Geum.ru

В. Д. Черных Уважаемые коллеги, позвольте поприветствовать вас в стенах Совета Федерации! Мы уже неоднократно собирались в таком составе для обсуждения. Кто-то из вас, наверное, уже присутствовал на данных меропри

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
  1   2   3   4   5   6   7


стенограмма


парламентских слушаний на тему "Проблемы нормативно-правового обеспечения обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации"


11 ноября 2004 года


В.Д.Черных

Уважаемые коллеги, позвольте поприветствовать вас в стенах Совета Федерации! Мы уже неоднократно собирались в таком составе для обсуждения. Кто-то из вас, наверное, уже присутствовал на данных мероприятиях. Мы обсуждаем очень актуальную тему по обращению с отходами. Она у нас на сегодня близится к окончательному завершению. Мы хотим выработать вместе с вами определенные итоговые документы, чтобы внести данный законопроект на обсуждение в Государственную Думу. Думаю, обсуждения, проводимые нами в последние годы, приносят результат. Самая главная наша задача – чтобы это воплотилось в федеральный закон. Поэтому с вашим участием мы должны провести такие мероприятия.

В нашем заседании основные доклады расписаны, и практически все, кто участвует в обсуждении, пришли. Чтобы построить обсуждение, времени на доклад достаточно будет до 10 минут. Вопросы, по всей видимости, в конце обсуждения. И прошу внимательно посмотреть наш итоговый документ – рекомендации. Если по ходу обсуждения возникнут какие-то вопросы, просим в письменном виде подавать сюда. Если даже кто-то и не успеет сегодня каким-то образом сориентироваться, думаю, в течение недели еще будет возможность направить данные замечания в комитет. Мы это будем учитывать для того, чтобы подготовить серьезный документ.

В.В.Сударенков

Слово для доклада предоставляется заместителю председателя Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии Черных Виктору Дмитриевичу.

В.Д.Черных

Уважаемые участники парламентских слушаний! Среди экологических проблем одной из важнейших является проблема обращения с отходами производства и потребления.

В настоящее время на территории Российской Федерации в отвалах и хранилищах накопилось около 80 млрд. тонн твердых отходов. Это количество ежегодно увеличивается на 7 млрд. тонн, из которых утилизации подвергается менее 30 процентов. Под полигонами и свалками отходов занято более 300 тыс. гектаров выведенных из сельскохозяйственного оборота земель. Практически отсутствуют отвечающие современным требованиям полигоны для промышленных и бытовых отходов, широко распространены несанкционированные свалки, представляющие угрозу для окружающей среды и здоровья населения.

В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год, разработанном Правительством Российской Федерации, отмечается, что возможные темпы роста промышленного производства предполагают рост валовых выбросов и загрязняющих веществ и, как следствие, ухудшение экологической обстановки. Например, ожидается увеличение на 2–5 процентов объемов выбросов загрязняющих веществ от стационарных источников загрязнения и сбросов неочищенных сточных вод в водоемы.

При этом в последнее десятилетие в Российской Федерации отмечается значительное снижение потребления вторичного сырья и вторичных энергоносителей. Это объясняется в первую очередь тем, что действующее законодательство не предусматривает экономических стимулов сокращения добычи, переработки первичного сырья, энергоносителей за счет использования вторичных ресурсов.

По-прежнему технологический уровень развития индустрии вторичной переработки отходов остается низким. Причиной технологического отставания в данной области является отсутствие целенаправленной научно-технической политики и системных маркетинговых исследований в области развития технологий и оборудования для утилизации отходов. Следствием этого являются также закупки по импорту устаревшего оборудования.

До сих пор в России остаются практически неизвестными европейские рекомендательные документы для различных отраслей промышленности в области наилучших из доступных и существующих ныне технологий.

Имеются значительные проблемы, связанные с введением в хозяйственный оборот крупнотоннажных отходов, включая золотошлакоотвалы, шлаконакопители, шлако- и шламохранилища, образовавшиеся до 1993 года и не учтенные в процессе приватизации промышленных предприятий, хозяйственная деятельность которых послужила причиной образования этих отходов. Эти отходы фактически оказались в ведении органов местного самоуправления, у которых отсутствуют собственные финансовые и технологические ресурсы для решения данных проблем утилизации.

Раньше эти проблемы можно было решить в рамках подпрограммы "Отходы" Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России 2002—2010 годов", которая отменена в 2004 году.

Обостряется проблема обращения с твердыми отходами. До сих пор 97 процентов твердых бытовых отходов вывозится на полигоны или сжигается. При этом 50—60 процентов объема твердых бытовых отходов составляют упаковочные отходы. А между тем от 40 до 100 процентов упаковочных отходов представляют собой ценное вторичное сырье.

Отсутствие мер государственного регулирования в области обращения с упаковкой и упаковочными отходами наносит ощутимый экологический и экономический ущерб государству. Меры, принимаемые в субъектах Российской Федерации по решению данной проблемы (Москва, Калининград), заслуживают похвалы. Но в связи с отсутствием четко выраженной государственной политики в этой сфере и отсутствием соответствующей законодательной базы ощутимого эффекта они пока не приносят.

Таким образом, на современном этапе развития экономики страны назрела настоятельная необходимость упорядочения деятельности в области обращения с упаковкой и упаковочными отходами, что может быть осуществлено на основе принятия федерального закона об упаковке и упаковочных отходах, разрабатываемого в настоящее время нашим комитетом.

Не решается проблема законодательного и технологического обеспечения утилизации медицинских отходов, а также лекарственных препаратов с просроченными сроками реализации, фальсифицированных фармацевтических препаратов, лекарственных средств, конфискованных при осуществлении таможенных процедур.

Особого внимания требует решение задач по соблюдению законности при обращении с биологическими отходами. В большинстве случаев скотомогильники не отвечают требованиям ветеринарно-санитарного законодательства. Выявлены факты, когда в нарушение норм и правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов захоронение трупов павших животных производилось в землю, что категорически запрещено.

Не учитываются высокие потенциальные возможности цементной промышленности по вовлечению отходов в хозяйственный оборот, реализация которых может позволить отказаться от строительства дорогостоящих мусоросжигательных заводов.

До настоящего времени так и не принят закон о плате за негативное воздействие на окружающую среду, что является основной причиной неэффективного финансирования природоохранных мероприятий в целом, а в частности, в области обращения с отходами.

Несовершенство законодательства в данной области, а также крайне затянувшаяся реорганизация федеральных и региональных органов исполнительной власти, отвечающих за охрану окружающей среды, приводят к парадоксальным ситуациям. Так, Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России прекратило выдачу разрешений на размещение отходов в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем природоохранные органы субъектов Российской Федерации применяют штрафные санкции за загрязнение окружающей среды в связи с отсутствием таких разрешений.

Ряд предложений по изменению федерального закона об отходах производства и потребления вносится субъектами Российской Федерации. Так, Совет народных депутатов Кемеровской области, Законодательное Собрание Коми-Пермяцкого автономного округа внесли законопроекты, касающиеся передачи части полномочий от специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами специально уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это касается выдачи разрешений на создание объектов размещения отходов, установки запрета захоронения отходов и других.

Калининградская областная Дума, Государственный Совет Удмуртской Республики, Законодательное Собрание Ивановской области внесли законопроекты, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации будут иметь право утверждать перечень изделий из черных металлов, разрешенных к приему от физических лиц, что приведет к усилению ответственности лицензиатов, осуществляющих прием лома и отходов, и уменьшению на хозяйственных объектах количества хищений изделий и оборудования из черных металлов. По действующему законодательству, вышеназванный перечень утвержден субъектами Российской Федерации только для лома и отходов цветных металлов.

Предлагаемые изменения в законе об отходах производства и потребления позволили бы перевести действия физических лиц, связанных с обращением лома и отходов черных металлов, в область предпринимательской деятельности, находящейся под государственным контролем и направленной на оздоровление криминогенной обстановки, связанной с хищениями металлосодержащего имущества.

Однако, несмотря на большую социально-экономическую значимость проблемы, закон до сих пор не принят. Практически не проводится работа по гармонизации законодательства Российской Федерации с международными нормами в обсуждаемой области, а отсутствие анализа и учета отечественных и зарубежных нормативно-правовых актов в области обращения с отходами не позволяет проводить полноценную законотворческую деятельность, основанную на использовании современных подходов к совершенствованию законодательства в этой области.

В результате неверного перевода отдельных терминов в части, касающейся обращения с отходами, имеется ряд терминологических несоответствий в официальных русских версиях перевода международных документов в этой области, включая Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, что является серьезным препятствием не только при гармонизации, адаптации норм зарубежного экологического права к российским условиям, но и при практической реализации этих документов и развитии российского законодательства с учетом международных норм. Таким образом, проблемы в области законодательного обеспечения и обращения с отходами производства и потребления в последние годы не только не решаются, но даже обостряются.

В настоящее время на территории Российской Федерации действует большое количество федеральных нормативно-правовых и ведомственных актов в области обращения с отходами, изданных в период с 1989 года по 2002 год. Во многих субъектах Российской Федерации в развитие федерального законодательства приняты и действуют региональные и местные законодательные акты в области обращения с отходами, отражающие специфические особенности каждой территории. При этом многие из них были изданы упраздненными федеральными и региональными органами исполнительной власти. Некоторые из них так и не приведены в соответствие с действующим законодательством.

Положение усугубляется тем, что в настоящее время в рамках административной реформы за пределами компетенции созданных и реорганизованных органов исполнительной власти, в том числе в сфере охраны окружающей среды и природопользования, осталось централизованное решение ряда проблем, связанных с обращением отходов производства и потребления. Некоторые вопросы научно-технического развития в области обращения с отходами, внедрения новых технологий переработки и накопления отходов, методологии и технологического нормирования, международного сотрудничества, включая двустороннее, также относятся к этой проблеме. В результате реформирования органов управления по охране окружающей среды и природопользования в 2004 году государственное регулирование по решению вышеперечисленных проблем оказалось практически не обеспеченным.

Перечень проблем в области обращения с отходами можно было бы продолжить, но я надеюсь, что многие проблемы будут подняты в дальнейшем участниками парламентских слушаний.

В заключение хотелось бы выразить надежду, что результаты нашей дискуссии позволят продвинуться по пути совершенствования законодательной базы в области обращения с отходами, а парламентские слушания в целом придадут новый импульс активизации совместной деятельности всех ветвей власти федерального уровня, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, отечественных и зарубежных фирм, связанных с обращением с отходами, и принятию иных заинтересованных решений по такой важной для страны проблеме, как обращение с отходами и их потребление.

В.В.СУДАРЕНКОВ

Спасибо. Вопросы, я думаю, мы будем задавать в письменном виде. Слово предоставляется Сапожниковой Виктории Александровне, начальнику отдела Управления, контроля и надзора в области охраны окружающей среды Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору. Тема выступления "Государственное регулирование экологии, безопасности обращения с отходами".

В.А.САПОЖНИКОВА

Спасибо. Уважаемый председательствующий, уважаемые коллеги! Сегодня мы собрались для обсуждения одной из основных экологических проблем на современном этапе – проблемы возрастания негативной антропогенной нагрузки на окружающую среду, связанной с отходами производства и потребления. В последние годы после экономического кризиса конца 90-х годов мы ежегодно наблюдаем увеличение количества отходов, и значительную долю в их составе составляют опасные. По данным федерального статистического наблюдения, за 2003 год образовалось более 2,5 млрд. тонн отходов, что на 28 с лишним процентов больше показателя 2002 года.

Причин, проблем, связанных с обращением с отходами, можно выделить несколько. Одна из основных причин – технологическая, связанная с использованием устаревшего оборудования, материалоёмкого оборудования, что в условиях роста промышленного производства неизбежно ведет к увеличению количества образующихся отходов. Вторая причина — социально-экономическая. Она вызвана резкой нехваткой объектов инженерной инфраструктуры, позволяющих экологически безопасно организовывать обращение с отходами. Крайне не хватает объектов для экологически безопасного обращения с отходами. Недостаточно мощностей объектов для переработки отходов, их обезвреживания. И, к большому сожалению, проблема финансирования таких инвестиционных проектов особенно остро встает в последнее время, поскольку в связи с прекращением финансирования мероприятий по подпрограмме "Отходы" в рамках ФЦП "Экология и природные ресурсы России" возникает угроза полной парализации этой деятельности по строительству новых объектов по переработке и обезвреживанию отходов.

Ещё одна причина, вызывающая проблему обращения с отходами, – управленческая. Это отсутствие стратегических подходов к управлению отходами, что вызывает несбалансированность мер государственного регулирования и управления в области обращения с отходами. А организационная причина, организационный аспект, связана с отсутствием органа, координирующего на федеральном уровне деятельность в области обращения с отходами. Функции по обращению с отходами у нас распределены как между отдельными федеральными органами исполнительной власти, так и между органами уровня субъектов Федерации и муниципальными органами. К сожалению, отсутствие координации приводит к дублированию функций либо к провалам в части регулирования обращения с отходами.

Как и любая иная экологическая проблема, проблема обращения с отходами создает отрицательные внешние эффекты для развития экономики. И опыт стран с развитой экономикой показывает, что нейтрализация их возможна только путём активного вмешательства государства, регулирование рыночными инструментами здесь невозможно. Поэтому необходимы вмешательство государства, формирование стратегических подходов и реализация государственной политики и системы государственного регулирования в этой сфере.

В этой связи представляется необходимым в целях решения проблемы обращения с отходами формирование целостной стратегии, системы, концепции обращения с отходами, принятие и обеспечение реализации концепции как финансовыми ресурсами, так и организационное обеспечение её реализации. Организационное обеспечение возможно только при скоординированной деятельности на всех уровнях управления (государственном, региональном, муниципальном) при активном вовлечении в этот процесс самих хозяйствующих субъектов.

На национальном уровне приоритетным в этом направлении представляется совершенствование системы государственного управления деятельностью по обращению с отходами с учётом совершенствования законодательства, экономических и административных инструментов управления, укрепления организационной структуры.

На региональном уровне основными направлениями совершенствования системы представляются разработка и принятие региональных законов об обращении с отходами, разработка региональных программ и реализация региональных программ по обращению с отходами. На муниципальном уровне необходима разработка программы обращения с отходами на территории поселения и развития инфраструктуры по обращению с отходами, что согласно закону об организации органов местного самоуправления относится к их исключительной компетенции.

На национальном уровне основные компоненты для системы государственного регулирования деятельности по обращению с отходами созданы и функционируют. Как и любая классическая система управления, система управления отходами тоже состоит из пяти основных компонентов: правовые основы, организационные основы, контроль реализации мероприятий, информационное обеспечение системы и совершенствование функционирования системы.

Что касается первого, основного компонента, – правовой базы в сфере регулирования экологически безопасного обращения с отходами... Правовые основы в области экологически безопасного обращения с отходами закреплены Федеральным законом ""Об отходах производства и потребления" и соответствующими подзаконными актами. Такими подзаконными актами охвачены основные требования, которые изложены в законе. То есть можно сказать, что целостная система правовых актов, которые позволяли бы обеспечить экологически безопасное обращение с отходами в основном сформирована. И неправильно говорить о том, что ещё действуют старые документы 80-х годов. Действуют нормативные правовые акты, которые достаточно актуальны и изданы после принятия закона об отходах производства и потребления.

Такими подзаконными актами, как я уже сказала, охвачены основные направления деятельности по экологически безопасному обращению с отходами. Постановлениями Правительства регламентированы такие основные вехи, как экологическое нормирование и утверждение лимитов, как ведение государственного кадастра, учёта и организации лицензирования деятельности по обращению с отходами, также экономические инструменты закреплены постановлением № 344. И помимо этих постановлений Правительства значительное количество нормативных и иных правовых ведомственных актов регламентируют деятельность по экологически безопасному обращению с отходами. Перечислять их не буду, вы с ними хорошо знакомы. Хочу обратить ваше внимание на тот факт, что большая часть этих ведомственных правовых актов, которые были изданы Министерством природных ресурсов, бывшим спецуполномоченным федеральным органом с 2000 по 2004 год, прошли юридическую экспертизу в Минюсте. И большая их часть зарегистрирована в Минюсте, то есть они являются нормативными правовыми актами, обязательными для исполнения. При этом необходимо отметить также, что некоторые из этих правовых актов нуждаются в корректировке, в том числе в связи с административной реформой, с изменением функций и полномочий органов исполнительной власти.

Также нельзя не отметить, что назрела необходимость совершенствования нормативной базы в части устранения недостатков законодательства. Основными из этих недостатков являются горячо критикуемая многими избыточность ряда норм права, содержащихся в законе об отходах, в том числе то, что отсутствуют ограничения по объектам лицензирования деятельности по обращению с отходами, несоответствие терминологии и определений, используемых в национальном законодательстве Российской Федерации, с используемыми в международных правовых актах определениями, в том числе в Базельской конвенции о трансграничных перевозках опасных отходов и их контроле.

Также в законодательстве (и это наша болевая точка) отсутствует разграничение функций в части охраны окружающей среды при обращении с отходами и охраны здоровья человека при обращении с отходами. Это приводит к сбою в системе обращения с отходами в целом, при том что согласно пункту 6 статьи 2 закона об охране окружающей среды функции по охране здоровья и охране окружающей среды должны быть чётко разграничены по соответствующим предметам ведения.

Также к недостаткам можно отнести недостаточное развитие правовых норм в части экономического стимулирования переработки отходов, их минимизации, обезвреживания и такие, будем говорить, технические недочеты, как отсутствие нижнего предела для установления количественного предела, установления лимита для выдачи разрешительного документа на размещение отходов. Также не определен временной критерий разграничения термина "захоронение и размещение отходов".

То есть недочетов в законодательстве немало. И мы готовы на современном этапе, и федеральная служба приступает к совершенствованию правовых актов. Большая часть этих правовых актов была разработана Министерством природных ресурсов, спецуполномоченным органом, и в ходе административной реформы, после создания Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору эти функции были переданы в новую службу.

Сегодня служба является специально уполномоченным органом в части обращения с отходами. Наша служба наделена значительным основным набором функций, которые позволяют обеспечить экологически безопасное обращение с отходами как в части административного регулирования, так и в части экономического регулирования, контроля в области обращения с отходами и решения иных аналогичных задач.

Третьим компонентом системы регулирования является необходимость контроля за соблюдением требований. Функции по осуществлению государственного контроля возложены на нашу Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. Сейчас проводятся организационные мероприятия по формированию структуры территориальных органов службы. И мы уже готовы приступать к осуществлению этой деятельности.

И ещё несколько слов об одном компоненте системы управления отходами – об интегрированных информационных ресурсах, позволяющих принимать обоснованные управленческие решения в части обращения с отходами и обеспечивать взаимодействие между всеми компонентами системы. Роль такого интегрированного информационного ресурса играет Государственный кадастр отходов. Кадастр создавался еще в Министерстве природных ресурсов. Теперь функции по ведению кадастра возложены на нашу службу. И в кадастре аккумулированы все ресурсы об отходах, их происхождении, свойствах, объектах их размещения, технологиях переработки.

В настоящем, как я уже сказала, по основным компонентам системы деятельность уже реализуется. Первый виток развития система прошла. И мы сейчас находимся в пятом блоке, на этапе совершенствования системы государственного регулирования экологически безопасного обращения с отходами.

В целях решения проблем обращения с отходами и в рамках совершенствования деятельности необходимо осуществление таких мероприятий, как разработка стратегических подходов по управлению отходами и их выражение в рамках концепции обращения с отходами, материально-техническое, финансово-экономическое обеспечение реализации концепции. Для этого необходимо предусмотреть на стадии бюджетного планирования возможность финансирования работ по экологически безопасному обращению с отходами, по реализации будущей концепции обращения с отходами.

Также необходимо совершенствование нормативно-правового обеспечения как в части устранения недостатков, о которых сказано выше, так и в части развития нормативных правовых актов, в том числе связанных с внедрением новых подходов, основанных на оценке жизненного цикла, внедрении существующих технологий и концепции более чистого производства. И необходимо экономическое обеспечение развития инфраструктуры. В связи с этим хотелось бы поддержать предыдущего докладчика и ещё раз обратить внимание выступающих (и отразить это в рекомендациях) на необходимость восстановления и реализации инвестиционных проектов в рамках подпрограммы "Оходы" ФПЦ "Экология и природные ресурсы". Необходима координация органов управления в части обращения с отходами. Должен быть единый орган, координирующий деятельность по экологически безопасному обращению с отходами на всех уровнях, – федеральном, региональном и муниципальном.