Государственные финансовые резервы как потенциал модернизационного развития экономики россии
| Вид материала | Автореферат |
- «О реализации инновационного сценария развития экономики России на примере Саратовской, 125.53kb.
- Ии строителей России Николай Кошман обозначил основные проблемы строительной отрасли, 14.9kb.
- Д. А. Медведевым в Послании Федеральному собранию [1], проблематика подготовки квалифицированных, 113.94kb.
- Направление подготовки 080100 «Экономика», 112.24kb.
- Государственные программы кредитования Общие вопросы государственного регулирования, 30.27kb.
- Экономическая безопасность как комплексная оценка социально-экономического развития, 271.52kb.
- Следующие вопросы : инновации и становление экономики знаний, 57.02kb.
- М. А. Давыдов Кпроблеме благосостояния крестьян в пореформенной России, 310.26kb.
- Программа дисциплины Международные финансовые рынки и институты для студентов дневного, 214.74kb.
- Т. В. Ряховская к ф. н., доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», 68.39kb.
2.1. Мировая практика формирования и использования фондов государственных финансовых резервов
2.2. Стабилизационный фонд РФ: опыт формирования государственных финансовых резервов в 2004–2007 гг. в России
2.3. Резервный фонд и Фонд национального благосостояния РФ как новый этап в развитии государственного финансового резервирования в России
Выводы по второй главе
Глава 3. Фонды государственных финансовых резервов в системе обеспечения безопасности экономики
3.1. Фонд стабилизационного типа как механизм антициклической экономической политики государства
3.2. Фонд будущих поколений как инструмент межпоколенческого перераспределения доходов
3.3. Моделирование воздействия формирования и использования государственных финансовых резервов на фондовый рынок
Выводы по третьей главе
Глава 4. Размещение государственных финансовых резервов как потенциала безопасности экономики (финансовый аспект)
4.1. Теоретические подходы к размещению государственных финансовых резервов
4.2. Влияние валютной политики на объем и доходность фонда государственных финансовых резервов
4.3. Инвестиционная стратегия, направления и механизмы размещения государственных финансовых резервов
Выводы по четвертой главе
Глава 5. Государственные финансовые резервы Российской Федерации в условиях курса на модернизацию экономики
5.1. Направления использования потенциала государственных финансовых резервов для осуществления модернизационного развития российской экономики
5.2. Государственные финансовые резервы Российской Федерации в контексте будущего мирового экономического развития
Выводы по пятой главе
Заключение
Глоссарий
Библиографический список
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Формирование и использование государственных финансовых резервов в России обусловлено главным образом не достижением целей развития национальной экономики и модернизацией промышленности за счет получения нового источника финансирования, а обеспечением сбалансированности ее основных макроэкономических показателей (рис. 1).
Рис. 1. Двойственная роль государственных финансовых резервов
Сегодня главной проблемой в реализации эффективной политики государственных финансовых резервов является поиск путей направления данных финансовых ресурсов на развитие национальной экономики и модернизацию промышленности с одновременным обеспечением сбалансированности основных макроэкономических показателей экономики России.
На рис. 2 представлена структурно-логическая схема анализа государственных финансовых резервов в рамках раскрытия темы диссертационного исследования.
Исследование государственных финансовых резервов должено быть направлено на изучение групп проблем, во-первых, в области формирования этих резервов, и, во-вторых, в области их использования. В свою очередь проблемы в области использования распадаются на две подобласти: проблемы, возникающие при размещении государственных финансовых резервов, и проблемы при их расходовании. Решение проблем должно строиться на основе углубления теоретических и методологических представлений о формировании и использовании государственных финансовых резервов в целях разработки мероприятий в области обеспечения безопасности и развития экономики России.
Рис. 2. Структурно-логическая схема анализа государственных финансовых резервов
В рамках достижения поставленной цели работы были получены следующие основные результаты, характеризующие научную новизну и личный вклад автора в проведенное исследование.
1. Методологически разграничены два основных режима формирования и использования государственных финансовых резервов – фондовый и бесфондовый.
Автором методологически раграничены два основных режима формирования и использования государственных финансовых резервов – фондовый и бесфондовый.
1. Фондовый – на основе создания специального фонда государственных финансовых резервов и определения на законодательном уровне алгоритма его формирования, размещения и расходования. В этом случае устанавливается цель создания фонда государственных финансовых резервов: динамическое сбалансирование федерального бюджета, стабилизация национальной экономики, обеспечение будущих поколений источниками дохода при исчерпании месторождений природных ресурсов и т.п. Созданный фонд государственных финансовых резервов выступает предметом финансово-бюджетного планирования и прогнозирования, а его механизм функционирования увязывается с состоянием федерального бюджета. В мировой практике фонды государственных финансовых резервов вне зависимости от их конкретного названия в разных странах получили обобщенное название «суверенные фонды благосостояния» (sovereign wealth fund).
2. Бесфондовый – без создания специального фонда государственных финансовых резервов. В этом случае государственные финансовые резервы не имеют явно выраженной формы, а их целью является предоставление государственных займов и кредитов другим бюджетам бюджетной системы, хозяйствующим субъектам и иностранным правительствам. При таком режиме использования государственные финансовые резервы не подлежат обособленному учету и хранению, а государство, как правило, не учитывает общий объем образованных таким образом резервов. При этом отсутствует механизм управления и оценки эффективности государственных финансовых резервов, а сами государственные финансовые резервы не рассматриваются как инструмент макроэкономического регулирования и сбалансирования бюджета.
В современной России объемы государственных финансовых резервов существенно превышают объемы средств, находящихся в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния. В собственности Российской Федерации находятся 57,52% акций Сберегательного банка РФ (собственник ЦБ РФ), 77,5% акций ВТБ, 50,002% акций РАО «Газпром» и т.д. Только рыночная цена пакета акций Российской Федерации в РАО «Газпром» до начала мирового финансового кризиса составляла 3,5–4 трлн руб.! Всего на 1 января 2008 г. в ее собственности находились акции 3674 акционерных обществ1. По российскому законодательству данные средства входят в казну Российской Федерации.
В отличие от другого государственного имущества – земли, зданий, сооружений, дорог, мостов, учреждений, государственных унитарных предприятий, запасов продукции, находящихся в государственном резерве и являющихся по своей экономической сущности объектами государственного накопления, – акции представляют собой форму реализации государственного финансового резервы. Акции – финансовые инструменты, поэтому их можно и необходимо рассматривать как форму финансовых резервов, а не накопления.
Данное имущество находится под оперативным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом (за некоторым исключением), а его общая стоимостная оценка никогда не публиковалась. По оценке автора, рыночная стоимость акций, находящихся в собственности РФ на 1 сентября 2008 г.2, составляла 12–15 трлн руб. (500–600 млрд долл. США), а по официальным данным Министерства финансов РФ на эту же дату объем средств в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния – 4289,13 млрд руб. (174,52 млрд долл. США). Это означает, что в России в бесфондовом режиме управления находится объем государственных финансовых резервов больший, чем в специально созданных фондах. На долю первых приходятся 3/4 от объема совокупных резервов Российской Федерации, а на долю вторых – только 1/4 Иными словами, в бесфондовой форме управления объем государственных финансовых резервов в России в 3 раза больше объема государственных финансовых резервов, находящихся в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния.
Акции компаний, принадлежащие Российской Федерации и находящиеся под оперативным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом, не рассматриваются официальной статистикой в качестве элемента государственного финансового резервы. Соответственно не производится расчет их величины, а операции с ними широко не освещаются в средствах массовой информации. Это привело к отсутствию со стороны общества контроля данного элемента государственных финансовых резервов, который пристально прикован к государственным финансовым резервым Резервного фонда и Фонда национального благосостояния РФ.
2. Разработан методологический аппарат государственных сбережений как основы формирования государственных финансовых резервов.
Методологический аппарат государственных финансовых резервов должен строиться на основе методологии государственных сбережений. Это обусловлено тем, что государственные финансовые резервы по своей сущности являются государственными сбережениями.
Государственные сбережения как экономическая категория в настоящее время используется в рамках национального счетоводства за рубежом, а также в макроэкономических моделях и тождествах и до сих пор не получила распространения в финансовой литературе. Отсутствие данной экономической категории в финансовой литературе объясняется не распространенностью практики государственного сбережения.
Основой разработки данного методологического аппарата являются методологические построения экономической теории. В экономической теории и в международном стандарте национальных счетов совокупные сбережения (S) принято делить на три составляющие: частные (Sp), государственные (Sg) и остального мира (Sr), то есть сбережения иностранных экономических субъектов3. В свою очередь, частные сбережения могут делиться на личные сбережения (сбережения домашних хозяйств) и корпоративные сбережения (сбережения фирм).
Таким образом, совокупные национальные сбережения в терминах запаса формализовано можно представить следующим образом:
S = Sp + Sg + Sr.
В терминах потока совокупное национальное сбережение можно представить как:
St = Stp + Stg + Str,
где St, Stp, Stg и Str – текущие совокупные национальные, частные, государственные сбережения и сбережения иностранных экономических субъектов.
В международном стандарте системы национальных счетов (NIPA) до 1996г. государственные сбережения определялись как чистый государственный доход за вычетом государственных закупок товаров и услуг4. Формализовано это можно представить следующим образом:
Sgt = (T – TR – INT) – G,
где Sgt – текущие государственные сбережения за период времени t, T – налоги, TR – трансферты, INT – процентные выплаты по государственному долгу, G – государственные закупки.
С 1996 г. была изменена методология расчета величины государственных сбережений. Государственные закупки были разделены на две составляющие: удовлетворение текущих потребностей (государственное потребление) и государственные инвестиции. В российской практике в бюджетном законодательстве до 2008 г. использовалось близкое к этому деление расходов на текущие и капитальные.
В новой системе национальных счетов государственные сбережения представляют собой чистый государственный доход за вычетом государственного потребления. Таким образом, по новой методологии величина государственных сбережений будет больше на величину государственных инвестиций.
Формализовано расчет величины текущих государственных сбережений можно представить следующим образом:
Sgt = (T – TR – INT) – Gc.
Здесь Gc – государственные закупки для удовлетворения текущих потребностей (государственное потребление).
Для расчета государственных сбережений на практике необходимо учитывать, что доходы государственного бюджета образуются не только за счет налогов (T), но и неналоговых доходов (NT). Поэтому применительно к финансовым исследованиям величину текущих государственных сбережений следует рассчитывать следующим образом:
Sgt = (T + NT – TR – INT) – Gc.
В современной макроэкономике принято тождество в соответствии с которым государственные сбережения равны бюджетному профициту. Иными словами, если разность (T – TR – INT) – Gc является положительный, то государственный бюджет следует считать профицитным (бюджетный излишек) и, значит, государственные сбережения, равные величине профицита. Если разница будет отрицательной, возникнет бюджетный дефицит (BD).
В современной западной экономической литературе существует смешение функций правительства и центрального банка при рассмотрении вопроса об использовании профицита бюджета (государственных сбережений). Так, например, Кэмпбелл Р. Макконнелл и Стенли Л. Брю в теоретических построениях исходят, что правительство может использовать бюджетный излишек двояко: либо на погашение государственного долга за счет выкупа долговых обязательств, либо на изъятие денег из обращения5.
Однако на практике правительства не могут использовать бюджетные излишки на изъятие денег из обращения, так как, во-первых, во многих странах центральные банки, как правило, отделены от правительств (США, Англия, Германия, Россия и др.) и призваны выполнять различные экономические задачи и, во-вторых, величина денежной массы должна отражать потребность в ней (спрос на деньги) со стороны национальной экономики и зарубежных экономических субъектов, а не ставиться в зависимость от бюджетных дефицитов и профицитов.
Одним из методологических пробелов в абстрактных теоретико-экономических конструкциях применительно к государственным сбережениям является отсутствие возможности направления бюджетных излишков на использование их в будущем, то есть накопления и аккумулирования текущих государственных сбережений в специальных фондах или оставления их на бюджетных счетах. Потребность практики приводит к необходимости использования бюджетных излишков не на погашение государственного долга, а на формирование государственных финансовых резервов.
По мнению автора, формализованно использование текущих государственных финансовых сбережений (резервов) можно представить следующим образом:
Sgt = – (ΔB + ΔFR).
Здесь FR – изменение величины государственных финансовых сбережений (резервов).
По бюджетному законодательству РФ профициты бюджетов бюджетной системы определяются в виде превышения доходов над расходами соответствующего бюджета, а в состав расходов входят как текущие, так и капитальные расходы. По методологии бюджетного законодательства РФ профициты бюджетов бюджетной системы РФ не соответствуют методологии международного стандарта системы национальных счетов, в соответствии с которым профициты бюджетов должны быть больше на величину капитальных расходов. Соответственно величина текущих государственных сбережений по отдельным бюджетам бюджетной системы РФ будет больше на величину капитальных расходов.
Таким образом, профициты бюджетов бюджетной системы РФ имеют чисто финансовый характер и представляют собой текущие государственные финансовые сбережения (резервы) соответствующих бюджетов, а текущие нефинансовые сбережения равны величине капитальных расходов.
С 2008 г. в России была изменена методология формирования и использования средств федерального бюджета, которая предусматривает разделение доходов федерального бюджета на нефтегазовые и ненефтегазовые, введение понятия нефтегазового трансферта и создания Резервного фонда и Фонда национального благосостояния РФ. В соответствии с новыми бюджетными реалиями должна быть уточнена методология государственного сбережения (финансовые резервы) федерального бюджета.
3. Обобщен опыт и выявлены закономерности формирования и использования фондов государственных финансовых резервов в мире.
Фонды государственных финансовых резервов различного вида сегодня созданы и существуют в таких странах, как Австралия, Азербайджан, Бразилия, Венесуэла, Казахстан, Канада, Катар, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Оман, Россия, США, Чили и др. В диссертации сделаны выводы, исходя из мировойя практики о создании фондов государственных финансовых резервов: во-первых, фонды государственных финансовызх резервов создаются в странах, экономики которых сильно зависят от эксплуатации и экспорта природных ресурсов (нефть, природный газ, медь, фосфаты); во-вторых, в фонды подлежат зачислению преимущество бюджетные профициты; в-третьих, фонды используются с целью аккумуляции и перераспределения богатства между поколениями и/или в целях стабилизации национальных экономик; в-четвертых, размещение средств происходит главным образом вне пределов национальной экономики на долгосрочной основе в акции и облигации, а также в объекты недвижимости по высоко диверсифицированной стратегии и; в-пятых, управление средствами фондов является независимым от правительства страны и может осуществляться центральными банками, специально создаваемыми компаниями, а также с привлечением частных управляющих компаний.
4. Обосновано формирование фонда государственных финансовых резервов стабилизационного типа за счет антициклических таможенных пошлин. Антициклические пошлины должны представлять собой таможенные пошлины (ввозные и вывозные), привязанные к курсу национальный валюты.
Повышение устойчивости социально-экономического развития в условиях цикличности национальной экономики и/или цен на основные экспортные товары страны может быть также использовано на основе создания фонда стабилизационного типа в рамках антициклической таможенно-тарифной политики государства.
При переходе на антициклическое таможенно-тарифное регулирование государство должно изымать конъюнктурные доходы бюджетной системы частично посредством вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и газ природный и частично – посредством ввозных таможенных пошлин на все импортируемые в страну товары. При этом суммарный объем конъюнктурных доходов в целом должен быть равен объему соответствующих доходов в условиях обычной системы таможенно-тарифного регулирования и политики денежных властей на поддержание стабильности национальной валюты.
Учитывая то, что антициклические пошлины в период благоприятной внешнеторговой конъюнктуры содержат конъюнктурные доходы, в общем объеме поступлений средств в федеральный бюджет от них необходимо выделять две части: базисную и конъюнктурную. Базисные доходы следует направлять на финансирование расходов текущего бюджетного года, а конъюнктурные – в государственный фонд резервов.
Преимущество антициклического таможенно-тарифного регулирования при стабилизации экономики в том, что изменение ситуации на валютном рынке (вследствие действия различных факторов: рост цен на важнейшие предметы экспорта страны, массированный приток или отток иностранного капитала и т.д.) не будет вызывать соответствующей реакции в реальном секторе экономики. Это важно в связи с тем, что в условиях свободного плавания (без интервенций со стороны Центрального банка) курсы национальных валют подвержены сильным изменениям и это вызывает аналогичные изменения во внешней торговле, а национальная экономика в этом случае подвержена шокам, что препятствует устойчивому социально-экономическому развитию страны.
Алгоритм такого разбиения может быть разным. Например, в федеральный бюджет текущего года может зачисляться постоянная в реальном выражении сумма, корректируемая с учетом инфляции, или постоянная величина относительно ВВП. Доходы сверх этой величины должны подлежать зачислению в фонд стабилизационного типа, а при нехватке поступлений от таможенной пошлины в каких-либо годах должны компенсироваться за счет того же фонда.
В условиях антициклических пошлин изменение курса национальной валюты не стало бы оказывать влияние на объемы экспорта и импорта товаров и не приводило бы к изменениям в реально-воспроизводственных процессах. При этом удалось бы устранить основной недостаток краткосрочных и среднесрочных колебаний валютных курсов – их дестабилизирующее влияние на реальный сектор экономики. Реальный сектор должен постоянно приспосабливаться под колебания валютных курсов, что связано с возникновением адаптационных издержек – потери в ВВП из-за невозможности быстрого «переключения» экономических ресурсов из производства одних товаров на производство других товаров.
Таким образом, таможенные пошлины, привязанные к обменному курсу национальной валюты, будут иметь для всего реального сектора страны защитную функцию, сохраняя при этом также защитную функцию и для отдельных товарных рынков, то есть повысится эффективность системы таможенно-тарифного регулирования.
Идея антициклического таможенно-тарифного регулирования предполагает переход с постоянных таможенных пошлин на переменные. Это означает, что таможенные пошлины должны автоматически изменяться вследствие изменения реального обменного курса национальной валюты. Периодичность изменения пошлин при этом может быть поставлена в зависимость от степени изменения реального обменного курса национальной валюты.
В целях расчета реального обменного курса национальной валюты, по мнению автора, целесообразно использовать специально введенную расчетную денежную единицу (РДЕ), которая должна представлять периодически (раз в несколько лет) изменяемый портфель валют в соответствии со структурой и направлениями торговых потоков страны. Портфель валют в наибольшей степени позволит учитывать изменения в реальном обменном курсе национальной валюты. Чем большая часть внешнеторгового оборота приходится на какую-либо страну, тем большая доля ее валюты должна входить в портфель РДЕ. Товарное обесценивание РДЕ (инфляция РДЕ) необходимо рассчитывать по формуле средневзвешенной, то есть пропорционально обесцениванию каждой из валют, входящих в портфель РДЕ.
Основной трудностью в реализации системы антициклических пошлин является торгово-политический фактор – сложность изменения наднациональной системы договорных связей между государствами по вопросам таможенно-тарифного регулирования, так как это затрагивает интересы отдельных стран и требует, как показывает практика в данной сфере, длительных многосторонних переговоров, которые не всегда завершаются успехом. Некоторые государства могут быть вообще не заинтересованы в использовании на практике государств мира антициклической системы таможенно-тарифного регулирования, так как они заинтересованы в использовании валютного демпинга в качестве средства повышения конкурентоспособности национальных товаров.