В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році
| Вид материала | Документы |
- В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році, 6520.61kb.
- В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році, 6171.38kb.
- В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році, 8041.17kb.
- В. Д. Бакуменка Заснований у 2004 році, 7234.98kb.
- Експрес-аналіз інфляційних процесів у 2007 році, 90.32kb.
- Інфляція у 2004 році становитиме, 11.61kb.
- 4 Зернове господарство, 385.73kb.
- 6. Розвиток виробничої та невиробничої інфраструктури, 252.16kb.
- Міністерство охорони здоровя україни, 3434.02kb.
- У м. Дніпропетровську в 2004 році На виконання закон, 68.28kb.
СТАТИСТИЧНИЙ МОНІТОРИНГ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
В статті проаналізовано визначення і походження терміну “моніторинг”, обґрунтовані дискусії вчених щодо трактування цього слова, розкриті аспекти статистичного моніторингу та його роль в державному управлінні, описаний цикл обробки інформації в системі моніторингу та його особливості.
В статье анализировано определение и происхождение слова «мониторинг», обусловленные дискуссии ученых к трактировке этого слова, рассмотренные аспекты статистического мониторинга та его роль в государственном управлении, описанный цикл обрботки информации в системе мониторинга и его особенности.
In the article by analyses determining and since word “monitoring”, conditioned discussion scientific go illustrated there word, attended aspects of statistical monitoring and here part in state management, is writing cycle informational working in the monitoring system and here especially.
Постановка проблеми. Економічна та соціальна діяльність державної служби полягає в розпорядженні державною власністю, у нормуванні, регулюванні та контролі сучасного фондового ринку та ринку нерухомості, мобілізації та розподілі ресурсів. Перехід України до ринкових економічних відносин породжує велику кількість проблем, серед яких чільне місце посідають проблеми адаптації національної економіки до умов зовнішнього середовища, досягнення загальної ринкової стійкості, забезпечення високого рівня конкурентоспроможності та оперативного відстеження новостворених тенденцій розвитку підприємств у сферах народного господарства.
В ринкових умовах першочергового значення набуває питання постійного оперативного спостереження та дослідження за раціональним використанням ресурсів. Предметом діяльності державного апарату є моніторинг використання ресурсів. Саме тому важливого значення набуває розв’язання питань, пов’язаних зі створенням системи моніторингу, яка здатна забезпечити відстеження та знешкодження розвитку негативних тенденцій у фінансово-господарській діяльності підприємства, сприяти підвищенню ефективності використання внутрішніх резервів, конкурентного потенціалу підприємства за допомогою ефективної політики формування фінансових ресурсів та досягти збалансованого економічного зростання в довгостроковому періоді.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Вагомий внесок у обґрунтування питань, які стосуються вивчення процесу моніторингу, залежно від різних галузей дослідження, здійснили зарубіжні вчені: Д. Берроуз [1], Д.М. Матрос [2], В.А. Ковда [3], С.М. Богомолов [4], а також вітчизняні – В.К. Галіцин [5], М.В. Пугачова [6].
Мета дослідження – обґрунтувати роль статистичного моніторингу в системі державного управління.
Виклад основного матеріалу. В ринкових умовах першочергового значення набуває питання постійного оперативного спостереження та контроль якості товару, праці, життя. Саме тому важливого значення набуває розв’язання питань, пов’язаних зі створенням системи моніторингу, яка здатна забезпечити відстеження та знешкодження розвитку негативних тенденцій в системі управління. Термін «моніторинг» використовується для визначення цілеспрямованого спостереження за певними об'єктами чи середовищем в просторі і в часі. Початком розвитку моніторингових систем можна вважати кінець XX століття, хоча цілі, принципи і методи моніторингу використовувалися з тих пір, як у практику ввійшов термін «управління» [6].Функції моніторингу були «вбудовані» в процес управління і входять у термін «інформаційна система». Моніторинг (від латинського monitor – нагадуючий, наглядаючий) – це безупинне спостереження за економічними (або будь-якими іншими) об’єктами, аналіз їх діяльності як складова частина управління. Таким чином, можна вважати, що специфічною функцією управління є моніторинг. В той же час слід звернути увагу на розширення функції та задач систем моніторингу, коли на нього вже покладаються інформаційно-аналітичні функції, обробка інформації, наукове супроводження, спрямовані на формування інформаційної бази для розробки пропозицій щодо вдосконалення механізму управління національною .
Оксфордський словник визначає моніторинг як ретельне спостережен-ня, контроль за роботою. Термін «моніторинг» (від латинського слова monitor – застережливий) прийшов у педагогічну науку з екології та соціології [7].
У 1972 р. в Стокгольмі пройшла конференція по охороні навколишнього середовища під егідою ООН, де вперше виникла необхідність домовитися про визначення поняття «моніторинг» [3, 4]. Вирішено було під моніторингом навколишнього середовища розуміти комплексну систему спостережень, оцінки і прогнозу змін стану навколишнього середовища під впливом антропогенних факторів. Термін з'явився як доповнення до терміна “контроль стану навколишнього середовища”. В даний час під моніторингом розуміють сукупність спостережень за визначеними компонентами біосфери, спеціальним чином організованими в просторі і в часі, а також адекватний комплекс методів екологічного прогнозування з метою дотримання якісних показників товару.
Вітчизняні вчені М.Пугачову, О.Олексійчук, Є.Павлюк моніторинг розглядають як статистичний метод. Дослідниками були вивчені концепту-альні основи статистичного моніторингу в цілому та особливості статистич-ного моніторингу виконання державного бюджету та моніторингу валютного курсу зокрема. Окремої уваги заслуговує дослідження М. Пугачової «Концептуальні основи статистичного моніторингу» [6] в якому узагальнено та систематизовано основні підходи щодо застосування моніторингу у статистичних дослідженнях в сучасних умовах ринкової економіки.
Системи моніторингу в якості найважливішої складової управління економічними об'єктами недостатньо висвітлена у науковій літературі. Можна виділити лише окремі праці В. Галіцина, А.М. Єріної [8], В.Швеця [9], Н. Цехмістрової [10] та С.Є.Шитова [11], в яких розглядаються лише деякі питання організації моніторингу, зокрема виокремлюються проблеми побудови і застосування моніторингу в економічних системах. В Галіцин розглядає визначення, призначення і критерії оцінювання систем моніторингу, алгоритми і технології, використовувані в них, а також математичні методи і моделі, за допомогою яких функціонує моніторингова система [5].
В процесі управління моніторинг є одним із найважливіших атрибутів пов’язаний із дослідженням наукових проблем, спостереженням за ситуацією, що швидко змінюється. Цілеспрямованість проведення моніторингу передбачає вивчення сприятливих і негативних чинників, що впривають на управлінський процес.
Таким чином в авторському баченні моніторинг – це процес, який здійснює постійний збір і фіксацію даних для відстеження небезпек і критичних точок контролю за виробничо-збутовою діяльністю з метою коригування, забезпечення ефективного використання ресурсів, та дотримання стандартних норм у виробничо-збутовій діяльності.
За допомогою моніторингу відбувається документальне накопичення інформації про результати діяльності в галузі, регіоні, підприємстві, що дозволяє у будь-який момент провести експрес-оцінку управлінському процесу. Відстежування процесу діяльності суб’єктів управління моніторинг здійснює на регулярній основі, що сприяє своєчасному коригуванню системи управління. Моніторингова оцінка процесу управління виступає як фіксований зріз ситуації з виводами і рекомендаціями.Для цього необхідний мінімальний набір показників індикаторів. За допомогою моніторингу суб’єкт управління може заповнювати потреби в звітності, в декількох аспектах і задовольняти потреби багатьох користувачів.
Існує цілий ряд різних підходів до проведення моніторингу і оцінки. Вибір стратегії і методик моніторингу визначається особливостями процесу і видами діяльності, а характер і зміст оцінки – її метою. Масштабні експериментальні оцінки, проведені в декількох місцях, можуть показати, які процеси ефективніші, але не можуть обґрунтувати як поліпшити систему управління [1].
Відповідно до ієрархічних рівнів державного управління національною економікою, найбільш поширеними є три види статистичного моніторингу на:- макрорівні, мезорівні, мікрорівні.
Цикл обробки інформації в системі моніторингу характеризується блоками, наведеними на рис. 1.
Рис. 1. Цикл обробки інформації в системі моніторингу [9]
Під циклом обробки інформації в системі моніторингу слід розуміти послідовність дій щодо збору, групування, обробки, аналізу та передачі інформації про об'єкт моніторингу.
Структура системи моніторингу визначається її функціональним призначенням, особливостями об'єкту дослідження, переліком завдань тощо.
Розглянемо види моніторингових досліджень:
- в екології моніторинг – це безперервне спостереження за станом довкілля з метою попередження небажаних відхилень за найважливішими напрямками;
- в соціології моніторинг – це визначення невеликої кількості показників, які відображають стан соціальної сфери, порівняння повторних замірів з базовими і нормативними показниками;
- в освітній системі моніторинг – це система організації, збору, зберігання, обробки і пошуку інформації про діяльність системи навчальних закладів, що забезпечує безперервне стеження за станом і прогнозування їх майбутнього;
- в медицині слово «моніторинг» означає постійне спостереження за здоров’ям пацієнтів, вимірювання концентрації лікарських препаратів, які застосовуються пацієнтом для визначення ефективності ;
- в сільському господарстві моніторинг проводиться спостереження за якісним й кількісним складом продукції, включаючи рослинний і тваринний світ, що дозволяють виділити й оцінити їхні стани й процеси, що відбуваються. Постійний моніторинг дозволяє виявити зміну якості продукції у вегетаційний період, включаючи вихідний контроль.
В умовах вступу України в СОТ моніторинг проводиться з метою визначення пріоритетних напрямків державної політики в області забезпечення якості й безпеки харчової продукції й здорового харчування населення, охорони його здоров'я, а також для розробки мер по запобіганню надходження на споживчий ринок і обороту на ньому неякісної й небезпечної харчової продукції.
Рис. 2. Ступеневий моніторинг якості продукції [12, С. 7]
Моніторинг якості продукції звичайно має ступеневий характер, оскільки сільськогосподарська продукція є водночас і сировиною для харчових виробництв (рис. 2). В сільськогосподарській галузі при проведенні моніторингу вирішуються наступні завдання:
- збір достовірної й об'єктивної інформації про якість і безпеку сільськогосподарської продукції і формування відповідних інформаційних фондів;
- системний аналіз і оцінка одержуваної інформації;
- надання у встановленому законодавством України порядку інформації зацікавленим органам державної виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, фізичним і юридичним особам;
- підготовка пропозицій з питань реалізації державної політики в області здорового харчування населення, запобігання виробництву, ввозу й реалізації на території України неякісної й небезпечної харчової продукції, попередження захворювань (отруєнь), пов'язаних із вживанням такої продукції.
Органи й установи державної санітарно-епідеміологічної служби України, державної ветеринарної служби України, державної інспекції по торгівлі, якості товарів і захисту прав споживачів, Державного комітету по стандартизації й метрології України:
- здійснюють разом з органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування збір, обробку, зберігання, відновлення інформації, одержуваної у відповідності зі своєю компетенцією, і передачу її в інформаційний фонд даних соціально-гігієнічного моніторингу;
- формують бази даних, обновлювані й підтримувані з використанням єдиного комплексу програмно-технологічних і технічних засобів;
- підготовляють для федеральних органів державної влади, органів місцевого самоврядування й зацікавлених організацій пропозиції по здійсненню заходів щодо забезпечення якості, безпеки харчових продуктів і здоров'я населення.
Користувачами інформації є федеральні органи державної влади, органи місцевого самоврядування, зацікавлені фізичні і юридичні особи. Користувачам забороняється передача інформації третім особам у комерційних цілях. [12, С.6-8]
Доступність об’єктивної та актуальної інформації щодо стану державного сектору економіки для потреб державного управління чи зовнішніх користувачів ставить у практичну площину завдання статистичного моніторингу багатьох економічних процесів та явищ.В статистиці поняття «моніторинг» вживається дещо в іншому аспекті, ніж в управлінні, оскілки розглядається статистикою як окремий вид статистичного спостереження. Статистичний моніторинг – це спеціально організоване систематичне спостереження за станом певного середовища [8].
Спостереження є невід’ємним і початковим етапом моніторингу проте його завдання є дещо ширшими, ніж просте спостереження, оскільки у процесі моніторингу на основі даних спостережень повинні здійснюватись наступні операції. Процес статистичного моніторингу в системі державного управління відображений на рис. 3.
Рис. 3. Процес статистичного моніторингу [9]
Кінцевою метою статистичного моніторингу є отримання інформації про розвиток того чи іншого явища чи процесу з метою прийняття управлінських рішень. Формування статистичного забезпечення моніторингу передбачає необхідність теоретичного вивчення не лише самого об'єкту моніторингу, але і того впливу, який він чинить на національну економіку [9, С.1-7].
Висновок. Отже, моніторинг – це бізнес-розвідка, що передбачає економічне спостереження за об’єктом дослідження з метою збору необхідної інформації, її аналізу та отримання достовірної оцінки, яка має практичну цінність та рекомендаційний характер стосовно розв’язання поставленої проблеми, відповідність встановленим рекомендованим параметрам та короткостроковий прогноз для забезпечення стратегічних напрямків економічного та соціального розвитку підприємств. Статистичний моніторинг базується на інформації, яка відбиває економічні процеси в суспільстві, пов’язані з господарською, фінансовою, банківською, інвестиційною та іншою економічною діяльністю. Тобто – це процес поточного спостереження, оцінювання, аналізу, прогнозування з метою виявлення негативних тенденцій розвитку національної економіки.
Використані джерела інформації:
- Мониторинг и оценка (методические рекомендации) // Разработоно Международным альянсом по ВИЧ/СПИД. – К.: 2004. – 112 с.
- Матрос Д.М., Полев Д.М., Мельникова Н.Н. Управление качеством образования на основе новых информационных технологий образовательного мониторинга //Школьные технологии. - 2000. - № 3. - С. 5-14.
- Ковда В.А., Керженцев А. С. Экологический мониторинг: концепция, принципы организации // Региональный экологический мониторинг. – М.: Наука, 1983. – С. 7-14.
- Богомолов С.Н. Экология. Учебное пособие. – М.: 1997.
- Галіцин В.К. Системи моніторингу в управлінні економікою // Моделювання та інформаційні системи в економіці. - К, 2001. - № 66.
- Концептуальні основи статистичного моніторингу // За ред. М.В. Пугачової. – K., 2003.
- Дж. К. Аронсон. Мониторинг терапии. Режим доступу: .google.ru/translate?hl=ru&langpair=en%7Cru&u=nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC1884773/
- Єріна A.M. Статистичне моделювання та прогнозування: Навчальний посібник – К., 2001.
- Швець В., Царук О. Методологічні засади побудови системи статистичного моніторингу державного боргу // Вісник КНУ ім. Т.Шевченка, Серія ЕКОНОМІКА – 2008. - № 99-100. – С.1-7.
- Федорченко В.К., Фоменко Н.А., Скрипник М.І., Цехмістрова Г.С. Педагогіка туризму: Навч. посібник. – К.: Видавничий дім "Слово", 2004. – 296 с.
- Шитов С. Е. Образовательные стандарты и контроль качества // Сборник виступлений и статей российских, голландских и датских єкспертов «контроль качества в образовании», - Пермь, 1996. - С.3-24.
- Дмитриков В.П., Близниченко О.Г., Кривонос С.М. Конспект лекцій з дисципліни «Моніторинг якості сільськогосподарської продукції» для магістрів спеціальності 8.091902 «Механізація сільського господарства». – Полтава: РВВ ПДАА, 2009. – 88 с.
- Моніторинг фінансової конкурентоспроможності підприємств харчової промисловості на регіональному рівні (на прикладі м’ясної промисловості) Автореф. дис... канд. екон. наук: 08.04.01 / Н.С. Педченко; Укр. акад. банк. справи. – Суми, 2004. – 19 с.
- Василишин Лариса. Деякі сучасні проблеми моніторингу діяльності навчальних закладів // Педагогіка та психологія професійної освіти. - 2002. - №1. - С. 157-160.
Рецензент: Корецький М.Х., д.держ.упр., професор
УДК 354 Кушнір М.О.,
к.держ.упр.,
головний консультант сектору
стратегій регіонального розвитку
відділу регіонального розвитку
Національного інституту стратегічних досліджень
ВСЕНАРОДНЕ ОБГОВОРЕННЯ ПРОЕКТУ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТУ У КОНТЕКСТІ ПРИНЦИПУ ВИПЕРЕДЖАЮЧОГО СТАНУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
(НА ПРИКЛАДІ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРОЦЕСУ)
У цьому дослідженні розглядається всенародне обговорення проекту нормативно-правового акту у руслі сучасного конституційного процесу України та на базі принципу випереджаючого стану державного управління.
Данное исследование посвящено рассмотрению всенародного обсуждения проекта нормативно-правового акта в контексте принципа опережающего состояния государственного управления и современного конституционного процесса в Украине.
This article is devoted a national discussion of legislative act review is in the context of principle of the passing ahead state of state administration and modern constitutional process in Ukraine.
Постановка проблеми. Відомо, що за умов демократії народ є носієм суверенітету і джерелом влади. Здійснення цієї влади провадиться народом безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Саме народові належить виключне право визначати і змінювати конституційний лад країни, яке не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Ці засади закріплені у статті 5 Конституції України. Проте реальність практичної реалізації цих засад при безпосередній участі народу у визначенні основ функціонування держави у контексті дії принципу випереджаючого стану державного управління потребують наукового вивчення та узагальнення. Ця проблематика може бути наочно зображена на базі сучасного вітчизняного конституційного процесу.
Аналіз останніх досліджень і публікацій, основне завдання та мета дослідження.
Слід відмітити, що правовий статус народу як учасника державотворчого процесу закріплено у той чи інший спосіб у більш ніж 200 чинних конституціях держав світу. Фактично всі вони, і у першу чергу - демократичні, визначають основним принципом суспільного і державного ладу принцип народного суверенітету (наприклад, стаття 3 Конституції Франції 1958 р., стаття 20 Основного закону Федеративної Республіки Німеччини 1949 р., стаття 1 Конституції Італійської республіки 1947 р.) [8, C. 104, 162, 234]. З цим принципом тісно пов'язаний принцип установчої влади народу, сформований у XVIII столітті [22]. Зміст вказаних принципів означає визначення за народом усього верховенства влади у суспільстві та державі, його первинність у системі суб'єктів конституційно-правових відносин, а у низці країн світу - й визнання за народом виключного права здійснювати установчу владу в країні, реалізацією якого є прийняття народом у певний спосіб конституції [19, с. 90-91; 7, с. 52-53; 2, с. 73].
Проте дієве функціонування установчої влади народу у демократичній країні передбачає її як формальну фіксацію, так і реальну реалізацію – можливість народу здійснювати установчий вплив на усі суспільні відносини, у тому числі - на здійснення державної влади законодавчими, виконавчими та судовими органами. Як вбачається, такою формою реалізації установчої влади народу є можливість народу безперешкодно, відповідно до конституції та законів, здійснювати своє повновладдя, безпосередньо приймаючи правові акти установчого характеру, до кола яких входять конституції. Оскільки Україна є демократичною і правовою державою (стаття 1 Конституції України), демократизм її конституційного ладу означає, апріорі, необмежену владу народу як щодо належності її народу, так і щодо здійснення її народом.
Одним із усталених і поширених у багатьох демократичних державах світу механізмів безпосереднього народовладдя є народне волевиявлення, перелік форм якого відповідно до статті 69 Конституції України не є вичерпним. До таких форм входить, зокрема, законотворча діяльність народу, що може провадитись у вигляді всенародного обговорення певних проектів нормативно-правових актів.
Cлід відмітити, що навіть за радянських часів одностайності у розумінні ролі народу як учасника законодавчого процесу при прийнятті Конституції у науковій думці не було. На той час у науці панували дві концепції законодавчого процесу. Згідно з першою концепцією (Ковачев Д.А., Антонова Л.І.) цей процес є тільки державною діяльністю, в результаті якої воля народу відображається у законі, а всенародне обговорення проекту Конституції, хоч і є активно-творчим елементом правотворення, до законодавчого процесу не входить. Відповідно до другої концепції (Тихомиров Ю.А., Халфіна Р.О.) законодавчий процес – більш широке явище, ніж діяльність правотворчих органів, і обговорення проекту Конституції може бути розцінено як його складовий елемент [10].
Сучасні державно-управлінські підходи до всенародного обговорення проектів нормативно-правових актів засвідчують визнання важливості цього механізму саме у питаннях, що мають доленосне значення для відповідної країни. Зокрема, Президентом Казахстану ініційовано розробку Доктрини національної єдності як орієнтиру для всіх державних документів і основи стабільного існування та розвитку цієї держави [5]. У Киргизстані на всенародне обговорення винесено проект Закону «Про сейсмічну безпеку» [13]. У Білорусії на таке обговорення були винесені навіть Правила дорожнього руху [3]. Законодавчі засади всенародного обговорення проектів законів, що зачіпають найбільш важливі питання суспільного і державного життя визначені Законом Республіки Узбекистан від 14 грудня 2000 р.
У Росії на рівні проекту Федерального закону «Про всенародне (громадське) обговорення проектів федеральних конституційних законів, проектів федеральних законів, проектів законів Російської Федерації про поправки до Конституції Російської Федерації» процес прийняття законів визнається невід’ємним від високої ефективності безпосередньої участі громадян цієї держави і громадських об’єднань в обговоренні основних напрямків державної політики, розробці законотворчих ініціатив і відпрацюванні основоположних рішень у законодавчому процесі [21].
Виклад основного матеріалу дослідження.
Загальновідомим у науці державного управління є принцип випереджального стану державного управління [4, c. 153]. Якщо сумувати всі характерні риси цього принципу, фактори та ресурси його розбудови [1, с. 516-519], його (принципу) зміст можна звести до об’єктивної потреби розвитку суб’єкта управління на значно кращому і вищому рівні, ніж об’єкт, що ним управляється. Як вбачається, формування такого управління досягається за рахунок гласності у відповідних процесах, залучення до цих процесів широкого кола учасників і забезпечення у такий спосіб високої ймовірності альтернативних поглядів. Завданням же державотворця, що позиціонує себе і діє як прихильник випереджального стану у державному управлінні, є ретельне узагальнення і зважений аналіз цих поглядів та обрання за його допомогою оптимального варіанту вирішення конкретної проблеми.
У контексті вище викладеного процес всенародного обговорення певного проекту нормативно-правового акту означає таку розвиненість державно-управлінської системи у питаннях форм управлінської діяльності, яка дозволяє гласно проводити таке обговорення, допускати і підтримувати конкуруючі (альтернативні) погляди і на підставі отриманих у такий спосіб результатів обирати оптимальне рішення. Окрім того, таке обговорення є активізацією діалогу та тісної взаємодії держави і народу. Значимість цієї взаємодії підвищується також і тим, що вона, з однієї сторони, дозволяє ураховувати погляди і інтереси великої кількості людей, а з іншої – надає можливість цим людям відчути себе залученими як до процесу прийняття важливого державного рішення, так і до розбудови держави в цілому.
Істотною правовою обставиною в українських реаліях є те, що єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні - Конституційним Судом України визначено правовий статус установчої влади народу як виключного права народу [17], а також закріплено первинність установчої влади до так званих встановлених влад (законодавчої, виконавчої і судової) [16].
Як вбачається, реалізація функцій законотворця громадянами у межах всенародного обговорення проекту відповідного нормативно-правового акту уможливлює їх спроможність висвітлити найбільш вразливі точки як самого цього проекту, так і суспільного життя (загалом і у відповідній сфері), забезпечує оперативне вирішення актуальних спірних питань суспільного розвитку, дозволяє надати більшу легітимність прийнятим рішенням, сприяє подоланню політичного відчуження, а також надає додаткові важелі вирішення суспільних проблем у тих випадках, коли вичерпані інші способи узгодження інтересів суб'єктів політики та органів влади. Зважаючи на той факт, що Конституція країни за світовою практикою має найвищу юридичну силу в системі джерел національного права і є Основним Законом суспільства та держави, всенародне обговорення проекту її модернізації є реальним віддзеркаленням точки зору і волі громадян стосовно базових точок розвитку держави і суспільства.
У цьому плані звертає на себе увагу той факт, що і прийняття чинної Конституції України в 1996 році, і внесення змін до неї у 2004 році були результатом складних політичних домовленостей на рівні владних структур і не супроводжувались процесом всенародного обговорення відповідних проектів законів. Інакше кажучи, принцип гласності під час підготовки цих змін не знаходив належного прояву. Це одна із обставин, які, до речі, не були відображені у рішенні Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010 [18].
Відомо, що процесу всенародного обговорення проекту нормативно-правового акту властиві ознаки, серед яких виділяються, зокрема, такі як: винесення у легальний спосіб відповідного проекту акта на обговорення; встановлення термінів цього обговорення; визначення відповідальних суб’єктів, що мають забезпечити проведення обговорення (у тому числі – надати можливість громадянам висловити свої пропозиції щодо проекту акта) і т.д.. Як свідчить практика вітчизняного державотворення, не менш важливим з точки зору забезпечення відкритості такого обговорення є можливість у подальшому кожного із його учасників ознайомитись із результатами та їх використанням у практиці. Свого часу на цю та інші проблеми імплементації результатів народного волевиявлення (зокрема, всеукраїнського референдуму від 16 квітня 2000 р.) була звернута увага відомих вітчизняних науковців [9].
З огляду на вказані вище ознаки процесуальної сторони всенародного обговорення проекту нормативно-правового акту, слід відмітити, що в історичному аспекті всенародних обговорень проектів Конституції України (або змін до неї), в України можна назвати лише два. До них входять всенародні обговорення, що проводились на підставі постанови Верховної Ради України «Про проект нової Конституції України» від 1 липня 1992 р. № 2525-XII [12] та Указу Президента України «Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 6 березня 2003 р. № 197/2003 [15].
Результати як одного, так і другого із названих всенародних обговорень, на жаль, з різних причин не стали широким надбанням громадськості. Тому і робити висновки щодо їх проведення та виводити методологічні рекомендації щодо процедури такого обговорення з точки зору відкритості та доступності відповідних джерел інформації є доволі ускладеними процесами.
На фоні вищевикладеного вигідно виділяється Указ Президента України “Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 25 серпня 2009 р. № 671/2009. Згідно зі статтею 1 цього документа метою його прийняття стала необхідність визначення позиції громадян України стосовно основних положень вказаного законопроекту (реєстраційний № 4290 від 31 березня 2009 р.) [14]. У результаті проведеної роботи за цим Указом Президента стала підготовка та видання наукового дослідження Біла книга державної політики – 2009 [20].
Застосування механізму проведення вказаного всенародного обговорення стало унікальною можливістю отримати картину реальних запитів, інтересів і прагнень людей, що потребують правового врегулювання. Бачення громадянами, науковцями, практиками, представниками громадськості окремих норм статей, розділів, в цілому тексту законопроекту висвітлили багатовекторність цих поглядів. Прикладами цьому може слугувати питання зняття недоторканості з усіх публічних осіб (Президента України, народних депутатів, депутатів місцевого рівня): частина пропозицій по ньому містила повне зняття недоторканості, у іншій частині пропонувалося залишити ці питання без змін, а у третій висувалися різні бачення варіантності вирішення цього питання, у тому числі – на основі міжнародного досвіду.
Багато пропозицій учасників всенародного обговорення, про яке йдеться, висловлювали своє бачення України за формою держави (варіанти: республіка /монархія; якщо республіка – то президентська/парламентська/змінашана; щодо правового режиму - демократичний/теократичний режим).
Інакше кажучи, спостерігались відкритість і конкурентність у поглядах активної частини українського громадівства.
Картина, яка склалась у результаті цього обговорення, є об’єктивною за своєю суттю для публічних органів держави, оскільки її складові є нічим іншим як відображенням ступеня актуальності відповідних суспільних проблем для громадян, волі громадян до вирішення цих проблем, що виражається ними як одноосібно, так і через узгоджену колективну думку.
Попри складність для державотворця щодо узагальнення та аналізу пропозицій, важливим завданням для нього є віднайдення правових механізмів вирішення цих проблем, їх об’єктивізація у правовій системі. Одним з таких механізмів є поетапне удосконалення національного законодавства: на першому етапі здійснюється посилення потенціалу Основного закону держави, приведення його змісту у відповідність до потреб часу, а на другому провадиться модернізація вітчизняного законодавчого поля (спершу - на рівні закону) вже під оновлений текст Конституції.
Вказана етапність зумовлюється тим, що Конституція як акт установчої (верховної) влади закріплює основи конституційного ладу, становище людини і громадянина в суспільстві, форму правління, державно-територіальний устрій, систему органів державної влади та місцевого самоврядування. Її норми за своєю сутністю об’єктивно мають силу первинного правового пріоритету суспільства, оскільки вона є волевтіленням єдиного носія державної влади – народу [11].
Закони ж, як нижчі за юридичною силою нормативно-правові акти, мають базуватися на конституційних нормах і відповідати їм. З цієї точки зору слід відмітити, що не відповідають сучасним конституційним вимогам та принципу випереджального стану державного управління норми Закону України від 4 червня 1988 р. № 6008-XI "Про народне обговорення важливих питань державного життя Української РСР» [6].
Досвід проведених всенародних обговорень проектів нормативно-правових актів висвітив ще один факт: сучасні реалії технологізації суспільного життя нового значення набувають форми залучення громадян до участі в ухваленні рішень, у тому числі - електронним шляхом. При цьому застосування електронних технологій дає можливість громадянам безпосередньо впливати на управлінську діяльність, здійснювати процес взаємної комунікації, а також представляти спільні інтереси. У такий спосіб забезпечується оперативність участі громадян в управлінні на всіх його рівнях (центральному, регіональному та місцевому), у вирішенні питань, що мають суспільне значення (партиципації) і залучення до діалогу нових учасників. Разом з тим, підвищується ризик того, що окремі громадяни можуть бути обмеженим у такому обговоренні через відсутність у них відповідних знань або можливостей.
Висновки та перспективи подальших розвідок з досліджуваної проблеми. За своїм змістом з точки зору науки концепції випереджаючого сану державного управління всенародне обговорення проекту нормативно-правового акту відповідного рівня впливу є державно-управлінським процесом, який сприяє активному залученню громадян, трудових колективів, громадських організацій до процесу вироблення і прийняття рішень у питаннях, що мають суспільне і державне значення. Результат цього процесу є відображенням ступеня актуальності відповідних суспільних проблем для громадян, волі громадян до вирішення цих проблем, що виражена цими громадянами як одноосібно, так і через узгоджену колективну думку. Завдяки всенародному обговоренню забезпечуються проведення у державотворче життя принципи гласності, конкурентності протилежних поглядів, можливості вибору оптимального вирішення того чи іншого питання, що має важливе значення для суспільного та/або державного життя.
Необхідним з точки зору належного правового забезпечення процесів всенародного обговорення проектів нормативно-правових актів є їх унормування на рівні закону як нормативно-правового акту вищої юридичної сили. Розробці такого закону має передувати глибке вивчення відповідної наукової думки та практики, що потребує окремого дослідження як у державному управлінні, так і юриспруденції.
Використані джерела інформації:
- Атаманчук Г. В. Теория государсвтенного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. – М. : Омега-Л, 2004 г. – С. 514-520. - ISBN 5-98119-097-3.
- Виконавча влада і адміністративне право // За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Видавничий Дім «Ін-Юре», 2002. – 668 с.
- Всенародное обсуждение правил дорожного движения как модель подлинной демократии. [Електронний ресурс]. - Режим доступу до інформ. :
- ссылка скрыта
- Державне управління : Словн.-довід. / Уклад.: В. Д. Бакуменко(кер. творчого кол.), Д. О. Безносенко, І. М. Вартазар, В. М. Князєв, С. О. Кравченко, Л. Г. Штика; За заг. ред В. М. Князєва, В. Д. Бакуменка. – К. : Вид-во УАДУ, 2002. – 228 с. – Бібліогр. : 222 – 225 с.
- Доктрина национального единства выдвинута на всенародное обсуждение – обзор республикансткой прессы. [Електронний ресурс]. - Режим доступу до інформ. : m.kz/rus/article/2207601.
- Закон України від 4 черв. 1988 р. № 6008-XI "Про народне обговорення важливих питань державного життя Української РСР» // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1988. – № 24. – ст. 587.
- Євграфов П. Б. Конституція України: коментар змін (2004-2007). Теоретичні та практичні аспекти: Науково-практичний посібник / Євграфов П. Б. – К.: Всеукраїнська асоціація видавців «Правова єдність», 2007. – 204 с.
- Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. – М. : Издательство БЕК. – 432 с. – ISBN 5-85639-126-8; ISBN 3-406-40581-9/
- Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми теорії і практики. До 10-ї річниці незалежності України. – К. : Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. – 356 с.
- Кронский В. С. Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР 1977 года и развитие законодательства / Кронский В. С. // Правоведение. – 1985. – № 2. – С. 42 – 46.
- Кушнір М. О. Формування та розвиток організаційно-правової культури в діяльності центральних органів виконавчої влади в Україні : методологічний аспект : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. наук з держ. упр. : спец. 25.00.01 «Теорія та історія державного управління» / М. О. Кушнір. – Харків, 2007. – 19 с.
- Постанова Веховної Ради України від 1 лип. 1992 р. № 2525-XII «Про роект нової Конституції України» // Відомості Верховної Ради України. – 1992. - № 37. – Ст. 550.
- Проект Закона Кыргизстана «О сейсмической безопасности» выносится на всенародное обсуждение [Електронний ресурс]. - Режим доступу до інформ. : .kg/news/2009/11/30/8932.phpl
- Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 31 бер. 2009 р. / Офіц. вісн. Президента України. - 2009. - № 8 (93)
Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» : Указ Президента України від 6 бер. 2003 р. № 197/2003 // Офіційний вісник України. – 2003. – № 11. – Ст. 465.
- Рішення Конституційного Суду у справі за конституційним зверненням Барабаша Олександра Леонідовича щодо офіційного тлумачення частини п'ятої статті 94 та статті 160 Конституції України (справа про набуття чинності Конституцією України)" від 3 жовтня 1997 р. № 4-зп // Офіційний вісник України. – 1997. – № 42. – С. 59.
- Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 5, статті 69, частини другої статті 72, статті 74, частини другої статті 94, частини першої статті 156 Конституції України (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі) від 16 квітня 2008 р. № 6-рп/2008 // Офіційний вісник України. – 2008. – № 32. – Ст. 1056.
- Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010 // Офіційний вісник України. - 2010. - № 72/1 (Спеціальний випуск ). - Ст. 2597.
- Скрипнюк О. В. Конституція України та її функції: проблеми теорії та практики реалізації. До десятої річниці прийняття Конституції України. – К.: Академія правових наук України, 2005. – 168 с.
- Україна в 2009 році: конституційний процес і перспективи країни. Біла книга державної політики / За заг. ред. Ю. Г. Рубана. – К. : НІСД, 2009. – 224 с. - ISBN 978–966–554–101–1
- Федеральный закон (проект) "О всенародном (общественном) обсуждении проектов федеральных конституционных законов, проектов федеральных законов, проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации" [Електронний ресурс]. - Режим доступу до інформ. : ссылка скрыта
- Шаповал В.М. Феномен конституции в контексте отечественной политико-правовой «мифологии» [Електронний ресурс]. – Режим доступу до інформ: // http : //www.cvk.gov.ua/zmi/press_49.php
Рецензент: Бакуменко В.Д., д.держ.упр., професор
УДК35 Лисенко Л.І.,
к. держ. упр.,
НАДУ при Президентові України
О.В. Поживілова,
к.пед.н., заступник начальника відділу
медичних і аграрних наук ВАК України