Основные этапы эволюции институциональной структуры газовых рынков
| Вид материала | Документы |
- Лекции, семинары, консультации, 298.12kb.
- Темы семинаров по теории эволюции (главы реферата) Изученность группы, предковые формы,, 14.45kb.
- 10 Основные этапы становления идеи развития в биологии, 187.16kb.
- Уроков, 497.15kb.
- Основные этапы эволюции растительного и животного мира, 173.64kb.
- Основные характеристики институциональной структуры Европейского союза, 260.42kb.
- Календарно-тематическое планирование, 211.31kb.
- Рабочей программы дисциплины Теория отраслевых рынков по направлению подготовки 080100, 25.89kb.
- «Методологические основы психологии», 15.04kb.
- Программа по маркетингу. № п\п, 189.94kb.
1.4. Развитие национальных рынков на втором этапе эволюции рынков природного газа
В 1920-30 гг. в газотранспортном сегменте произошел технологический прорыв - появились новые технологии в металлургии, которые позволили создавать надежные трубопроводы больших диаметров для дальней транспортировки газа. В 1925 г. был построен первый 200-км газопровод из Луизианы в Техас. С этого момента началось бурное расширение инфраструктуры – шла географическая экспансия, росло число инфраструктурных проектов, началась их интеграция.
Начался второй этап эволюции газовых рынков – формирование газовых рынков отдельных стран, характеризующаяся резким расширением основных фондов отрасли. Уже в начале второго этапа (к 40-м гг. XX в.) природный газ, выступавший вначале в силу его физических особенностей как местное топливо, приобрел национальное значение.
Ресурсная база в большинстве стран в это время находилась в стадии растущей добычи. В период расширения газовой промышленности было открыто большинство крупных объектов, поскольку, как правило, гигантские и крупные месторождения легко обнаруживались стандартными методами геологической разведки [25]. За счет преобладания добычи на крупных месторождениях, на экономическую эффективность работ наиболее ощутимое влияние оказывал эффект экономии от масштаба.
Отдельные газопроводы, соединявшие производителей и потребителей, стали объединяться в газотранспортные системы. При этом системы транспортировки и распределения газа расширялись с тем, чтобы достичь новых источников поставок и новых групп потребителей. В бытовом секторе (использование газа для отопления и для приготовления пищи) газ стал более привлекательным по сравнению с различными видами твердого топлива и нефтепродуктами в силу удобства использования, хранения и экологических преимуществ. В промышленности после второй мировой войны началось широкое использование природного газа в процессах нагрева (например, плавка стекла или обжиг керамики), производства пара и горячей воды, и в качестве химического сырья.
Быстрый рост спроса на газ в 20-30 гг. XX в. при отсутствии государственного регулирования привел к тому, что компании, занимающие доминирующее положение на рынке, получили возможность влиять на процесс ценообразования, добиваясь наиболее выгодных для себя цен и монопольных прибылей. В соответствии с присущей газовой отрасли тенденцией к вертикальной интеграции разрозненные местные газовые монополии стали объединяться, формируя мощные холдинги.
Государство вынуждено было проявлять политическую волю в разрешении этого конфликта. На выбор новой модели рынка повлияло распространение кейнсианской доктрины государственного регулирования, сформировавшейся после экономического кризиса 1929 – 1933 гг., который привел к пониманию того, что для обеспечения стабильности рыночный механизм необходимо дополнить мерами государственного регулирования экономики. Следует отметить, что применение кейнсианской доктрины привело к введению жесткого административного регулирования во всех секторах экономики, а не только в газовой отрасли.
А.А. Бесчинский высказывает гипотезу о том, что «роль и соотношение процессов «огосударствления» и приватизации в странах рыночной экономики изменяются во времени: в период ухудшения экономической конъюнктуры усиливаются процессы огосударствления … в фазах подъема активизируются процессы либерализации и приватизации в экономике. Так, в 1920-1950 гг. (фаза спада большого цикла Кондратьева) в Европе и США значительно возросло воздействие государства на экономическую жизнь, усилились процессы огосударствления (широкое развитие в Европе государственных и смешанных предприятий, особенно в нефтяной и газовой промышленности; экономическая политика Рузвельта, создание энергетических комплексов Теннесси и Боневилля, введение регулирования цен на природный газ и др. – в США)» [15, С. 204].
Применение данной доктрины к газовой отрасли привело к введению жесткого регулирования на государственном уровне, причем на этом этапе институциональное устройство характеризовалось, с одной стороны, высоким уровнем прямого вмешательства государства и сильной «зарегулированностью» (государство регулировало отпускные цены у производителей, розничные цены и тарифы), а с другой стороны, нормативно-правовая база была слабо развита и многие аспекты деятельности регулировались в административном порядке. Государство на данном этапе стремилось способствовать расширению газовой инфраструктуры, увеличению доли энергии, произведенной на газе и освоению газовых ресурсов страны. Поэтому политика в газовой отрасли состояла в создании условий для освоения ресурсов, введении льгот и стимулов, позволяющих инвесторам идти на больший риск. Таким образом, роль государства характеризовалась патернализмом, масштабными инвестициями и административным регулированием. Во многих странах это привело к возникновению национальных монополий.
Институциональная структура отрасли представляла собой национальные вертикально-интегрированные компании. В некоторых случаях, при наличии благоприятных национальных особенностей, появлялась конкуренция в добыче (рис. 2).
Рис. 2. Второй этап эволюции газовых рынков – национальный рынок
Развитие газовой промышленности привело к появлению новых контрактных форм взаимодействия между участниками рынка. Однако все виды контрактов были схожи в одной характеристике – в своей продолжительности, способствовавшей, наряду с вертикальной интеграцией, снижению инвестиционных рисков. Поскольку освоение новых месторождений газа происходило в условиях отсутствия сформированной газотранспортной системы, контракты должны были предусматривать длительный период максимальной добычи в целях оптимальной загрузки трубопроводов и полной окупаемости инвестиций в проект. Кроме того, газовые проекты на этой стадии были в основном крупномасштабными (с точки зрения объемов капиталовложений и транспортировки газа на большие расстояния), чем объясняется большой разрыв во времени от момента заключения контракта до начала поставок газа. И, наконец, повышенная капиталоемкость проектов при высокой специфичности инвестиций влекла за собой требование гарантированности рынков сбыта. От устойчивости контрактных отношений, возможности планировать на достаточно продолжительный период времени, зависели результаты функционирования отрасли в целом. В совокупности эти факторы привели к тому, что на данном этапе развития газовых рынков преобладали долгосрочные контракты (сроком на 20-25 лет).
Долгосрочный характер контрактов, гарантирующих объемы продаж в течение всего (или большей части) срока разработки месторождения газа, давал возможности для привлечения заемного финансирования, в качестве обеспечения которого выступала будущая выручка от реализации проекта. Такая схема минимизировала риски долгового финансирования и стоимость заемных средств, то есть финансовые издержки реализации проекта.
Жесткая привязка продавца и покупателя на долгие годы требовала от участников сделки сбалансированного распределения рисков. Заключаемые долгосрочные контракты носили индивидуальный характер, при этом возникло несколько основных видов таких контрактов, в зависимости от механизма распределения трех принципиально различающихся рисков (по классификации Всемирного банка [97]): геологического, объемного и ценового.
Геологический риск. На этом этапе развития газового рынка известны два основных способа распределения этого риска: или он принимается покупателем в контракте «на истощение» («depletion»), когда покупатель согласен купить весь газ с заявленного месторождения; или же геологический риск принимается продавцом в контракте «поставки» («supply»), когда продавец согласен поставлять заявленный объем газа в течение определенного количества лет, однако есть риск, что запасы окажутся больше, и часть газа останется непроданной (но в реальности этот риск не очень велик, т.к. обычно контракты могут быть расширены).
Объемный риск. В этот период обычно принимается покупателем в долгосрочных контрактах типа «take-or-pay» («бери и/или плати», контракты с безусловной оплатой) - покупатель гарантирует приобретение большей части (80-90%) поставляемого газа, независимо от того, может ли он реально использовать этот объем или нет. Иными словами, дается гарантия оплаты существенной части газа независимо от того, есть ли на него спрос тогда, когда он уже доставлен. Это условие ограничивает объемные риски продавца, являясь при этом гарантией газа покупателю. В такой сделке продавец соглашается пожертвовать своей будущей возможностью найти других покупателей газа в обмен на обещание покупателя продолжать брать газ. Жертвой со стороны покупателя является его отказ от возможности сократить в будущем свои закупки газа ниже определенного уровня. Однако в контрактах типа «take-or-pay» геологический риск уже переносится на газовые компании.
Ценовой риск. Ценовой риск на этом этапе принимался покупателем, который обязывался весь срок действия контракта оплачивать продавцу некую фиксированную минимальную цену газа («floor price»). Обычно эта минимальная цена газа в контрактах определялась по формуле «издержки плюс» («cost+»): все издержки (разведки, обустройства, добычи, и транспортировки) плюс налоги плюс приемлемая рентабельность, что гарантированно покрывает все затраты производителя.
Примерами стремительного развития регулируемой государством газовой промышленности на второй стадии эволюции газовых рынков могут служить США в период 1938-1952 гг., Канада до 1954 г., страны Европы до 1965 г., Япония в 1960-1969 гг.
В США в начале ХХ в. мелкие компании, которые не могли выстоять в конкурентной борьбе на рынке освещения, начали сливаться или объединяться друг с другом. В 1930-х гг. в процессе реорганизации отрасли, проведенной государством для борьбы с крупными холдингами-монополистами, диктовавшими цены, было осуществлено вертикальное дробление – трубопроводные сети, добывающие и газораспределительные предприятия были разделены между различными частными владельцами. Компании стали специализироваться на добыче, транспортировке или распределении газа, при этом в сфере добычи существовала конкуренция, а транспортировка и распределение природного газа осуществлялись под жестким государственным контролем. А в 1938 г. с принятием закона о природном газе (Natural Gas Act) было введено государственное регулирование цен на газ и деятельности газовых компаний. При этом регулирование постепенно усиливалось по мере введение новых регулирующих институтов [53].
В период Второй Мировой войны, когда США угрожала нехватка энергоресурсов, газовая промышленность США испытала бурный рост, который отличался крайней неравномерностью развития различных ее секторов. Добыча стала обгонять возможности трубопроводов, что вызвало дефицит в ряде регионов и хаотические скачки цен. Созданная в 1938 г. Федеральная энергетическая комиссия Federal Power Commission (FPC) следила за тарифами трубопроводных сетей, но не за ценами производителей, и отвечала отказами на требования многих компаний, в том числе и газодобывающих, установить предельные показатели цены отпускаемого с промыслов газа. Доводом FPC были ее нечетко прописанные полномочия в законе о газе 1938 г. The National Gas Act (NGA).
В 1954 г. Верховный суд США постановил, что функции FPC должны охватывать регулирование и газопроводов, и цен на газ у устья скважины. Этот вердикт, получивший известность как «решение Филипса», гласил, что первоочередной задачей комиссии является «защита потребителей от эксплуатации со стороны газовых компаний». В результате в Соединенных Штатах возникла система централизованного контроля над отраслью, которая просуществовала в неизменном виде почти четверть века. FPC регулировала цены на газ, который добывающие компании продавали транспортным компаниям по тарифам, которые определялись Федеральной Энергетической Комиссией в результате сложных расчетов издержек по каждому месторождению. Транспортные компании в свою очередь продавали газ, также по регулируемым ценам, местным распределительным сетям. Тарифы этих дистрибьюторов также регулировались в административном порядке, но уже на уровне отдельных штатов. Большинство поставок шло по долгосрочным контрактам «take-or-pay» с фиксированной ценой, рассчитанной на основе ценообразования «издержки-плюс» [85]. Такая структура избавила рынок от чересчур бурных перепадов цен и позволила потребителям покупать газ по приемлемым ценам, однако с течением времени породила новое противоречие. У добывающих компаний не было никакого стимула вкладывать средства в разведку и наращивать запасы на перспективу.
В Великобритании в процессе проведенной в 1948 г. национализации все мелкие компании были объединены в 12 Региональных Управлений (Area Board) по газоснабжению, а также был создан Совет по газу (Gas Council), который выполнял функцию канала связи с правительством и мобилизации финансовых ресурсов для Региональных Управлений по газоснабжению. На дальнейшие изменения структурной организации газовой отрасли Великобритании повлияло открытие в конце 1960-х гг. значительных запасов газа в Северном море, приведшее к массовому переходу потребителей на газовое топливо и к созданию национальной газотранспортной системы высокого давления [101].
Развитие национальной газотранспортной системы привело к дальнейшей централизации управления отраслью. В соответствии с принятым в 1972 г. Законом о газе (Gas Act) Совет по газу был преобразован в Британскую газовую компанию – British Gas Corporation - BGC, включившую в себя газотранспортную сеть и Региональные управления по газоснабжению. Эта вертикально интегрированная государственная компания получила монопольные права на продажу газа потребителям и монопсонию на приобретение газа, добываемого в британском секторе Северного моря. В результате этих изменений газовая отрасль, существовавшая ранее как совокупность местных и региональных предприятий по производству и распределению газа, превратилась в высокоцентрализованную систему, обеспечивающую закупки, транспорт и распределение газа, добываемого из месторождений в Северном море. Эта высшая точка централизации управления газовой промышленностью Великобритании сопровождалась успешной экспансией газа на внутренних рынках страны и газификацией основных ее территорий.
Традиционно производители в Великобритании заключали долгосрочные договора поставки типа «take-or-pay» или, чаще, контракты «depletion» («на истощение»), согласно которым BGC покрывала долю в финансировании затрат производителя на развитие месторождения в обмен на обеспечение будущих поставок газа по фиксированным ценам [86, 87].
BGC занимала монопольное положение по всей цепочке поставок газа. Только сфера производства была открыта для конкуренции, и в ней доминировали международные нефтяные компании, которые наряду с самой BGC осуществляли добычу газа примерно на 60 морских месторождениях в Северном море. Добываемый ими газ продавался BGC как монопольному покупателю газа, владельцу газотранспортной системы страны и монопольному поставщику газа на ее рынок. При этом BGC очень жестко диктовала производителям цены и другие условия контрактов.
Газовая промышленность стран континентальной Европы в основном стала формироваться после открытия крупнейшего месторождения Гронинген (Нидерланды) в конце 1960-ых гг. [41, C. 145]. В ряде стран (Германия, Италия) разрабатывались собственные ресурсы газа. Характерные сложности развития столь капиталоемкой отрасли привели к высокой роли государства в формировании ее структуры. На национальном уровне были созданы монопольные структуры, обеспечивавшие импортные поставки газа и развитие газотранспортных систем (Gas de France во Франции, SNAM в Италии, Distrigaz в Бельгии и т.п.). Там, где официально монопольные права не были предоставлены, они де-факто реализовывались при поддержке государства – так, в Германии действовали соглашения о разграничении зон обслуживания различных поставщиков газа, а в важнейших сферах импорта газа фактически монопольное положение занимал Ruhrgas. В большинстве стран распределение развивалось региональными и местными властями в виде местных газораспределительных монополий. Но некоторые страны, например, Франция, Великобритания и Испания предпочли интегрировать распределение с газотранспортной монополией.
Как показывает проведенный анализ, на стадии развития национальных рынков выявляются заметные различия в институциональном устройстве, которые не учитываются «моделью четырехэтапного развития» (см. табл. 4). Институциональную структуру газовой отрасли в конкретной стране во многом определяют специфические условия, характерные для данной страны, при этом основную роль играют:
- Размеры месторождений, которые определяют размеры и количество фирм, действующих в сфере добычи. Так, в США абсолютное большинство газовых месторождений – мелкие и средние по запасам, и в добывающем секторе еще до либерализации действовало более 8000 компаний. В Великобритании добыча осуществлялась на средних и крупных месторождениях примерно 40 крупными фирмами. В большинстве стран континентальной Европы число производителей ограничено, а в некоторых странах при практическом отсутствии собственной добычи сформировались компании, которые занимались только импортом, транспортировкой и распределением газа (например, Бельгия, Греция, Финляндия).
Следует отметить, что в России основными источниками газа являются крупные и гигантские месторождения, сосредоточенные практически в одном регионе и имеющие сопоставимые затратные характеристики.
- Удаленность месторождений от потребителей. Расстояния между месторождениями и основными районами потребления, а также степень диверсификации поставок газа из разных источников определяет протяженность и структуру системы магистральной транспортировки газа в каждой стране: в США производство и потребление газа осуществлялись в основном в пределах одного штата, что позволило создавать конкурирующие газопроводы. В Великобритании месторождения сосредоточены в одном
Таблица 4
Национальные различия в институциональной структуре газовой отрасли (данные на 2001 г.)
| Страны | Производство | Транспортировка (сетевой газ, СПГ) | Распределение |
| США | 40 крупнейших производителей, в общей сложности – 8000 | 48 магистральных газопровода | Сотни ГРО |
| Великобритания | Нефтяные компании, British Gas, всего 40-50 производителей | British Gas (до 1997) BG TransCo (с 1997 г.) | British Gas (до 1997) Centrica (с 1997 г.) |
| Франция | ELF | Gas de France (государственная) | Gas de France и 15 ГРО |
| Италия | AGIP (ENI) | SNAM (ENI) (госуд.), Edison, SGM | Муниципалитеты, Italgas (всего 813 ГРО) |
| Нидерланды | NAM, Mobil, ELF, Placid и т.д. | Gasunie (частно-госуд.) | Муниципалитеты (всего 35 ГРО) |
| Бельгия | нет | Distrigaz (частно-госуд.) | 4 государственные и 19 смешанных ГРО |
| Германия | BEB, Wintershall, Mobil – всего 18 производителей | Ruhrgas, BEB, Wintershall и еще 16 компаний | Муниципалитеты (всего 673 ГРО) |
| Япония | н/д | Электроэнергетические компании, Tokyo Gas, Osaka Gas, Toho Gas, Saibu Gas | Tokyo Gas, Osaka Gas, Toho Gas, 242 ГРО |
Источники: [20], [83].
регионе, удаленном от потребителей, поэтому конкуренция газопроводов была неэффективна, и действует один оператор газотранспортной системы.
В России большая часть газа добывается на очень значительном расстоянии от мест его потребления, при этом основной газодобывающий регион связан с основным регионом потребления всего тремя, но очень мощными газотранспортными системами. Для России характерна высокая протяженность и низкая территориальная плотность системы газоснабжения, высочайший в мире уровень концентрации мощностей, низкая степень ее диверсификации, отсутствие структурной избыточности и недостаточная гибкость, что не благоприятствует развитию конкуренции в транспортировке газа [9, C. 107].
- Особенности институциональной среды. Важнейшую роль в организации газовой отрасли играют форма государственного устройства, правовая система, и национальные традиции. Так, например, для США и Германии характерны сильные традиции федерализма, что способствовало развитию самостоятельных газовых компаний в федеральных землях и штатах, в то время как во Франции и в России исторически превалирует тенденция к централизации и дирижизму, что отражается в развитии чрезвычайно централизованных национальных газовых компаний.
Кроме того, на организацию газовых рынков влияют особенности той правовой системы, в условиях которой она формируется. В настоящее время в мире насчитывается до десятка правовых традиций: романо-германская правовая семья, общее (англосаксонское) право, мусульманское право и т.д. Каждое из них характеризуется особым взглядом на проблему прав собственности и на процедуру их установления [35, C. 108-113]:
Таким образом, можно сделать вывод, что не существует единого для всех стран «образца» институциональной структуры газовой отрасли. Таблица 4 демонстрирует радикальные различия в структуре газовых рынков: по числу производителей и транспортировщиков газа (в США тысячи добывающих компаний и десятки магистральных трубопроводов, в то время как в европейских странах число производителей и магистральных линий ограничено), по преобладающей форме собственности (частная во всех звеньях газовой цепи США, практически полностью государственная во Франции, смешанная во многих звеньях в Нидерландах, Бельгии), по степени вертикальной интеграции (слабая – в США, Нидерландах, Бельгии; сильная – во Франции; до реформирования была очень сильна в Великобритании; средняя в Германии и Италии).
Анализ опыта зарубежных стран дает основания считать, что при развитии внутреннего рынка газа в России необходимо учитывать специфические российские условия – крупные размеры и географическую концентрацию основных месторождений, топологию газотранспортной системы, затрудняющую развитие конкуренции, и институциональные традиции сильной централизации, не благоприятствующие развитию эффективной конкуренции в добыче и транспортировке газа.
Одновременно эти свойства дают уникальной Единой системе газоснабжения (ЕСГ) бывшего СССР ряд преимуществ, поскольку она формировалась на основе общего для всех принципа оптимальности, что позволяет ее добывающим, транспортирующим и резервирующим элементам работать во взаимосвязанном технологическом и экономическом режиме [17] и делает ЕСГ лидером данного этапа.