Geum.ru

В. Д. Черных Уважаемые коллеги, позвольте поприветствовать вас в стенах Совета Федерации! Мы уже неоднократно собирались в таком составе для обсуждения. Кто-то из вас, наверное, уже присутствовал на данных меропри

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7

В.Д.ЧЕРНЫХ


Слово предоставляется Всеволоду Валерьяновичу Гаврилову, заместителю директора Департамента имущественных и земельных отношений экономики и природопользования Минэкономразвития России. Тема выступления "Законодательное регулирование обращения с отходами".

В.В.ГАВРИЛОВ


Добрый день, уважаемые коллеги! Я хотел бы поблагодарить Совет Федерации за то, что приглашен на эти слушания. Обсуждаемая тема достаточно серьезная, достаточно актуальная. Постараюсь много времени не занимать и обратить внимание на достаточно жёсткие, может быть, немножко нелицеприятные для тех, кто сидит в этом зале, факты.

Начну с приятного. Министр Герман Оскарович Греф на совещании у Президента Российской Федерации заявил (это есть на нашем сайте) о том, что Правительство приступило к достаточно масштабной и глубокой реформе природоохранного законодательства. Сделаны определенные шаги, и часть некоторых выводов и некоторой аналитики я сейчас хочу вам представить.

Хотел бы сначала обратиться к очень хорошему, содержательному докладу, который сделала Виктория Александровна. Она действительно показала, что такое система управления отходами, как она сформирована на законодательной базе, показала основные элементы этой системы.

Каждая система и вообще любая реформа базируются на двух китах, двух основаниях. Это экономическая модель процесса, которую надо регулировать, и по экономической модели процесса выбирается правовая модель, то есть конкретно та правовая оболочка, в которой, как мы все с вами считаем – и законодатели, и бизнес, и федеральная власть, – она должна работать.

Сначала об экономической системе отношений. Здесь я даже в затруднении, потому что у нас вообще-то возникает достаточно странная ситуация даже на примере отходов. Действительно, отходы – один из наиболее жёстких и пока непонятно как решаемых для нас экологических вызовов. Если с воздухом, выбросами и сбросами в воздух ситуацию ещё как-то можно оценить как стабильную и местами где-то регулируемую, то с отходами у нас ситуация нерегулируемая. Они безобразно растут как в относительных показателях, так и в абсолютных.

Мы начали изучать, в чем дело. Посмотрите, много ли у нас незаконопослушных инвесторов, то есть всех из того бизнеса, который образует эти отходы. Выяснилось, не так много. Что это означает? Что мы выстроили такую систему регулирования, в которой фактически эти самые негативные показатели, о которых говорили (прекрасная аналитика Совета Федерации здесь приведена), уже запланированы, и мы считаем это дело законным. Это первое недоумение, которое возникло у нас, когда мы посмотрели на эту ситуацию. Мы с нашими коллегами из Росстата достаточно глубоко погрузились в отчетные формы и поработали детально.

Я хотел бы предотвратить определенные вопросы по поводу ФПЦ "Экология и природные ресурсы" и подпрограммы "Отходы". Мы рекомендовали Правительству Российской Федерации прекратить её финансирование в том виде, в котором эта программа существует, но вовсе не намерены прекращать финансирование проблемы с отходами.

И давайте подумаем, что же нам надо финансировать? Законопослушание. Мы должны финансировать представителей бизнеса, которые просто должны быть законопослушными. Я хотел бы спросить у вас, как вы отнесетесь к тому, что мы начнем финансировать представителей бизнеса, чтобы они были законопослушными в налоговом и таможенном законодательстве?

Следующий момент. А если большинство из них уже соблюдает нормы и нормативы? Мы должны помочь им соблюдать (в рамках того, что они уже соблюдают) установленные нормы, всё равно немножко субсидировать. Вопрос, правильно ли это. Мы обратились к опыту стран Еврозоны, США и немножко Юго-Восточной Азии, посмотрели, как они решали эту проблему. Все с этой проблемой столкнулись лет 25—30 назад, и каждая страна решила эту проблему по-своему.

Но в любом случае я хочу вас предупредить, и мы, видимо, этого не избежим: нас ожидает существенный рост издержек. Вопрос, кто за эти издержки заплатит. Безусловно, конечно, заплатим все мы – налогоплательщики. Вопрос в том, как построить такую систему управления, чтобы мы с вами заплатили поменьше, а эффекта получили побольше. Но то, что платить, похоже, придется, и платить много – это очевидно.

Разделим вопрос на две части. Итак, текущее воздействие. По-моему, достаточно очевидно всем слушателям, что инвестор обязан быть законопослушным, то есть обязан соблюдать нормы. И вряд ли стоит здесь особо много уповать на то, что нужны ещё какие-либо дополнительные механизмы. Вы будьте законопослушными, выполняйте установленные требования, которые должны быть установлены такими, чтобы ваше воздействие было безопасным, и всё будет хорошо.

Я специально сейчас немного обостряю ситуацию, для того чтобы вызвать дискуссию и, возможно, обратную реакцию.

Существует проблема накопленного экологического ущерба. Эту проблему большинство стран мира решало через деньги налогоплательщиков, через бюджетные субсидии. Вопрос в том, что эти субсидии, или гранты, или долевое финансирование либо это какие-то долговые конструкции, это субсидирование процентной ставки, были организованы таким образом, чтобы привлечь по возможности деньги частного бизнеса. Если мы посмотрим на страны Евросоюза, это было прямое бюджетное финансирование. Североамериканский опыт предполагал создание "сьюпертранс" и другие конструкции, которые работали в этой сфере. Тем не менее все прошли через то, что достаточно большие финансовые инъекции в 1970–1980-е годы были вброшены в эту область, и до сих пор не все проблемы решены.

Теперь о правовой модели законопослушания, которая у нас уже приводит к тем негативным конструкциям, о которых так прекрасно написано в аналитике Совета Федерации, предоставленной федеральным органам исполнительной власти.

Я не хотел бы сейчас ругать эту систему. На самом деле система внятная, потому что содержит пока не все системы и элементы управления. У нас еще есть, к сожалению, сферы регулирования, которые не охвачены даже такими системами, поэтому я бы не стал здесь говорить, что все плохо. Нет. Она работает. Но вместе с тем в ней есть определенные элементы, недостатки, по которым мы заранее программируем уже на будущее, что у нас будет так, как было сказано и как было в аналитике (и даже хуже).

Мы предлагаем, что в будущей нашей системе, и мы не знаем, какой у неё будет портрет, какая правовая модель будет адекватна той экономической модели, которую предстоит построить… Но в любом случае у нас есть принцип, который мы будем последовательно отстаивать. Этот принцип, который мы проводим во всех наших законодательных актах (Лесном и Водном кодексах, законе о недрах), – это отказ от индивидуализации норм, то есть переход на нормы прямого действия. И это может быть сделано техническими регламентами, законами, подзаконными актами. Но отказ от самого главного – что можно индивидуально установить норму для конкретного предприятия. Эта норма должна быть рассчитана им самим на основании публичных документов и декларирована в орган по надзору. Очень часто мы слышим критику в этот адрес: разве можно уйти от индивидуализации, разве можно загрубеть, потерять чувствительность системы, перейдя на более грубый механизм?

Я хотел бы апеллировать ко времени примерно лет 12–15 назад, когда только начиналась эпопея подготовки Налогового кодекса. Наши уважаемые коллеги из Минфина тогда выдержали колоссальный нажим, когда они сказали, что с момента принятия первой из специальных частей Налогового кодекса уйдут все подзаконные акты, инструкции и так далее. Никто не верил, что это произойдет. Это произошло.

Сейчас, я думаю, если кому-то из вас сказать, давайте мы конкретному гражданину или бизнесу установим индивидуальную ставку налога, наверное, скорее всего, это вызовет в лучшем случае усмешку, в худшем случае – недоумение и опасение. Теперь уже таких опасений у наших граждан, у наших бизнесменов нет. Вместе с тем существуют сферы регулирования, где до сих пор идет индивидуальное нормирование. Одна из наших целей – это нормирование прекратить.

И теперь несколько слов о достаточно важной проблеме, которую поднял Виктор Дмитриевич в своем выступлении, в том числе об упаковке, упаковочных отходах. Этот вопрос стал подниматься нашими инвесторами на различных консультативных советах, он попал в поле зрения нашего министерства. Я хотел бы сказать несколько слов об этой проблеме.

Проблема для России нова. Она появилась, как многие вещи, неожиданно. Буквально за последние 10 лет структура ТБО в России стала резко меняться, к чему стала не готова инфраструктура переработки.

Приведу несколько цифр, которые нас самих шокировали, когда мы их нашли. Только по пластику общая стоимость упаковок, которые реализуются в товарном обороте России, в этом году уже приближается к 3 млрд. долларов. 60 процентов всех этих упаковок уже образуется в России, то есть здесь уже размещены производства. Успели, и это, наверное, хорошо, а может, и плохо. Потом посмотрим. Все это суммарно только по пластику свыше 2 млн. тонн. Специалисты хорошо знают, что утилизация пластика, утилизация этих отходов – это очень дорогое удовольствие. Если их просто сжигать, образуются супертоксиканты, если хоронить, они не разлагаются. Соответственно, возникает вопрос, что с ними делать.

Так получилось, что я где-то 10 лет назад попал с моими коллегами в Лондон. Лондон по структуре производства очень похож на Москву, такой же город-миллионер. Я был немножко шокирован ответом, который услышал от руководителя лондонской системы управления отходами: мы топим их в баржах в Северном море, часть этих отходов, именно так, к сожалению, в городе Лондоне, столице туманного Альбиона, вот так... Не знаю, может, сейчас они уже решили эту проблему, но 10 лет назад они поступали именно таким образом.

Что делать? Традиционно с отходами решается так: увеличиваем тариф за обслуживание отходов, то есть повышаем плату для населения. Это стандартный способ, в котором должна содержаться инвестиционная компонента, то есть перекладывается всё на население. Выясняется, что не так всё просто. Мы не можем эти тарифы задирать до бесконечности, просто не имеем права.

Посмотрели, как это сделали в различных странах. Опять у всех разные подходы, но в любом случае, здесь я соглашусь с коллегами из Совета Федерации, здесь есть предмет специального законодательного регулирования. Вопрос: какая экономическая модель должна быть положена в основу этого законодательного регулирования? Модель, которая в существенной степени фокусируется на муниципалитетах и субъектах Федерации? Модель, которая фокусирует центр расходов в бизнесе? Модель, которая центр расходов смещает на потребителя? Пока ответа на этот вопрос нет. Разные страны дают разные экономические модели управления, которые, соответственно, нашли переложение в правовую систему регулирования. И я думаю, может быть, здесь с нашей стороны даже вряд ли подойдет какая-то универсальная модель, и в зависимости от субъекта Федерации, от концентрации реальной проблемы возможно применение различных моделей.

Тем не менее такой вопрос уже поставлен, его надо решать, и мы готовы к диалогу, сотрудничеству, чтобы определить пути решения конкретных острых субпроблем, субвызовов, которые здесь есть. Конечно же, всё это потом переложится на нас, налогоплательщиков. Но, наверное, эффективность деятельности власти заключается в том… Понимая, что решение проблемы стоит определенных денег, вы выбираете и доверяете такой власти, которая это делает с максимальной экологической отдачей за минимальные деньги.

В.Д.Черных

Слово для выступления предоставляется Джангирову Джумшиду Адиловичу, заместителю начальника Управления мониторинга загрязнения окружающей среды Росгидромета. Тема доклада "Основные направления совершенствования мониторинга загрязнения атмосферного воздуха, поверхностных вод и почв в районах размещения объектов по обращению с отходами".