Рекомендации «круглого стола» на тему «государственная политика и стратегия развития туризма в россии»

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

РЕКОМЕНДАЦИИ

«КРУГЛОГО СТОЛА» НА ТЕМУ

«ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА

И СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА В РОССИИ»

(МОСКВА, СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ, 21 ФЕВРАЛЯ 2006 Г.)

Рассмотрев вопросы состояния туризма в Российской Федерации, участники «круглого стола» отмечают, что несмотря на то, что за последние годы проблемы и перспективы развития туризма неоднократно становились предметом обсуждения на экономических и туристских форумах (Петербургский, Байкальский, Дальневосточный, Московский, Краснодарский) и научно-практических конференциях различного уровня, развитие туристской деятельности в России происходит в условиях отсутствия четко выверенной политики и стратегии развития.

В мире на долю туризма приходится около 10% мирового валового дохода, 8% общего объема мирового экспорта и 30-35% мировой торговли услугами. Оказывая большое влияние на сохранение и развитие природного, исторического и культурного потенциала страны, туризм обеспечивает гармонизацию отношений между странами и народами, является важным средством физического развития и духовного воспитания населения, особенно молодежи.

Отсутствие эффективной государственной политики в сфере туризма на протяжении последнего десятилетия привело к тому, что на долю Российской Федерации, несмотря на ее высочайший туристский потенциал, приходится всего около 1% мирового туристского потока. (По данным Всемирной туристской организации, на долю России приходится 1,2% общемирового числа международных туристских прибытий и 2,2% от международных прибытий в Европе).

В последние годы на региональном и местном уровнях в сфере туризма отмечаются некоторые положительные тенденции. В ряде регионов приступили к разработке и внедрению программ развития туризма. Успешно реализуются такие программы в Московской, Владимирской, Костромской, Тульской областях, г. Москве, г. Санкт-Петербурге, Красноярском крае и других субъектах Российской Федерации. Заслуживает внимания опыт разработки проекта познавательного и экологического туризма в Бобровском районе Воронежской области с привлечением гранта Британского Совета. Идет формирование системы непрерывного профессионального туристского образования. Развивается научный комплекс сферы туризма.

В ходе дискуссии отмечена высокая эффективность работы Комитета Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по предпринимательству в сфере туристкой, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности по установлению конструктивного диалога между сообществом предпринимателей и органами государственной власти, формированию благоприятных условий для развития сферы туристской деятельности в Российской Федерации, а также распространению отечественного и зарубежного опыта, оказанию практической помощи отраслевым объединениям предпринимателей, совершенствованию действующего законодательства и принятию эффективных нормативно-правовых актов, направленных на создание туристско-рекреационных особых экономических зон, защиту отечественного производителя, развитие предпринимательства, поддержку новых экономических структур.

Отмеченные положительные тенденции свидетельствуют об осознании государственной властью, общественностью, представителями турбизнеса и научного сообщества важности развития туризма в России. Но вместе с тем, участники «круглого стола» констатируют, что в индустрии туризма пока не сложилась эффективная система рыночных отношений, налицо существенное отставание туристской отрасли от мировых стандартов в сфере управления, организационных и производственных технологий. Одной из причин перечисленных негативных моментов является недостаточное законодательное обеспечение туристской отрасли, невнятность государственной политики в отношении стратегии развития туризма. За последние десять лет не принято ни одного законодательного акта в сфере туризма.

При отсутствии Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации» (реализация Программы приостановлена Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.03. № 528 с 2004 года) и истечении срока реализации Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года (распоряжение Правительства российской Федерации от 11.07.02 № 954-р) туристская отрасль осуществляет свою деятельность в рыночных условиях на основании устаревшего Федерального закона № 132 от 14.11.1996 года «Об основах туристкой деятельности в Российской федерации». Результаты правоприменительной практики вызывают необходимость серьезных изменений, корректировки и расширения законодательного потенциала туристкой деятельности, согласования его с Гражданским кодексом Российской Федерации и Законом «О защите прав потребителей».

Отсутствует механизм реализации ст.14 «Обеспечение безопасности туристов» Федерального закона «Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации». Федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма своевременно не получает информацию о безопасности туризма, в связи с чем он не в состоянии проинформировать туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. Отсутствует информация о безопасности для самодеятельных туристов, нет достоверной системы статистической отчетности в туризме на федеральном и региональном уровнях.

Существующее «Положение о лицензировании туроператорской и турагентской деятельности» (постановление Правительства Российской Федерации от 11.02 02г. № 95) не способствует заявленным целям защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности. В связи с введением в действие норм Федерального закона № 80 от 02.07.05г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» с января 2007 года отменяется лицензирование туристской деятельности в Российской Федерации. Поэтому необходимы правовые нормы, обеспечивающие государственное регулирование деятельности субъектов туристского рынка и защиты туриста от действий недобросовестных туристских организаций.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предоставил органам местного самоуправления права на создание условий для развития туристской деятельности по вопросам внутреннего и въездного туризма, разработку и реализацию местных программ рекреации и туризма. Исключены вопросы по созданию условий организации музейного дела, обеспечения сохранности музейного фонда.

Сдерживающими факторами в развитии въездного и социального туризма являются отсталая маркетинговая стратегия продвижения национального туристского продукта на внешние туристские рынки, скудный ассортимент туристского продукта, усиление монополизации естественных монополий, высокая стоимость и состояние транспортного обслуживания (особенно железнодорожного), неконтролируемая государством ситуация в политике цен и тарифов, ослабление государственного регулирования приоритетных направлений туристской деятельности (детский, студенческий, молодежный, внутренний и въездной туризм), отсутствие льготных кредитов и налоговых льгот (каникул) для турфирм, занимающихся развитием внутреннего и социального туризма, отсутствие стимулирующих механизмов привлечения средств работодателей для развития отдыха работников не способствуют развитию внутреннего туризма.

Туризм теряет свою социальную направленность. Слабо развиваются детский, студенческий и молодежный туризм. В туристских потоках преобладают российские граждане, выезжающие на отдых за рубеж, вывозя из страны ежегодно более 12 миллиардов долларов США, что далеко не лучшим образом сказывается на экономике России. При этом за счет въездного туризма в Российскую Федерацию удается вернуть не многим более 4 миллиардов долларов.

По оценкам Всемирной туристской организации (ВТО) (“Tourism: 2020 Vision”), экологический туризм является одним из наиболее перспективных туристских направлений XXI века. Доходы от экотуризма в крупных национальных парках ряда стран достигают миллионы долларов. Россия, по оценкам ВТО, обладает самым мощным экотуристским потенциалом в мире: общая площадь особо охраняемых природных территорий – ресурсной базы экологического туризма - составляет 136,6 млн. га (7,58% площади страны). Экологический туризм в России развит крайне слабо. К числу причин, сдерживающих его развитие, относится его слабое законодательное обеспечение: в Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в РФ» экологический туризм прописан одной строкой; в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» эколого-туристская деятельность входит в число задач только национальных парков.

Проблемы российского туризма во многом связаны с его слабым научным обеспечением и качеством профессионального туристского образования. В этой связи одной из главных задач выступает развитие и совершенствование в России многоуровневой непрерывной системы профессионального туристского образования, способной обеспечить конкурентоспособность страны на мировом рынке туризма. Для того чтобы выпускник российских учебных заведений был конкурентоспособным, он должен обладать таким дипломом (сертификатом), который бы признавался в других странах как документ, соответствующий стандартам самого высокого качества.

Участники «круглого стола» отметили необходимость проведения ревизии действующей базы правовых документов и разработки пакета актов нового поколения, регулирующих взаимодействие:

туризма и системы подготовки кадров для отрасли (сегодня дефицит рабочих рук различной квалификации и специальностей в российском туризме составляет 2 миллиона человек);
туризма и науки (туристская сфера развивается «вслепую», без достаточного научного обеспечения);
туризма и культуры (не отработаны четкие условия их взаимодействия, отношения зачастую строятся на основе конкуренции, а не партнерства);
туризма и церкви (не отработаны четкие условия взаимодействия, наблюдается конкуренция при использовании исторических памятников, культовых объектов, имеющих общеисторическое значение);
туризма и безопасности жизнедеятельности (отсутствуют четкие нормативы и требования к обеспечению безопасности путешествий на различных видах транспорта, в местах проживания туристов);
туризма и страхования рисков (экономических рисков для туроператоров и туристов; рисков ущерба здоровью или жизни туристов и персонала; только начинается строительство системы юридической поддержки российских туристов за рубежом);
туризма и органов государственного управления всех уровней (отсутствует механизм такого взаимодействия).

При разработке пакета законодательных актов, важно осознавать, что туризм – это, в первую очередь, сфера бизнеса, в которой нужно законодательно отрегулировать правовые механизмы достижения экономических и социальных целей.

На «круглом столе» была подчеркнута позитивная роль готовящихся проектов федеральных законов "О внесении изменений в Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и "О внесении изменений в Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 117-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", направленных на определение особенностей создания, функционирования и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон, а также условий осуществления предпринимательской деятельности на их территориях, в том числе на особенности землепользования, административного регулирования и налогообложения. При этом участники «круглого стола» отметили, что Правительство Российской Федерации, министерства Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации не смогли в полной мере выполнить принятые Рекомендации «круглого стола» на тему: «Совершенствование законодательного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области туризма» от 28.02.2005 года, проведенного Советом Федерации.

Участники “круглого стола” считают, что основными причинами, сдерживающими развитие туризма в России, являются:

- несформированность портфеля актуальной государственной законодательной поддержки сферы туризма и приоритетных стратегических ориентиров развития;

- недостаточное использование позитивного мирового опыта в области дифференцированного налогообложения туристской отрасли, что приводит к оттоку огромных средств из России в туристический комплекс ряда зарубежных стран;

- отсутствие единой системы нормативных правовых актов и экономических механизмов, обеспечивающих эффективное функционирование индустрии туризма;

- неразвитость системы профессиональной подготовки кадров для индустрии туризма и научное обеспечение этой подготовки;

- неразработанность эффективных механизмов привлечения отечественных и иностранных инвестиций в сферу российского туризма;

- неэффективная налоговая политика (при разработке механизмов налогообложения следует учитывать высокую мультипликативную способность туристской отрасли; освобождение от налогов средств туристского размещения ведет к развитию их сети, росту потока туристов, поступления от которых распределяются в пропорции 20:80);

- отсутствие системы обеспечения безопасности, статистики несчастных случаев в туризме и их анализа, защиты личности и собственности в сфере туристской деятельности, в том числе – за счет современных страховых механизмов;

- многочисленные нарушения права граждан (туристов) на свободу передвижения по территории России (противоречащие федеральному законодательству нормативные акты местных властей и должностных лиц, чрезмерное расширение пограничных зон и усложненный порядок получения пропусков, незаконное взимание платы на природоохранных территориях, за посещение национальных парков и заповедников и др.);

- отсутствие достоверной информации о введении каких-либо ограничений на посещение региона (района) России в нужное время, о правилах оформления документов для посещения, адресах и телефонах организаций, куда необходимо обращаться.

Участники «круглого стола» считают, что в настоящее время наиболее актуальными являются следующие направления государственной политики Российской Федерации в области развития туризма:

сфера потребительского комплекса «спорт – отдых – туризм» (существенно отброшенного за последние десять лет от ранее завоеванных позиций), являющаяся фактором мультипликативного воздействия на экономику и социальную сферу (занятость населения, развитие инфраструктуры услуг, гостиничного комплекса и сектора общественного питания, транспорта - создание одного рабочего места в сфере туризма создает 3-4 места в смежных отраслях);
развитие внутреннего и въездного туризма в регионах с малой и снижающейся заселенностью, что позволит стабилизировать или увеличить региональную численность населения;
организация отдыха как нормы жизни, установление базового стандарта доступности таких социальных продуктов как спорт, отдых, туризм;
введение гибкого экономического механизма регулирования туристской ренты от въездного туризма;
расширение преференций за счет бюджетного финансирования санаторно-курортного комплекса, включение механизма социальной поддержки отдыха населения за счет процедур отнесения его цены на себестоимость производимых предприятиями продукции;
передача детских оздоровительных комплексов на муниципальный уровень с обязательным использованием их только для целей детского отдыха, развития самодеятельного туризма и пр.;
создание в отделении общественных наук Российской академии наук подразделения, занимающегося наукой о туризме, учитывая междисциплинарный характер науки о туризме и его весомое влияние на экономику страны.

В целях дальнейшего формирования государственной политики и стратегии развития туризма в Российской Федерации участники «круглого стола» рекомендуют:

Правительству Российской Федерации:

1. Разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», а также нового федерального закона «О туризме», включив туда, в частности, разделы:

- касающиеся установления возможности приобретения юридических полисов, позволяющих туристу, оказавшемуся в трудных жизненных ситуациях или непредвиденных ситуациях (например, в случаях совершения противоправных действий в отношении туриста на территории другого государства, утраты документов и денежных средств, нарушения его прав перевозчиками, администрацией гостиниц либо туроператором), получать квалифицированную юридическую и организационную помощь по защите его интересов;

- регулирующие эколого-туристскую деятельность, в том числе механизмы организации эколого-туристской деятельности в Государственных природных и Государственных природных биосферных заповедниках;

- предусматривающие создание целевого бюджетного фонда развития туризма, включая мобилизацию средств за счет туризма для организации финансирования мероприятий по сохранению природных и культурных ресурсов, используемых в туристских целях;

- регулирующие отнесение объектов природного и культурного наследия к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.

2. При разработке проекта федерального бюджета на 2007 год предусмотреть финансирование Федеральной целевой программы «Сохранение природного и культурного наследия Российской Федерации» на период 2007-2010 гг и Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации до 2015 года», учесть опыт Российской Академии наук.

Российской академии наук:

Включить в план научных исследований Российской академии наук работы по обоснованию государственной политики, стратегии и федеральных программ развития в области рекреации и туризма.
Учитывая влияние туризма на экономику страны и междисциплинарный характер науки о туризме, рассмотреть вопрос о создании Межведомственного Научного совета в Российской академии наук по системным проблемам рекреации и туриндустрии и о включении в существующие Научные советы Российской академии наук тематики по рекреации и туриндустрии с привлечением специалистов из других организаций и ведомств.
Создать рабочую группу по разработке концепции Федеральной целевой программы «Развитие рекреации и туризма в Российской Федерации».

Федеральному агентству по туризму:

1. Подготовить предложения по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство в части:

- повышения качества и безопасности туристских услуг, совершенствования правовых условий для развития туризма, защиты прав и законных интересов российских туристов через механизмы финансовой и административной ответственности туристических компаний, через введение финансовых гарантий туроператоров;

- создания Общероссийского информационного центра безопасности в туризме для оперативного информирования граждан и субъектов туристской индустрии об ограничениях на свободу передвижения на территории России, отдельных ее регионах и правилах получения разрешений для посещения территорий с ограниченным доступом;

- создания системы информационно-технологического обеспечения туриндустрии.

2. Приступить к разработке нормативно-правовых актов о финансовых расчетах в области туризма, разработке законодательства о выпуске и обращении ценных государственных бумаг (социальных чеках отдыха). Привлечь к этой деятельности Российскую Академию наук.

3. Провести совместно с Российской академией наук в 2006 году Всероссийский конгресс по развитию внутреннего туризма для выработки предложений по формированию:

- государственной стратегии развития отечественного туризма;

- Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации до 2015 года»;

- плана мероприятий по реализации государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006 – 2010 годы» средствами туризма.

4. Выступить инициатором разработки и реализации межведомственной федеральной целевой программы, направленной на создание системы безопасности в сфере туристской деятельности, различных ее видов.

5. Разработать предложения по расширению партнерских связей с международными организациями (ЮНЕСКО, ВТО, Международный конгресс профессионального туристского образования и др.), заинтересованными в развитии устойчивого туризма в России.

6. Поддержать деятельность портала «Глобальный интернет «Росинформбюро»» по созданию базы данных объектов туриндустрии и российских компаний, деятельность которых соответствует международным принципам устойчивого развития туризма, с целью формирования общероссийской информационной системы, обеспечивающей развитие отечественной индустрии туризма. Привлечь к этой деятельности Российскую Академию наук.

Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации:

1. Принять меры по ускорению процесса внесения поправок в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» с учетом определения в нем особенностей осуществления предпринимательской деятельности на территории туристско-рекреационных экономических зон.

2. Разработать механизм отчисления доли финансовых поступлений от эколого-туристской деятельности на охрану природы особо охраняемых природных территорий, материальное стимулирование работников особо охраняемых природных территорий, участвующих в разработке и реализации эколого-туристских программ, создание и модернизацию туристской инфраструктуры особо охраняемых природных территорий.

Министерству иностранных дел Российской Федерации и Росзарубежцентру:

1. Способствовать упрощению визового режима для иностранных граждан, прибывающих из государств, не представляющих миграционной и террористической опасности для Российской Федерации.

2. Активнее распространять информацию об историко-культурном наследии нашей страны с целью формирования у мирового сообщества позитивного отношения к туристско-рекреационным возможностям России.

Министерству внутренних дел Российской Федерации:

Внести изменения в Закон Российской Федерации "О правовом положении иностранных граждан в РФ", увеличив им срок регистрации и отменив обязательную регистрацию в каждом субъекте Российской Федерации на период путешествия по территории России.

Министерству образования и науки Российской Федерации:

1. Обеспечить развитие научных исследований и повышение качества многоуровневой системы непрерывного профессионального туристского образования для подготовки, переподготовки и повышения квалификации профессиональных кадров, руководящих работников и специалистов сферы туризма.

2. Продолжить работу по совершенствованию спектра профессиональной подготовки кадров для туристской сферы (управляющие гостиницами, менеджеры турфирм, организаторы питания туристов, юристы, гиды-экскурсоводы и др.), опираясь на научный и образовательный потенциал Российской академии наук, Российской международной академии туризма, кафедры ЮНЕСКО в России по культурному туризму в целях мира и развития.

3. Поддержать предложение Московского государственного университета и Российской международной академии туризма об определении Международного конгресса профессионального туристского образования (МКПТО) в качестве базовой структуры по научному и учебно-методическому обеспечению системы профессионального туристского образования.

Министерству культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации:

Усилить информационное обеспечение населения о работе ЮНЕСКО с объектами природного и культурного наследия в средствах массовой информации, в том числе в специализированных туристских изданиях.
Способствовать налаживанию эффективного социального партнерства учреждений культуры и частного бизнеса с целью финансирования и продвижения культурных проектов, направленных на развитие культурно-познавательных форм туризма.
Рассмотреть возможность создания на телеканале «Культура» общероссийской телевизионной передачи «Туризм России», направленной на развитие внутреннего и въездного туризма.

Министерству транспорта Российской Федерации, РАО «Российские железные дороги»:

Разработать совместно с предпринимательскими объединениями в сфере туризма и опубликовать единые правила доступа агентов к бронированию и продаже железнодорожных, в том числе групповых, туристских перевозок с учетом особенностей функционирования туристского рынка.

Федеральной службе государственной статистики:

Разработать систему статистических показателей по туризму, отвечающую рекомендациям Всемирной туристской организации и Статистической комиссии ООН и обеспечивающую комплексную характеристику развития туризма, его вклада в экономику страны.

Торгово-промышленной палате Российской Федерации:

1. Предусмотреть в планах работы Комитета ТПП РФ по развитию предпринимательства в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности, объединений туриндустрии, территориальных ТПП на 2006-2007 годы проведение круглых столов и общественных слушаний по вопросам развития:

- законодательной базы и нормативно-правовых актов, направленных на поддержку деятельности гостиничного бизнеса, горнолыжной индустрии;

- системы научных исследований в туризме, непрерывного профессионального туристского образования, подготовки и переподготовки кадров для туристкой индустрии;

- системы информационно-технологического обеспечения туриндустрии;

- региональных комплексных курортно-рекреационных и туристских программ;

- туристско-рекреационных особых экономических зон;

- детского и юношеского туризма, организации Всероссийской туристской экспедиции «Моя Родина- Россия!».

2. Совместно с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Российской академией наук, Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральным агентством по туризму, Российским союзом туриндустрии провести в феврале 2007 года в Москве в Конгресс-центре ТПП РФ второй Всероссийский форум «Актуальные вопросы развития туризма в России».

Общероссийскому общественному фонду «Защита прав туристов и туристских организаций» (фонду «Турзащита»):

Активизировать работу со средствами массовой информации по широкому освещению деятельности общероссийского общественного фонда «ТУРЗАЩИТА» на территории России и других государств, включая возможность получения через представительства фонда «Турзащита» квалифицированной помощи по представлению интересов туристов в судах, органах государственной власти, полиции, различных государственных и коммерческих организациях.

Международному конгрессу профессионального туристского образования:

Поддержать реализацию учебного курса ЮНЕСКО «Всемирное наследие в твоих руках» среди школьников и студентов посредством участия кафедры ЮНЕСКО РМАТ и создание информационных центров ЮНЕСКО по теме курса в школах и вузах на территории Российской Федерации.
Обеспечить подготовку педагогических кадров для реализации образовательных программ по теме «Всемирное культурное наследие и туризм» с целью подготовки специалистов по управлению объектами Всемирного наследия ЮНЕСКО и развитию в них туристской деятельности на основе использования зарубежного опыта управления культурными проектами в сфере туризма.
Организовать проведение силами экспертов и ученых в сфере культурного туризма мастер-классов и семинаров для руководителей и персонала туристских компаний.

Органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: