Курс лекций Санкт-Петербург 2007 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Б83 Рецензенты
| Вид материала | Курс лекций |
- Научно-методическое пособие Москва ● 2009 удк 347. 962: 342. 9 Ббк 67. 721-91: 67., 1444.75kb.
- Конспект лекций Соответствует государственному образовательному стандарту высшего профессионального, 899.55kb.
- Учебное пособие санкт Петербург 2010 удк 001. 8 Ббк, 1217.72kb.
- Курс лекций уфа 2006 удк 576. 4 Ббк 28. 073, 2080.69kb.
- Краткий курс филип котлер издательский дом "вильямс" Москва Санкт-Петербург Киев 2007, 18994.02kb.
- Курс лекций Нижний Новгород 2008 Печатается по решению редакционно-издательского совета, 2472.34kb.
- Рафаел папаян, 3846.74kb.
- Практикум санкт-петербург 2005 удк 71 (075. 80) Ббк, 2338.2kb.
- Учебное пособие Санкт-Петербург 2008 удк 005. 91: 004. 9(075. 8) Ббк 65. 291. 212., 97.7kb.
- Курс лекций для учителя Москва 2007 г. Удк, 313.39kb.
Административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким объемом этого процесса, охватывающего многочисленные сферы государственного управления и различные категории индивидуально-конкретных дел. Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных производств, которые выступают как его разновидности, как часть целого.
Критерием деления административного процесса на отдельные виды производств служит характер индивидуально-конкретных дел, отражающий их наиболее существенные свойства и особенности. Этот критерий обусловливает особенности того или иного вида производства, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел. Например, порядок рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан существенно отличается от установленного порядка применения административных наказаний.
Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным правовым институтом.
В науке административного права пока еще не существует единого мнения о видах административных производств. Например, в 1972 г. В. Д. Сорокин выделил девять групп производств:
1) производство по принятию нормативных актов государственного управления,
2) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления,
223
3) производство по административно-правовым жалобам и спорам,
4) производство по делам о поощрениях,
5) регистрационное производство,
6) лицензионное производство,
7) исполнительное производство,
8) производство по делам об административных правонарушениях,
9) производство по дисциплинарным делам.172
В 1967 году Ю. М. Козлов, исследуя природу административного процесса и административно-правовых норм, пришел к выводу о том, что последние регулируют следующие виды производств: а) по вопросам организации аппарата государственного управления; б) по заявлениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принадлежащих им субъективных прав; в) по делам о применении принудительных мер; г) по делам, связанным с применением материального трудового, земельного, финансового права.173
Через 30 лет с учетом состояния действующего российского законодательства и административно-процессуальных норм Ю. М. Козлов виды административных производств определил следующим образом:
а) производство по делам об административных правонарушениях;
б) дисциплинарное производство;
в) производство по жалобам;
г) согласительное производство.174
А. П. Коренев в качестве критерия классификации видов производств определяет характер индивидуально-конкретных управленческих дел, отражающих их наиболее существенные свойства и особенности. В соответствии с этим критерием он рассматривает следующие виды административных производств:
— по предложениям, заявлениям и жалобам граждан;
— по делам о поощрении;
— по делам о дисциплинарных проступках;
— по делам об административных правонарушениях.175 Кроме того, А. П. Коренев отдельной главой рассматривает ответственность органов государственного управления и их должностных
172 См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 149–150.
173 См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 94.
174 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. М., 1997. С. 327.
175 См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 222.
224
лиц за ущерб, причиненный служебной деятельностью (материальная ответственность).
Выделяют также производства: по делам об изобретениях, открытиях и патентах; по исполнению постановлений о наложении административных наказаний и др.
Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления, как правило, соответствующими органами исполнительной власти и их должностными лицами. И лишь рассмотрением и разрешением некоторых дел в установленном законодательством случаях ведают помимо исполнительных органов, иные органы государства, их должностные лица, а также общественные организации и их представители. Отношения, возникающие в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются административно-процессуальными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные производства в единый административный процесс.
Рассмотрим некоторые виды административных производств.
Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан. Согласно Конституции РФ (ст. 33) граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Они могут вносить в указанные органы предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обжаловать действия органов и их должностных лиц (ст. 46 Конституции). Одновременно устанавливается обязанность соответствующих органов и должностных лиц в установленные сроки и в установленном законом порядке рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. Общий срок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, как правило, не должен превышать одного месяца. Однако законодательством предусматривается и иные, более сокращенные сроки их рассмотрения.
Общий порядок производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан о нарушении прав и свобод, о создании препятствий для осуществления прав и свобод, о незаконном привлечении к ответственности состоит из четырех (условно) стадий.176
На первой стадии регистрируются поступившие в орган (учреждение) письменные предложения, заявления, жалобы или выслушиваются компетентным должностным лицом устные жалобы (например, в часы приема граждан), которые затем могут быть оформлены пись-176 См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 223.
225
менно и также зарегистрированы. Зарегистрированная жалоба рассматривается руководителем органа, который поручает работу с жалобой конкретному исполнителю. Если жалоба поступила не по принадлежности, то дается указание о направлении ее в компетентный орган (учреждение) с уведомлением об этом заявителя.
На второй стадии осуществляется проверка фактов и обстоятельств, изложенных в жалобе. Руководители и другие должностные лица при рассмотрении жалобы обязаны разобраться в ее существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направить работников на места для проверки и принимать другие меры для объективного решения вопроса. Полученная информация анализируется и делается заключение по результатам проверки. Заключение докладывается руководителю органа, уполномоченному принимать решение по жалобе.
Третья стадия включает принятие решения по жалобе и сообщение о принятом решении заявителю. Ответ по жалобе может быть письменным или устным. В случае отклонения предложения, заявления, жалобы дается мотивированное и юридически обоснованное объяснение. Принятое решение своевременно сообщается заявителю. По просьбе последнего разъясняется порядок обжалования принятого решения.
Четвертая стадия состоит из действий по исполнению принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба полностью или частично удовлетворяется. В этом случае орган, который принял решение, обеспечивает своевременное и правильное исполнение решения.
Гражданин, не согласный с решением, принятым по его предложению, заявлению, жалобе, имеет право обжаловать это решение в тот орган или тому должностному лицу, которым непосредственно подчинены государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение, или в суд.
Законодательством предусмотрена юридическая ответственность за нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.
Делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан ведется отдельно от других видов делопроизводства и возлагается на специально назначенных для этого должностных лиц. Но личную ответственность за состояние такого делопроизводства несут руководители государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений и организаций.
226
Производство по делам о поощрении. Этот вид производства обусловлен тем, что поощрение является разновидностью общего метода государственного управления — убеждения. В сфере управления широко применяются различные виды поощрения. Государство, сочетая моральные и материальные стимулы, поощряет творческое отношение к работе, за успехи в служебной деятельности, награждает за смелость, инициативу, за высокое профессиональное мастерство, за большой вклад в развитие науки и другие сферы жизнедеятельности.
Поощрение применяется в соответствии с установленной законодательством процедурой. Правовое регулирование порядка применения поощрения в сфере государственного управления имеет большое значение для повышения эффективности поощрения. Нормы, регламентирующие производство по делам о поощрениях, содержатся в многочисленных актах об учреждении тех или иных мер поощрения.
Так, порядок награждения государственными наградами регулируется Положением о государственных наградах Российской Феде-рации,177 порядок представления произведений на соискание государственных премий в области литературы и искусства и присуждения этих премий регламентируется Положением о государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства.178
Порядок применения мер поощрения регламентируется правилами внутреннего трудового распорядка, а также положениями о поощрении и дисциплинарной ответственности, дисциплинарными уставами.
Так, порядок поощрения сотрудников органов внутренних дел регламентируется Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
Анализ норм, регламентирующих порядок применения мер поощрения, позволяет сделать вывод о том, что производство по делам о поощрениях состоит из следующих основных стадий:
— возбуждение ходатайства о поощрении;
— представление к поощрению;
— рассмотрение представления (дела) о поощрении и принятие решения о поощрении;
— вручение поощрения.
Рассмотрим эти стадии на примере награждения государственными наградами Российской Федерации.
См.: СЗ РФ. 1995. № 23. Ст. 2207. См.: Там же. 1993. № 46. Ст. 4448.
227
Возбуждение ходатайства. Ходатайство о награждении возбуждается в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности либо органами исполнительной власти районов, городов или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления, руководители предприятий, учреждений, организаций после согласования с органами исполнительной власти районов, городов ходатайства о награждении направляют в органы исполнительной власти субъектов Федерации или по согласованию с ними — в федеральные органы государственной власти.
Порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, а также работающего с ними гражданского персонала определяется соответствующими министерствами и ведомствами России.
Представление к награждению. Представление вносится Президенту РФ руководителями федеральных органов государственной власти, руководителями органов исполнительной власти субъектов Федерации с учетом мнения полномочного представителя Президента РФ по федеральному округу. Представление к награждению иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории России, производится на общих основаниях, а проживающих за границей — по согласованию с МИД Российской Федерации.
Рассмотрение представления к государственной награде и принятие решения о награждении осуществляет Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам. Управление оценивает представление к государственной награде, готовит материалы и представляет заключение о возможном награждении, восстановлении в правах на награду, лишении награды, выдаче дубликатов орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям. Управление готовит также проекты соответствующих государственных актов. Решение о награждении принимает Президент РФ в виде указа.
Опубликование указа о награждении и вручении государственной награды. Указ Президента РФ о награждении публикуется в Собрании законодательства Российской Федерации. По поручению Президента и от его имени награды могут вручать: руководители федеральных органов государственной власти; руководители органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации; полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;
228
послы Российской Федерации; военачальники — от командиров дивизий и им равных. Президент РФ может поручить вручение государственных наград и иным лицам.
Государственная награда вручается награжденному не позднее двух месяцев со дня издания указа о награждении. Награды вручаются в торжественной обстановке, лично награжденному одновременно выдается удостоверение к государственной награде. За проявленные отвагу, мужество и героизм награждение орденом или медалью может быть произведено посмертно. В этом случае награды и документы о награждении передаются наследникам умершего: супруге, отцу, матери, сыну, дочери (без права ношения награды).
4. Производство по делам об административных правонарушениях
Самое значительное место в структуре административного процесса занимает производство по делам об административных правонарушениях (административная юрисдикция). Оно складывается из последовательно совершаемых процессуальных действий и движется по определенным взаимосвязанным этапам, которые называются стадиями производства. Каждая стадия имеет присущие ей задачи и включает ряд однородных процессуальных действий, обеспечивающих в своей совокупности разрешение дела об административном правонарушении.
Поэтапное продвижение дела об административном правонарушении в целях обеспечения своевременного, всестороннего и объективного выяснения обстоятельств дела и его разрешения установлено законодательством РФ (разд. IV и V КоАП РФ).
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются:
— всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;
— разрешение его в точном соответствии с законом;
— обеспечение исполнения вынесенного постановления;
— выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.
Каждый орган или должностное лицо, уполномоченное рассматривать дела об административных правонарушениях, должно учитывать обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. К таким обстоятельствам закон относит:
229
— отсутствие события и состава административного правонарушения;
— отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) 16-летнего возраста или невменяемость лица, совершившего правонарушение;
— действие лица в состоянии крайней необходимости;
— издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
— отмену акта, устанавливающего административную ответственность;
— истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
— наличие по тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
— смерть лица, в отношении которого было ведется производство по делу об административном правонарушении.
Если перечисленных обстоятельств не существует, производство по делам об административных правонарушениях включает в себя следующие стадии:
1) возбуждение дела об административном правонарушении,
2) рассмотрение дела об административном правонарушении,
3) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях,
4) исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
— непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
— поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
230
— сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в СМИ, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:
— составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
— составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
— вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования;
— оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения без составления протокола об административном правонарушении.
Кодекс содержит перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. К таким лицам отнесены: сотрудники органов внутренних дел; должностные лица органов и учреждений уголовно-исполнительной системы; должностные лица органов ведомственной охраны; должностные лица органов, осуществляющих государственную регистрацию общественных объединений; должностные лица налоговых органов; должностные лица таможенных органов; должностные лица пограничных органов; должностные лица органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор и другие должностные лица, указанные в ст. 28.3 КоАП РФ.
Сроки составления протокола об административном правонарушении:
— протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения;
— протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств либо данных о физическом или юридическом лице;
— протокол составляется после окончания административного расследования в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ.
Вместе с тем законодатель предусмотрел возможность применения наказания без составления протокола об административном правонарушении (ст. 28.6 КоАП РФ), если за правонарушение может
231
быть назначено наказание в виде предупреждения или штрафа в размере, не превышающем 1 МРОТ, а при нарушении таможенных правил — в размере, не превышающем 10 МРОТ.
Итак, при выявлении факта правонарушения и правонарушителя уполномоченное на то лицо (например, сотрудник милиции) вправе:
а) подвергнуть административному наказанию нарушителя на месте без составления протокола;
б) составить протокол на месте, если правонарушитель оспаривает налагаемое на него наказание или если составление протокола является обязательным;
в) доставить правонарушителя в милицию, другой государственный орган для составления протокола при невозможности составить его на месте, если составление протокола является обязательным.
При составлении протокола об административном правонарушении в нем указывается: дата и место его совершения; должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо административного правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; объяснение нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное правонарушение; при наличии свидетелей и потерпевших протокол может быть подписан также и этими лицами.
В случае отказа лица, совершившего правонарушение, от подписания протокола в нем делается запись об этом. Нарушитель вправе представить прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по содержанию протокола, а также изложить мотивы своего отказа от его подписания.
При составлении протокола нарушителю должны быть разъяснены его права и обязанности, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ, о чем делается отметка в протоколе. Кроме того, в соответствии с этой же статьей ему должна быть вручена копия протокола по его просьбе, а также по просьбе потерпевшего.
В случаях, прямо предусмотренных законодательными актами, в целях пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления протокола об административном правонарушении при невозможности составления его на месте, если составление протокола является
232
обязательным, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, допускается административное задержание лица и другие меры обеспечения производства по делу, рассмотренные нами ранее.
При составлении даже минимального числа разных протоколов дело об административном правонарушении может содержать следующие документы:
1) протокол сотрудника милиции о доставлении правонарушителя в орган внутренних дел;
2) протокол об административном задержании нарушителя;
3) протокол об административном правонарушении;
4) справку о проверке по центральному адресному бюро (ЦАБ) или паспортному подразделению о регистрации нарушителя по месту жительства или пребывания;
5) справку о проверке по информационному центру МВД, ГУВД (УВД) субъекта Федерации о фактах привлечения ранее лица к административной ответственности;
6) объяснения нарушителя и свидетелей;
7) протоколы: личного досмотра или досмотра вещей, товаров, транспорта, изъятия вещей и другие необходимые в каждом конкретном случае документы.
С момента получения судьей, должностным лицом (например, начальником органа внутренних дел) дела об административном правонарушении от сотрудника, возбудившего дело, начинается следующая стадия — рассмотрение дела об административном правонарушении.
В соответствии с гл. 22 и 23 КоАП РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются в пределах компетенции:
— судьями (мировыми судьями);
— комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
— федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями и территориальными органами.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, рассматриваются:
— мировыми судьями;
— комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
— уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Федерации;
— административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Федерации.
233
В случае упразднения указанных в гл. 23 КоАП РФ или в законе субъекта Федерации органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов дела об административных правонарушениях рассматривают судьи.
В случае изменения наименований органа, учреждения должностные лица этих органов продолжают осуществлять полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях до внесения в КоАП РФ или в закон субъекта Федерации соответствующих изменений.
Судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела выясняют следующие вопросы:
1) относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела;
2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом