Geum.ru

Институциональные основы государственной собственности в системе национальной экономики в посткризисный период 08. 00. 01 Экономическая теория

Вид материалаДиссертация

Содержание


Sakhalin Energy
Источник: составлено по
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6
Функции государственной собственности и противоречивое единство роли государства как субъекта и объекта управления в контексте структурных противоречий российской экономики» рассматриваются структура и функции государственной собственности, а также регламентация «правил игры» на национальном экономическом поле, анализируются предпринимательская функция государства как собственника активов и механизм «деформализации» формальных институтов в экономических системах с развивающимися рынками, а также формулируются подходы к трактовке неэффективности государственной собственности в качестве институциональной основы системного противоречия между государством как субъектом и объектом управления

Усиление прямого присутствия государства в российской экономике наблюдалось в 2000-х гг. в результате двух разных, хотя и взаимосвязанных процессов36. Первый – консолидация государственных активов. Речь идет о формировании неких крупных структур, которым передаются имущество, учреждения, предприятия или пакеты акций, изначально находившиеся в государственной собственности. Второй процесс – национализация, который можно определить как переход контроля над любым активом от частной структуры к государству. При этом контроль государства может быть как прямым, так и косвенным, но непременно базируется на праве собственности.

Общая логика обоих процессов сводится к следующему: если в экономике существуют проблемы, то в качестве инструмента их решения используется повышение роли государства, концентрация ресурсов на главных направлениях, объединение мелкого бизнеса с крупными, устранение дублирования и отказ от конкуренции с частной собственностью. Однако даже в сверхцентрализованной плановой экономике СССР в наиболее приоритетных отраслях – авиационной, космической и атомной – искусственно создавалась и поддерживалась конкуренция между различными предприятиями, объединениями, проектами и научными школами37.

Часто национализация и консолидация государственных активов переплетались, например, в случае, когда государство считало целесообразным включить в формируемую структуру не только свои собственные, но и некоторые частные активы (см. табл. 3); или, напротив, национализируемая компания или предприятие становились ядром для формирования некоторого более крупного объединения под патронажем государства. Тем не менее, различать эти процессы необходимо хотя бы потому, что они совершенно по-разному соотносились в разных отраслях и секторах. В нефтегазовом секторе доминировала, безусловно, национализация. В авиационной промышленности оба процесса были сопоставимы по масштабам. А в атомной промышленности, судостроении и ВПК базовой была консолидация государственных активов, национализация же играла подчиненную роль.

Таблица 3

Основные итоги национализации крупных промышленных предприятий
в 2002 – первой половине 2008 г.

Субъект
Объект

Федеральная власть
«Газпром»

ОАО «Газпром»
«Сибнефть», Sakhalin Energy (проект «Сахалин-2»), «Нортгаз»,

основные газодобывающие активы ОАО «Итера»,

«Стройтрансгаз», «Салаватнефтеоргсинтез»

ОАО «Роснефть»
Предприятия, ранее входившие в ЮКОС

Объединенная авиастроительная корпорация
НПК «Иркут» (ИАПО, ОКБ Яковлева, ТАНТК им. Бериева
и пр.)

Газпромбанк
Объединенные машиностроительные заводы

«Атомэнергопром»
«Атомстройэкспорт», «ЭМАльянс-атом» (завод «ЗиО-Подольск»), Ковровский механический завод

Госкорпорация «Ростехнологии»
«АвтоВАЗ», «Вертолеты России» (все вертолетные заводы и КБ), «ВСМПО-Ависма», волгоградский завод «Красный Октябрь», Ступинское металлургическое производственное объединение, «Оборонительные системы»

Банк ВТБ
Банк ПСБ (СПб), Гута-банк

Источник: составлено по: Права собственности, приватизация и национализация в России // под общ. ред. В.Л.Тамбовцева. – М: Фонд «Либеральная миссия; новое либеральное обозрение». 2009.


Скромную непосредственную роль государства в процессах национализации можно объяснить двумя причинами. Первая – формальная, связанная с тем, что деньги на выкуп активов у частного сектора не закладываются в федеральный бюджет, и сделать это непросто при нынешнем бюджетном процессе. Но более важной представляется вторая причина, связанная с тем, что руководители государства не слишком доверяют чиновникам и с большой осторожностью подходит к расширению функций государственных ведомств.

Вместе с тем, тотального вытеснения частного бизнеса не предполагается даже там, где национализация идет полным ходом. В случае с «Газпромом» консолидация формального контроля государством сопровождалась либерализацией рынка акций. В результате частный инвестор получил 49% не обремененных «кривыми» схемами обращения акций. «Роснефть» параллельно с поглощением ЮКОСа проводит «народное» IPO, выбрасывая на рынок 15% своих акций. Таким образом, государство планировало сотрудничество с частным бизнесом и было готово делиться с ним прибылью и привлекать его ресурсы, в том числе управленческие.

Новейшей по времени формой экспансии государства в российскую экономику стали государственные корпорации (госкорпорации)38. Эта форма принципиально отличается и от создания государственных холдингов, и от обычной национализации. В последних двух случаях появляется либо новое действующее лицо, либо новый собственник, но остаются неизменными гражданско-правовой статус, институциональная среда, а также цели и мотивы деятельности.

Условно можно выделить следующие их типы.

1. В качестве государственных институтов развития можно выделить Внешэкономбанк, а также с определенными допущениями ГК «Роснанотех». Для первой корпорации характерна ориентация на компенсацию «провалов» рынка при достаточно четком определении областей и направлений ее деятельности, чтобы она не «вторгалась» в сферы, где достаточна предпринимательская инициатива, и не нарушала условия для справедливой конкуренции. Вторая госкорпорация более всего нацелена на компенсацию как «провалов» рынка, так и «провалов» государства (в плане недостаточно эффективной административной системы).

Обе корпорации в известной мере автономны и могут сосредоточиться на решении долгосрочных стратегических задач, поскольку, с одной стороны, получили значительные ресурсы, позволяющие им осуществлять свою деятельность независимо от средств федерального бюджета, по крайней мере, в ближайшие 5–7 лет, а с другой – приобрели довольно высокий статус в системе государственного управления.

2. Агентами Правительства РФ39 или «операторами» по выполнению его определенных функций являются ГК «Олимпстрой», а также в определенной мере Фонд содействия реформированию ЖКХ. Обе корпорации фактически выполняют отдельные, операциональные функции государственного управления, для них характерен определенный временной интервал, в течение которого поставленные задачи должны быть решены. Данные корпорации по своему статусу менее автономны, чем государственные институты развития, по отношению к правительству в системе государственного управления.

3. К числу «квазиминистерств» можно отнести госкорпорацию «Росатом», которая наделена функциями государственного ведомства и в дополнение к этому владеет пакетами акций, имущественными комплексами организаций соответствующей отрасли. Для данной группы (как и для группы «квазихолдинги») характерны отсутствие существенного «упреждающего» денежного взноса и ориентация на финансирование деятельности на основе получения субсидий федерального бюджета.

4. «Квазихолдингами» можно назвать те корпорации, чей потенциал определяется, прежде всего, контролем над производственными активами (причем в разных формах), при этом они наделены определенными «мягкими» (преимущественно содействующими) функциями в рамках реализации государственной политики. Условием для включения в эту категорию является пересечение отдельных функций корпорации с областью деятельности входящих в ее состав (или зависимых, или аффилированных) компаний. По этой причине к «квазихолдингам» не следует относить Внешэкономбанк, поскольку он включает отдельные кредитные организации, но его деятельность не направлена на поддержку деятельности кредитных организаций.

С определенными допущениями к данной группе можно отнести государственную корпорацию «Ростехнологии», которая в значительной мере ориентирована на управление контролируемыми компаниями и их реструктуризацию, формирование интегрированных структур. Хотя данная корпорация и является отдельным субъектом реализации государственной политики, при этом она не имеет целостного комплекса значимых функций государственных органов управления.

Конечно, отнесение созданных корпораций к той или иной группе весьма условно, прежде всего ввиду близости групп «институты развития» и «агенты правительства», а также групп «квазиминистерства» и «квазихолдинги».

Однако относительно новым явлением в процессе качественных изменений в системе государственной собственности является увеличение присутствия государства в акционерной собственности компаний в разных формах участия (см. табл. 4). Усиление прямого государственного присутствия в 2000-х годах являлось наиболее заметным процессом в российской экономике, и потому в условиях кризиса правомерно поставить вопрос о главном противоречии, которое несет в себе институт государства. Именно оно, в конечном итоге, препятствует росту экономического эффекта от участия государства в процессах предпринимательства в качестве субъекта и объекта государственного управления.

Таблица 4

Динамика и структура акционерных обществ, в капитале которых участвовало государство в 1999–2008 гг. (включая использование специального права «золотая акция») исходя из размера доли государства

Дата
Всего
До 25%
От 25

до 50%
От 50
до 100%
100%
«Золотая акция», ед.

ед.
%
ед.
%
ед.
%
ед.
%
ед.
%
всего
без акций

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13

1999 г.
3316/ 3896
100
863
26,0
1601
48,3
470
14,2
382
11,5
580



1 января

2001 г.
3524
100
1746
49,55
1211
34,4
506
14,35
61
1,7
…
…

Август 2001 г.
3949
100
1843
46,7
1393
35,3
625
15,8
88
2,2
542



1 января
2002 г.
4407
100
2270
51,5
1401
31,8
646
14,65
90
2,05
750



1 января 2003 г.
4222
100
2152
51,0
1382
32,7
539
13,95
99
2,35
1076
118

1 июня 2003 г.
4205
100
2148
51,1
1339
31,8
600
14,3
118
2,8
…
…

1 октября 2003 г.
4035
100
2051
50,8
1308
32,4
552
13,7
124
3,1
640
148

1 января
2004 г.
3704
100
1769
47,75
1235
33,35
540
14,6
160
4,3
591
251

1 июня
2004 г.
3905
100
1950
49,9
1133
30,3
499
12,8
273
7,0
…
…

1 марта
2005 г.
4075/
3791
100
1697
44,8
1154
30,4
487
12,85
453
11,95
…
284

1 июня
2005 г.
3783/
3524
100
1544
43,8
1093
31,0
474
13,5
413
11,7
…
259

1 июня
2006 г.
3724/
3481
100
1063
30,5
885
25,4
397
11,4
1136
32,6
…
243

1 января 2007 г.
3997/
3816
100
932
24,4
814
21,3
368
9,6
1702
44,6
…
181

1 января 2008 г.
3674
100
771
21,0
645
17,6
269
7,3
1989
54,1
…
…

Источник: составлено автором по www.mgi.ru; база данных ИЭПП.


Институциональные аспекты функционирования государства в качестве собственника и одновременно как субъекта управления экономическими агентами позволяют понять, почему так нелегко наладить механизм эффективного управления государственной собственностью и препятствовать конфликту формальных и неформальных институтов. Тем более, что государство само воспроизводит систему неэффективных институтов, которые замещаются неформальными институтами, усугубляя несбалансированность и диспропорции в материальном производстве и на финансовых рынках. Это связано с тем, что, функционируя как субъект управления, государство создает формальные правила поведения хозяйствующих субъектов, которые само нарушает, выступая одновременно в качестве собственника – объекта управления. Рассмотрим этот механизм детально.

Государство часто рассматривается как непосредственный поставщик (производитель) или покупатель общественных благ, осуществляющий их последующее распределение между нуждающимися в них гражданами, поскольку в противном случае данные блага недопроизводятся ввиду существования проблемы безбилетника.

Суть последней состоит, как известно, в том, что если су­ществует возможность извлечь некоторую выгоду без участия в издержках по созданию источника выгоды (товара или услуги), то каждый человек будет стремиться переложить издержки на другого. Однако участие государства в обеспечении граждан общественными благами не сводится к непосредственному производству последних. Компенсация рыночного недопроизводства общественных благ может осуществляться также по­средством: (а) дотирования из государственного бюджета как потребителей, так и (б) частных производителей общественных благ. Вопрос о том, как именно должно государство участво­вать в компенсации провалов рынка в связи с обеспечением граждан общественными благами, не должен решаться, следо­вательно, «автоматически» – путем передачи в ведение госу­дарства производства общественных благ. Этот вопрос должен решаться всякий раз специально, на базе конкретного эконо­мического анализа упомянутых альтернативных способов про­изводства общественных благ, с учетом существующих техно­логий, известных и доступных организационных форм, тради­ций и формальных институтов, влияющих на экономическую и социальную эффективность соответствующего способа предос­тавления населению конкретного общественного блага.

В целом, несмотря на позитивные тенденции, сложившиеся в 2000-х годах, в российской экономике продолжал действовать ряд ограничений, сдерживающих потенциал экономического роста накануне глобального кризиса, и, прежде всего, это низкая эффективность системы управления государственной собственностью. В качестве фундаментальной причины этих явлений целесообразно выделить ту, которая связана с самим институтом государства, содержащим в себе противоречие между объектной и субъектной составляющими. Именно оно ускоряют процесс деформализации формальных институтов, препятствуя функционированию государства в качестве эффективного собственника.

ЧЕТВЕРТАЯ ГЛАВА – «