Внимание уделяется правовому положению конкретного человека, и данный факт не может не быть отраженным различными отраслями права, в том числе административным

Вид материала

Документы

Содержание Еропкин М.И.

Подобный материал:

• Челябинский Государственный Университет юридический факультет кафедра теории государства, 169.77kb.
• В. И. Ульянова-Ленина Юридический факультет Кафедра конституционного права и прав человека, 348.49kb.
• Лекция (компьютерный конспект лекций) и многофункциональных учебных программ, 108.29kb.
• Конституции Российской Федерации предусмотрена система гарантий, многообразие способов, 1172.7kb.
• Правила эффективного и безопасного использования; срок службы, 96.72kb.
• Собственность это исторически определенная общественная форма присвоения материальных, 2642.46kb.
• С. В. Молчанов основания ограничения права человека на распространение информации через, 158.5kb.
• Примерная программа наименование дисциплины Гистология, эмбриология, цитология Рекомендуется, 829.23kb.
• Н. К. Цвиль (Санкт-Петербург), 19.61kb.
• Определение Конституционного Суда РФ от 5 декабря 2003, 56.06kb.

Д. ТЕРЛОВСКИЙ,

аспирант кафедры финансового и административного права

Всероссийской государственной налоговой академии

Министерства финансов Российской Федерации


СТАТУС СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОПЕКИ


В современный период развития нашего общества особое внимание уделяется правовому положению конкретного человека, и данный факт не может не быть отраженным различными отраслями права, в том числе административным.

Поэтому в рамках науки административного права в последние годы особенно актуален вопрос статуса административного права. Вместе с тем положение вещей не всегда было таковым. Анализ фундаментальных трудов советских ученых-административистов послевоенных лет позволяет констатировать, что институт субъектов административного права в современном его понимании отсутствовал¹. Особое внимание в данный период времени уделялось органам государственного управления и государственным служащим. Бесспорно, это объясняется объективными и субъективными факторами, так как в тот момент приоритетная роль принадлежала государству в лице его вождя, а значит, роль гражданина была минимальна и второстепенна.

В науке административного права институт прав и свобод человека и гражданина изучается в рамках правового статуса субъектов. Точки зрения многих авторов на данную проблему различны. Однако, несмотря на некоторые расхождения в деталях, прослеживаются многие схожие моменты. Во-первых, ученые-административисты классифицируют субъекты административного права на индивидуальных и коллективных. Во-вторых, как правило, статус индивидуальных субъектов в трудах ученых существенно не различается².

В большинстве случаев исследователи данной проблемы приходят к выводу, что административно-правовой статус индивидуальных субъектов базируется на конституционных положениях, которые, в свою очередь, являются для него исходными. Основные права и свободы, обязанности граждан определены Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе России. Их конкретизация содержится в административном и ином законодательстве, например: в Законе РФ от 1 июля 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации»³, Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента России от 14 ноября 2002 г.⁴, Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»⁵.

Базовым понятием, определяющим права граждан в сфере управления, является административная правосубъектность, которая включает в себя два элемента – правоспособность и дееспособность.

Административная правоспособность – это способность гражданина быть субъектом прав и обязанностей в сфере государственного управления. Она возникает у граждан с момента рождения и прекращается с их смертью.

Административная дееспособность, т.е. способность гражданина своими действиями осуществлять предоставленные права, выполнять установленные обязанности и нести юридическую ответственность за свое поведение, наступает с определенного возраста. Так, частичная административная дееспособность у граждан наступает со школьного возраста, с 16-летнего возраста граждане несут административную ответственность, а по достижении 18-летнего возраста наступает полная дееспособность граждан. По данной проблематике автор придерживается точки зрения большинства ученых-административистов.¹

Несмотря на разработанность института субъектов административного права (чуть менее разработана проблематика коллективных субъектов, однако данная проблема не рассматривается в рамках данной статьи), остается немало вопросов, требующих более глубокого изучения. Сказанное можно отнести и к понятию видов индивидуальных субъектов административного права.

Интересной и актуальной представляется точка зрения Д.Н. Бахраха, который в своей системе классификации субъектов выделяет специальных субъектов административного права: членов административных коллективов, субъектов административной опеки, жителей территорий с особым административно-правовым режимом, субъектов разрешительной системы, государственных служащих, лиц, совершивших правонарушения и преступления^2.

Некоторые авторы полагают, что наряду с гражданами России, иностранными гражданами и лицами без гражданства к субъектам административного права могут быть отнесены физические лица других категорий³. Однако представляется, что данная точка зрения не отражает всех особенностей «лиц других категорий». В этой связи Д.Н. Бахрах высказывает мнение о возможности существования у субъекта общего административно-правового статуса (гражданина) одного или нескольких специальных административно-правовых статусов. Так, гражданин России может быть сиротой, студентом, жителем пограничной зоны. Речь идет не об особых категориях субъектов, которые не являются гражданами, а о расширении статусов граждан (граждан России, иностранцев, апатридов).

В рамках данной статьи особую значимость имеют субъекты административной опеки как специальные субъекты административного права. Рассматривая основные виды и правовые характеристики субъектов административной опеки, попытаемся сформулировать понятие данного института. Потребность в социальной помощи и защите существовала всегда у всех народов. В настоящее время в нашей стране в связи с проведением реформ эта потребность значительно возросла, расширился круг граждан, нуждающихся в социальной поддержке, а следовательно, и в административной опеке.

По мнению Д.Н. Бахраха, среди субъектов административной опеки следует выделить две категории лиц:

• слабые по демографическим признакам – сироты, одинокие матери,
больные, инвалиды, члены многодетных семей, представители коренных
национальностей малочисленных народностей Крайнего севера и др.;

• жертвы экстремальных ситуаций – безработные, «чернобыльцы», участники боевых действий в Афганистане и Чечне, вынужденные переселенцы, беженцы, пострадавшие от пожаров, наводнений, землетрясений и другие лица, пострадавшие от социальных кризисов, техногенных катастроф и стихийных бедствий).

Данная точка зрения на проблему классификации субъектов административной опеки представляется обоснованной и актуальной. Однако группировка проведена довольно широко. Не учитываются в данном случае некоторые другие основания, например продолжительность административной опеки. Так, субъектов можно разделить на лиц, в отношении которых постоянно осуществляется опека (инвалиды детства, многодетные семьи и др.), и которым оказывается разовая помощь (пострадавшие от землетрясений, наводнений, пожаров, семьи погибших моряков подводной лодки «Курск» и др.). Но в любом случае классификация Д.Н. Бахраха, на наш взгляд, может быть взята за основу для проведения группировок и по другим основаниям, при этом противоречия не будут возникать.

Думается, что для более полного и всестороннего уяснения понятия субъектов административной опеки следует кратко охарактеризовать некоторых из них. Выбор субъектов, о которых пойдет речь, сделан не хаотически, а в соответствии со сложившейся в стране обстановкой, т.е. это граждане, которым в настоящее время нужна помощь в первую очередь, а нормы права разработаны не в достаточном объеме.

Радикальные социально-экономические преобразования в российском обществе настолько глубоки и масштабны, что при всей их непоследовательности и противоречивости не трудно сделать вывод о том, что идет процесс коренного обновления российской государственности, направленный на демократические преобразования. Существование правового государства предполагает, во-первых, признание прав и свобод человека как высшей ценности, а во-вторых, соблюдение законности как основополагающего принципа организации и деятельности государственного аппарата и его должностных лиц.

В настоящее время остро стоит проблема беженцев и вынужденных переселенцев. Сегодня в мире насчитывается свыше 20 млн. беженцев. Это почти в восемь раз больше, чем 20 лет назад, и почти на 7 млн. больше, чем в 1995 г. В Российской Федерации эта цифра также угрожающе велика. Сейчас в России, по данным Федеральной миграционной службы, насчитывается более 1,5 млн. состоящих на учете беженцев и вынужденных переселенцев.

В международном праве и национальном зарубежном законодательстве термин «вынужденный переселенец» не применяется, это российское определение. Как правило, за рубежом в качестве аналогичных понятий используются такие, как «перемещенные лица», «внутренние беженцы».

Согласно законодательству России вынужденным переселенцем признается гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных компаний в отношение конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

Беженец – это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и, в силу вполне обоснованных опасений, может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений; находится вне страны своей гражданской принадлежности, не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие таких опасений либо, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего, обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Вышеупомянутыми нормативными правовыми актами регулируется порядок регистрации лиц в качестве беженца либо вынужденного переселенца, их права и обязанности, полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отношении данных лиц. Однако думается, что целесообразно включить и общие положения о социальной защите этой категории граждан, детализируя данные нормы в иных нормативных правовых актах, но законодатель в данном случае пошел по другому пути.

Согласно постановлению Правительства РФ от 23 мая 1998 г. № 484 «О размере единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу», органы государственного управления субъектов РФ обеспечивают для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их размещения необходимые условия, включая медицинское и социальное обеспечение, бытовое обслуживание, создание дополнительных мест в школах, дошкольных и других учреждениях, содействуют продаже беженцам и вынужденным переселенцам квартир, обеспечивают выделение земельных участков для строительства индивидуальных домов, содействуют в трудоустройстве.

Постановлением Правительства РФ утверждено Положение о порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования, в котором оговаривается, что выявление необходимых земельных участков для предоставления их беженцам и вынужденным переселенцам производится с учетом пожелания данных лиц по формам расселения и организации производственно-хозяйственной деятельности.

Беженцам и вынужденным переселенцам предоставляется беспроцентная возвратная ссуда для строительства (приобретения) жилья; если они не пользовались льготами на строительство жилья после получения статуса вынужденного переселенца, размер данной ссуды не может превышать фактических затрат на строительство жилья, а срок погашения ссуды не может превышать 10 лет.

Беженцам и вынужденным переселенцам как субъектам административной опеки предоставляются и другие льготы и пособия. Например, выплачивается единовременное денежное пособие каждому члену семьи, а малообеспеченным лицам (одиноким пенсионерам, инвалидам, семьям, состоящим только из пенсионеров, одиноким родителям с детьми до 18 лет и другим категориям) в размере 1,5 минимальных размеров оплаты труда; оказывается содействие в обеспечении проезда и провоза багажа.

Существует достаточное количество нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев. Однако нет четкого правового урегулирования административной ответственности за нарушение законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах, и это обусловлено целым рядом факторов.

До принятия Кодекса РФ об административных правонарушениях система отечественного законодательства об административной ответственности представляла собой сложную и во многом парадоксальную конструкцию. Помимо основного правового акта – Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, действовали следующие пласты законодательства:

• законы, вносившие изменения в Кодекс;
  
• законы, полностью посвященные административной
  ответственности;
  
• федеральные законы, содержащие нормы об административной
  ответственности (эта группа многочисленна и постоянно
  пополняется);
  

• акты органов представительной власти субъектов РФ,
  устанавливающие административную ответственность;
  
• акты органов власти муниципальных образований,
  устанавливающие административную ответственность
  

Теперь, согласно ст. 1.1 КоАП РФ, законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

Многие законодательные акты содержат норму об административной ответственности за их нарушение, ссылаясь на установленное федеральное законодательство. Не исключение составляют и законодательные акты, регулирующие правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев.

Так, ст. 19 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» предусматривает наступление юридической ответственности для должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, организаций вне зависимости от их форм собственности, а также граждан за нарушения положений вышеупомянутого Закона. Такая ответственность может заключаться в виде применения принудительных мер гражданско-правового, административного, дисциплинарного и уголовного характера в зависимости от вида и тяжести совершенного правонарушения.

Предполагается, что конкретные виды ответственности, исходя из характера правонарушения, содержатся в нормах Уголовного кодекса РФ, Кодекса об административных правонарушениях.

Однако, анализируя нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях, приходим к выводу, что нет конкретных норм, предусматривающих ответственность за нарушение законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах. Существуют санкции за правонарушения, посягающие на права граждан и здоровье населения, но они распространяются в основном на нарушение избирательных прав.

Существует такая сложная проблема демократизации административного права, как противоречие между необходимостью усиления защиты прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, и возможностью более активного вмешательства закона и права в сферу их общественных и личных интересов – с другой. И эта проблема может быть разрешена путем введения новых, более эффективных правовых норм, регулирующих, в том числе, проблему административной ответственности в области законодательства об административной опеке на примере беженцев и вынужденных переселенцев.

За последние годы сформировалось три уровня власти (федеральный, региональный и муниципальный), изменилась структура управления социальными процессами. Условно говоря, долю влияния федерального центра на формирование и реализацию социальной политики сегодня можно оценивать в 20% (раньше – не менее 90%), региональных властей – 70%, местного самоуправления – 10%. На федеральном уровне, на наш взгляд, по-видимому, достигнут оптимум, что же касается местных органов власти, то их роль должна возрастать.

Данный факт еще раз подтверждает необходимость постепенного реформирования системы законодательства об административной ответственности за правонарушения в области социальной защиты и социального обеспечения. Бесспорно, необходимо учитывать и различия уровня бедности в различных регионах. Конечно, сложно учесть все факторы при разработке законопроектов, однако попытаться не только можно, но и нужно.

Следующая группа субъектов административной опеки, которая заслуживает внимания, – дети-сироты. Основа сиротства как социального явления – социально-экономическая нестабильность общества, ухудшение материального состояния семей, крушение устоев, девальвация нравственных ценностей, в частности ценностей личности ребенка и семьи.

Согласно п. «ж» ст. 72 Конституции России, защита детства, социальная защита, в том числе социальное обеспечение, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Дети-сироты – лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель.

Лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, – лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей и имеют в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», право на дополнительные гарантии по социальной защите.

Помощь данным лицам оказывают органы опеки и попечительства, либо решается вопрос об их усыновлении. В данном вопросе актуальным является опыт г. Москвы. В соответствии с Законом г. Москвы от 4 июня 1997 г. «Об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве»³ органы опеки и попечительства обязаны обеспечить оптимальные условия жизни и воспитания детей-сирот, молодых людей в возрасте от 18 до 23 лет, которые в возрасте до 18 лет остались без попечения родителей, защищать их имущественные и личные неимущественные права (ст. 4).

Порядок усыновления установлен письмом Московского комитета образования от 9 января 1997 г. № 2-5-4, постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2000 г. «Об утверждении правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами», постановлением Правительства РФ от 28 марта 2000 г. «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением». Усыновлен может быть ребенок, родители которого умерли, лишены родительских прав, признаны судом безвестно отсутствующими, признаны судом недееспособными, более шести месяцев не проживают с ребенком по неуважительным причинам и уклоняются от его содержания, дали согласие на его усыновление (ст. 129, 130 СК РФ).

В этой связи целесообразно подробнее рассмотреть социальные льготы и гарантии, предоставляемые детям-сиротам. Им, например, гарантируется предоставление жилых помещений после выпуска из детского дома или школы-интерната. Данный вопрос регулируется законами, постановлениями Правительства и глав администраций субъектов РФ. Однако, как справедливо указывает Р. Шульга, перечисленные нормативные акты носят скорее декларативный характер, реализовать и получить положенные в соответствии с данными актами права сирота, как правило, не может. Здесь скорее следует ставить вопрос о поисках новых форм (законодательного характера) для обеспечения жильем выпускников детских домов или школ-интернатов, чем об издании новых постановлений. За счет предприятий, учреждений, организаций любой формы собственности выпускники детского дома или школы интерната должны обеспечиваться одеждой, обувью и единовременным денежным пособием в сумме не менее пяти минимальных размеров оплаты труда. Разумеется, взамен одежды, обуви и оборудования может выдаваться или перечисляться на счет в качестве вклада на имя выпускника в учреждения Сберегательного банка РФ денежная компенсация в размерах, необходимых для приобретения одежды, обуви и других необходимых вещей.

Согласно Закону РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», каждому гарантируется общедоступное и бесплатное дошкольное, начальное, основное общее и среднее и начальное профессиональное образование. При этом не имеет значения пол, раса, национальность, язык, происхождение, место жительства, отношение к религии, возраст, состояние здоровья, социальное положение. Дети-сироты принимаются в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных экзаменов⁴. Детям-сиротам оказывается бесплатное медицинское обслуживание, предоставляются и другие льготы.

О важности и необходимости исследования проблемы социального положения детей-сирот говорит факт роста преступности среди несовершеннолетних, увеличение числа беспризорных.

Думается, что если бы проблемы детей-сирот решались более эффективно, то такой плачевной картины не было бы. Следует более детально проработать вопрос об усыновлении (удочерении), активнее искать новые подходы, например, создавать частные дома-интернаты с субсидиями и дотациями, разработать комплексный нормативный правовой акт, регламентирующий административную опеку детей-сирот.

Следующей категорией субъектов являются инвалиды. На современном этапе развития общества необходимо проведение комплекса мер по их социальной интеграции.

Актуальность проблемы определяется наличием в социальной структуре общества большого числа лиц, имеющих признаки ограничения жизнедеятельности. По оценкам экспертов ООН, инвалиды составляют 10% от общей численности населения. В России за последние годы отмечается тенденция к увеличению числа инвалидов. Если к 1 января 1998 г. на учете в органах социальной защиты населения субъектов состояли 8.9 млн. инвалидов, то к 1 января 1999 г. – более 9,6 млн. инвалидов. При этом показатели реабилитации инвалидов остаются на низком уровне и не превышают 2,3% при повторном освидетельствовании. По оценке Министерства труда и социального развития РФ, в ближайшие годы ожидается дальнейшее увеличение числа инвалидов.

Все категории инвалидов в соответствии с законодательством имеют определенные льготы и права. Основные положения данных льгот закреплены в Федеральном законе от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах». Например, льготы для инвалидов с детства 1 и 2 групп – социальная пенсия (минимальный размер пенсии по старости и 100% указанного размера), бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов, дети-инвалиды в возрасте до 16 лет бесплатно получают лекарства по рецептам врачей. Им положена скидка (50%) на оплату проезда на железнодорожном, водном, воздушном и междугородном автомобильном транспорте в осенне-зимний период (с 1 октября по 15 мая). Кроме того, они имеют право на льготы по подоходному налогу. Семьи, имеющие детей-инвалидов, имеют право на скидку не ниже 50% на квартирную плату (в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов), а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, – на стоимость топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продаж населению.

Инвалиды и семьи, имеющие инвалидов, имеют право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства,

Человеку, получившему инвалидность, полагается предоставление дополнительной жилой площади в виде отдельной комнаты. Оплата занимаемой инвалидом дополнительной жилой площади (независимо от того, в виде отдельной комнаты или нет) производится в одинарном размере с учетом предоставляемых льгот.

Жилые помещения, занимаемые инвалидами, оборудуются специальными средствами и приспособлениями в соответствии с индивидуальной программой реабилитации. Им полагается 50% скидка на телефон и радиотрансляционную точку, обеспечение бытовыми приборами, тифло-, сурдо- и другими средствами, необходимыми инвалидам для социальной адаптации, бесплатный или льготный ремонт указанных приборов и средств; бесплатный проезд во всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси.

Все эти льготы действуют с 1 января 1997 г. Кроме того, инвалиду полагается ежегодный отпуск не менее 30 календарных дней из расчета шестидневной рабочей недели. Все это действует в соответствии с Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

В настоящее время довольно остро стоит проблема помощи лицам, принимавшим участие в контртеррористических операциях. Бесспорно, данных граждан следует относить к субъектам административной опеки и оказывать им поддержку. На законодательном уровне этот вопрос решается путем издания нормативных правовых актов, например: постановления Правительства РФ «О правилах расходования денежных средств на оказание единовременной материальной помощи пострадавшим участникам контртеррористических мероприятий, проводимых на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, и членам их семей за счет добровольных пожертвований», Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О социальной защите и социальной реабилитации военнослужащих и других участников контртеррористических операций на Северном Кавказе».

Думается, что в данном случае целесообразно принятие единого закона «О статусе участников боевых действий», который закрепил бы основные положения правового статуса участников контртеррористических операций.

Субъектов административной опеки множество, и в рамках данной статьи рассмотреть все категории не представляется возможным, поэтому мы рассмотрели более подробно некоторые из них и на данной основе сформулируем определение субъекта административной опеки. Думается, одним из основных критериев, определяющих статус субъекта административной опеки, является то, что человек становится таковым по не зависящем от него обстоятельствам и не предпринимает никаких действий, чтобы таковым стать.