркивалось значение для общества библиотек, объединяющих культурное, просветительское, образовательное и информационное начало, непосредственно включенных в глобальные информационные сети, Интернет, а также библиотечно-информационной деятельности стран СНГ, через которую реализуется общность принципов прав пользователей, формирования документальных фондов, их доступности и взаимообмена. В соответствии с новой концепцией модельный кодекс призван развивать межгосударственные интеграционные процессы, направленные на восстановление деформированной социокультурной среды, разорванных межбиблиотечных связей. Для углубления и совершенствования интеграционных процессов в библиотечном деле модельный кодекс должен быть сборником законодательных актов, закрепляющих правовые нормы в области библиотечного дела, общие для государств-участников СНГ.

Модельный кодекс предполагал наличие трех частей. Первая часть – закон «О библиотечном деле» закладывал основы совместимого нормативного обеспечения библиотечной деятельности, прежде всего в реализации целей и задач библиотек всех типов, государственной политики и поддержки библиотечного дела, прав граждан на свободный доступ к информации. Вторая часть должна была включать законодательные акты: «О национальной библиотеке», «О публичной библиотеке». Третья часть - «О книжных памятниках» и «О библиографических записях в машиночитаемой форме».

Весь комплекс законов был ориентирован на регулирование основных процессов работы национальных библиотечных систем: сохранение информационных ресурсов, их доступность и взаимообмен. Учитывались два типа библиотек, непосредственно реализующих эти задачи: главные библиотеки республик, национальные и публичные, обеспечивающие массовое обслуживание населения. Законодательные акты должны были дополняться межгосударственными соглашениями об обмене обязательными экземплярами документов; об обеспечении библиотек платными обязательными экземплярами и о взаимоиспользовании фонда – системе межбиблиотечного абонемента. Приложением к кодексу являлся очень важный принятый ранее рекомендательный законодательный акт «О единой политике в области обязательного экземпляра документов».

Для реализации программы нужна была кропотливая скоординированная работа группы ответственных исполнителей (Ю.А. Гриханов, Л.М. Толчинская, Р.И. Богачева, Н.П. Игумнова, Н.Е. Добрынина, В.Р. Фирсов и В.В. Скворцов (РНБ). Большую роль играла группа экспертов всех стран СНГ. В 2000 г. работа над первой редакцией Модельного библиотечного кодекса была закончена. Модельный Закон «О национальной библиотеке» (принят Советом МПА СНГ 8 декабря 1998 г.) был важен для развития библиотечной системы государств-участников СНГ. На его основе разрабатывались положения, уставы и другие документы, регламентирующие деятельность библиотек. Началась его разработка Закон «О национальной библиотеке» в Беларуси, Кыргызской Республике. В России в ряде субъектов Федерации приняты законы «О национальной библиотеке». На основании модельных законов «О национальной библиотеке» и «О библиотечном деле» в Азербайджане и Казахстане разработаны и утверждены Положения о национальной библиотеке. В Азербайджане при разработке «Положения о республиканских научных отраслевых библиотеках Азербайджанской Республики» этот модельный закон так же использовался.

Модельный закон «О публичной библиотеке» (принят Советом МПА СНГ 8 декабря 1998 г.) касается наиболее многочисленной сети библиотек, обслуживающей широкие круги читателей и поэтому имеет особо важное значение. В Туркменистане в парламент республики был представлен проект закона «О публичной библиотеке». В Азербайджане в 2001 г. и в Беларуси в 2002 г. было разработано Положение «О публичных библиотеках». Закон «О книжных памятниках» (принят МПА СНГ в апреле 2001 г.) призван содействовать сохранению и использованию рукописного и печатного книжного наследия в странах СНГ. Специалисты придают ему большое значение. Так, на основе данного закона в Азербайджане разработаны нормативные акты: «Положение об учете национальных культурных ценностей в сохранных ведомостях культурного достояния», «Об ответственности читателей, физических и юридических лиц за причиненный ущерб библиотечным фондам» (утверждены Кабинетом Министров Азербайджанской Республики), «Учет, сохранность и использование книжных фондов и других печатных материалов» (принят Постановлением Кабинета Министров Азербайджана), правила «О переоценке книжных фондов», одобренные Министерством культуры Азербайджана. В Совете Министров Беларуси согласовывается проект Постановления «О национальном фонде книжных памятников Республики Беларусь». В Казахстане Правительству Республики представлен проект «Положения о книжных памятниках Республики Казахстан». Разработанное в России «Положение о книжных памятниках Российской Федерации» в настоящее время рассматривается в Правительстве РФ. Кабинетом Министров Украины в 1999 г. принята «Программа сохранности библиотечных и архивных фондов на 2000 - 2005гг.»

Особую роль в системе модельных законодательных актов имел Закон «О библиографических записях на машиночитаемых носителях» (принят МПА СНГ в апреле 2001 г.). Его разработка связана с активным внедрением в библиотеки новых информационных технологий. Закон касался вопросов интеграции деятельности библиотек в странах СНГ на основе внедрения информационно – коммуникационных технологий: организации подготовки, распространения и использования библиографических и авторитетных/нормативных записей, электронных каталогов и национальной библиографии, ретроспективной конверсии каталогов и машиночитаемой каталогизации, а также обеспечения онлайнового доступа к ним. В законе оговорены правила обмена библиографической информацией, поддержки на национальном уровне форматов записей, определены правоотношения и правовой режим в области подготовки и распространения библиографической информации, вопросы авторского права и интеллектуальной собственности; структура и функции органов машиночитаемой библиографической информации. Таким образом, в период интенсивного внедрения электронной техники в библиотеки, интереса и внимания к этой проблеме библиотечных и информационных работников всего мира этот закон имеет большое значение для развития международного сотрудничества и координации обмена информационными ресурсами не только внутри каждой страны, но и между странами СНГ и с мировым сообществом в целом.

В 2001 г. соискателем был проведен анализ использования модельного библиотечного кодекса и сделан вывод, что библиотеки активно использовали в своей законотворческой деятельности законодательные акты модельного Библиотечного кодекса для государств-участников СНГ, как на этапе разработки и обсуждения документов, так и после их утверждения Межпарламентской Ассамблеей СНГ. Модельные законы послужили основой для разработки национальных законодательных актов, нормативных и регламентирующих документов. На основании проведенного анализа действующей законодательной базы и использования в законотворческой деятельности модельного Библиотечного кодекса для государств - участников СНГ соискателем разработаны рекомендации по совершенствованию библиотечного законодательства. Они предусматривали создание информационной базы данных о законодательных и нормативно - регламентирующих актах СНГ в области культуры, информации и библиотечного дела; разработка постоянно обновляемого терминологического аппарата; обеспечение программно-технической и информационной поддержки со стороны всех партнеров по разработке правовой основы библиотечного дела стран СНГ; регулярный анализ эффективности внедрения национальных законов и модельного Библиотечного кодекса, совместное обсуждение проектов правовых документов в ходе работы над ними, проведение научных конференций, совещаний и семинаров по правовым вопросам, в том числе учебно-методического характера.

За длительное время разработки и принятия модельных законов (с 1994 - 2000 гг.) многие тексты потребовали уточнений и изменений в связи с изменившимися условиями работы библиотек, вышедшими в свет международными рекомендациями и стандартами. Потребовалась разработка новой редакции модельного Библиотечного кодекса для государств-участников СНГ.

С 1993 - 2000 гг. национальные библиотечные системы стран СНГ уже сформировались, их сотрудничество и международные связи на региональном и мировом уровнях продолжали быстро развиваться. Коммерциализация издательской деятельности и распространения изданий изменила систему книгообмена и закупки литературы. Внедрение информационных технологий вызвало активную разработку национальных форматов и потребовало правового регулирования всей системы машиночитаемой библиографической информации. Проведенный соискателем анализ использования модельного Библиотечного кодекса для государств-участников СНГ выявил необходимость исправлений и дополнений в связи с естественным устареванием текстов законов, необходимостью. Нужны были изменения структуры кодекса, а также его понятийного аппарата. Необходимость разработки и принятия новой редакции модельного Библиотечного кодекса была вызвана также принятием ИФЛА и ЮНЕСКО в 2000 - 2002 гг. новых международных рекомендаций и стандартов. Для разработки новой редакции кодекса была создана рабочая группа из компетентных специалистов всех государств-участников СНГ. Рабочая группа была утверждена Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ. В ее состав вошли эксперты всех стран СНГ. В структуру кодекса была введена Общая часть. В нее вошли статьи о назначении модельного библиотечного законодательства, соотношении национального и международного законодательств, основные понятия. Были унифицированы названия законов. Вторая часть модельного Библиотечного кодекса в новой редакции дополнена законом «Об обязательном экземпляре документов», не вошедшим в первую редакцию кодекса. Значительно переработаны тексты всех модельных законов, особенно «О библиотечном деле», «О публичных библиотеках» и «О библиографической машиночитаемой информации». Проведена сплошная редакция текста, снятие повторов, однотипных статей, унификация структуры, разработана единая система понятий. В новой редакции модельного Библиотечного кодекса его понятийный аппарат значительно сокращен, обновлен и приведен в соответствие с новейшими терминологическими разработками в области библиотечного дела.

Новая редакция модельного Библиотечного кодекса государств-участников СНГ охватывает законодательное и нормативное обеспечение всех основных направлений библиотечной деятельности: формирования национальных библиотечно-информационных фондов, национальной системы библиотек, региональных и международных связей, регламентации деятельности национальных и публичных библиотек, а также важнейших процессов – сохранности и доступности редких фондов, информатизации библиотечной деятельности (225). Она включает четыре части и семь разделов. Первая часть, раздел 1 формулирует общие положения: понятие и назначение библиотечного кодекса, соотношение национального и международного библиотечного права, основные понятия. Часть вторая включает два законодательных акта «О библиотечном деле» (раздел 2) и «Об обязательном экземпляре документов»(раздел 3). В части третьей помещены законы «О национальной библиотеке» (раздел 4) и «О публичной библиотеке» (раздел 5). В последнюю четвертую часть вошли два закона «О книжных памятниках» (раздел 6) и «О библиографической машиночитаемой информации» (раздел 7). Новая редакция была принята на Пленарном заседании МПА СНГ в ноябре 2003 г.

Международной рабочей группой выработаны рекомендации по совершенствованию библиотечного законодательства: создать информационную базу данных о законодательных и нормативно - регламентирующих актах СНГ в области культуры, информации и библиотечного дела; разработать терминологический постоянно обновляемый аппарат; обеспечить программно-техническую и информационную поддержку со стороны всех партнеров по разработке правовой основы библиотечного дела стран СНГ; проводить регулярный анализ эффективности действия национальных законов и модельного Библиотечного кодекса, обсуждать промежуточные итоги работы над правовыми документами, проводить научные конференции, совещания и семинары по правовым вопросам, в том числе учебно-методического характера.

В целом созданное библиотечное законодательство обеспечивает нормативно-правовое регулирование основных жизненно важных функций библиотек республик, формирование национальных библиотечных систем и содействует развитию интеграционных процессов в области библиотечного дела, процессу межгосударственного взаимодействия и сотрудничества; реализации национальной и межгосударственной культурной политики, сохранению национального и общего историко - культурного наследия; демократизации библиотечного дела, полноте и свободному доступу к информации на территории евразийского региона; ускорению вхождения национальных библиотечных систем в мировое библиотечно-информационное сообщество; активизации внедрения передовой информационной техники и современных технологий. Национальные законодательные акты и Модельный Библиотечный кодекс согласованы между собой, так как работа над ними велась параллельно на основе координации работы высококвалифицированных специалистов всех стран евразийского региона, что способствовало гармонизации библиотечного законодательства и согласованности деятельности всех подсистем, формированию организационно – управленческой структуры Евразийского библиотечного пространства.


Выводы

1.Предпринятое исследование показало, что организация и управление ЕБП тесно связаны с целями, задачами системы и необходимы для целенаправленной деятельности, обеспечения взаимодействия между элементами системы, целостности и единства между ними. Организационно - управленческая структура Евразийского библиотечного пространства как система скоординированных действий, предпринимаемых для достижения конкретных целей и задач. В качестве принципов определены направленность воздействия на деятельность системы и коллегиальность управления. Организационно - управленческая структура Евразийского библиотечного пространства является сознательно координируемым образованием, функционирующим на постоянной основе для достижения общей цели, и находится в процессе постоянного развития. Система в процессе ее самоорганизации обретала устойчивость, происходило усложнение механизмов самоорганизации в соответствии целями, задачами и направлениями деятельности, характерными для каждого этапа эволюции Евразийского библиотечного пространства. Определен механизм управления как совокупность форм и средств организации и управления системой. Структура управления ЕБП видоизменяется и усложняется путем взаимодействия скоординированных и кооперируемых усилий его подсистем. Как в любой самоорганизующейся системе, механизм управления ЕБП не был задан изначально, а возник и развивался в ходе эволюции системы. Устойчивость ЕБП как системы достигалась в результате общего с подсистемами поля деятельности, соблюдения общих интересов в постановке и решении задач. Организационно - управленческой система ЕБП является иерархической, которой действуют вертикальными и горизонтальными связями.

2. Структура управления системой (ЕБП) проверена практикой и характеризуется внутренней упорядоченностью, образованием и совершенствованием взаимосвязей между частями целого; объединением людей, совместно реализующих цель и действующих на основе определенных процедур и правил. В течение 1992 – 2003 гг. основную роль играл МССО «Библиотечная Ассамблея Евразии». Рассмотрена новая фаза развития БАЕ в связи с реорганизацией в 2003 г МСОО в некоммерческое партнерство (НП «Библиотечная Ассамблея Евразии»).

3.При усложнении задач управленческие функции МСОО БАЕ перешли к Российской государственной библиотеке и НП «Библиотечная Ассамблея Евразии» и распределились между ними. Совещание директоров национальных библиотек, сыграв свою положительную роль в управлении формированием Евразийского библиотечного пространства, может быть поглощено другим органом общественного управления - Общественным советом при РГБ – базовой организации по сотрудничеству в области библиотечного дела. Изучены функции Российской государственной библиотеки - базовой организации для государств – участников СНГ по сотрудничеству в области библиотечного дела в историческом контексте (в советское время, в 1987 – 1996 гг. и до 2006 г. Оценена роль РГБ, МСОО БАЕ и НП БАЕ в формировании Евразийского библиотечного пространства,

4.Изучен процесс формирования законодательной базы Евразийского библиотечного пространства, состоящей из национальных библиотечных законодательств и рекомендательной, методической ее основы – Модельного библиотечного кодекса для государств – участников СНГ, который представляет собой свод внутренне самостоятельных, предметно ориентированных и взаимно дополняющих друг друга рекомендательных законодательных актов.