Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права

• Курс Аграрне та земельне право України Поняття аграрного права та його ознаки як галузі, 16.96kb.
• Персоналії та доробок, 5287.98kb.
• Окремі галузі законодавства України, 2520.66kb.
• Громадянами України на основі загального, рівного І прямого виборчого права шляхом, 2819.54kb.
• Тема 1: Цивільне право в системі галузей права України, 1126.62kb.
• Тема предмет, метод, система трудового права, 4272.96kb.
• Верховна Рада України; Закон від 17., 3306.25kb.
• Верховного Суду України для однакового застосування судами чанного закон, 4307.72kb.
• Верховного Суду України для однакового застосування судами чанного закон, 4149.38kb.
• Інститут виборчого права, 202.46kb.

Висновок щодо Закону про внесення змін до законодавства стосовно статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад в Україні ухвалений Венеціанською комісією на її 71 пленарній сесії (Венеція, 1-2 червня 2007 року) на основі коментарів пана Серджіо БАРТОЛЕ (заступник члена Комісії, Італія), пана Петера ПАЧОЛАЯ (член Комісії, Угорщина) I. Вступ 1. Своїм листом від 17 січня 2007 року п. Віктор Балога звернувся від імені Президента України щодо експертного висновку Венеціанської Комісії щодо Закону про внесення змін до деяких законів стосовно статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад в Україні (CDL(2007)003). Цей закон був прийнятий Верховною Радою України 12 січня 2007 року. 2. Доповідачами були призначені пп. Серджіо Бартоле та Петер Пачолай. Цей попередній висновок, який був складений на основі їх коментарів (CDL(2007)025 та CDL(2007)027), повинен був розглядатися і прийматися на 70 пленарній сесії Комісії (Венеція, 16-17 березня 2007 року). На клопотання Президента України Комісія вирішила на 70 пленарній сесії перервати обговорення проекту висновку до червня 2007 року. Тому це висновок був прийнятий Комісією на її 71 пленарній сесії (Венеція, 1-2 червня 2007 року). II. Історичний та порівняльний аналіз 3. «Відкликання депутатів» (або «відкликання представників») є відо­мим, хоча не широко розповсюдженим інститутом. Він надає можливість виборчому округу відкликати з посади обраного представника до закін­чення його/її строку повноважень. Як таке, відкликання розглядається як інструмент прямої демократії107. 4. Історично цей інститут у Європі запровадила Паризька комуна (1871), що було пізніше використано Леніним, який вніс проект декрету щодо права на відкликання 19 листопада 1917 року. Ленін заклав ідеологічну основу радянської та інших комуністичних виборчих систем, які пізніше прийняли інститут відкликання представника. Проте це конституційне право у радянській системі жодного разу не було застосоване108. 5. Цей інститут також існує у Сполучених Штатах Америки, де вісім­надцять штатів допускають відкликання посадових осіб цих штатів, хоча успішні відкликання винятково рідкісні. У Канаді відкликання представ­ників допускає Британська Колумбія. 6. Інститут відкликання представників, за допомогою якого виборчий округ має право неперервного контролю над своїми обраними представ­никами, пов’язаний з теорією імперативного мандату представництва. Згідно з цією теорією, представники зобов’язані і, за припущенням, діють згідно з мандатом, який вони отримали від своїх виборчих округів. 7. З іншого боку, в європейських країнах загальноприйнятою і поши­реною є теорія вільного мандату представників. Згідно з цією теорією, члени парламенту розглядаються як представники всього народу і відповідальні тільки перед своїм сумлінням. Внаслідок цього вони зобов’язані дотри­муватися тільки закону, і жодні інші накази чи інструкції не можуть бути зобов’язальними для них. Деякі конституції навіть забороняють можливість давати інструкції депутатам (Бельгія, Франція, Німеччина, Італія, Швей­царія). Поза Європою імперативний мандат існує у таких країнах, як Китай, Індія, Нігерія, Південна Африка, Куба, В’єтнам чи Північна Корея. III. Ситуація в Україні 8. Хоча він стосується тільки представницьких мандатів у Криму та у місцевих радах, закон, що підлягає експертизі, слід розглядати у ширшому контексті розвитку стосунків між виконавчою та законодавчою гілками дер­жавної влади в Україні. З цілої низки причин мандат депутатів парламенту на національному рівні став ключовим питанням у цьому відношенні. У минулому часто виникали труднощі із формуванням стійкої більшості в українському парламенті. Більше того, стосунки між президентом та парла­ментською більшістю стали напруженими через низку проблем, викликаних зміною партійної належності членами парламенту. Таке напруження до­сягло кульмінації з виданням Указу Президента № 264/2007 від 2 квітня 2007 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» з тих підстав inter alia, що парламент порушував конституційні вимоги щодо формування коаліції депутатських фракцій (стаття 83 Конституції). Цей указ призначив також позачергові вибори до Верховної Ради України на 27 травня 2007 року. Він став у свою чергу предметом подання до Конс­титуційного Суду України, який збирався вивчати його конституційність, коли Президент видав другий Указ від 26 квітня 2007 року, яким він вирішив перенести позачергові вибори на 24 червня 2007 року. Правляча коаліція негайно оскаржила конституційність другого указу перед Конституційним Судом, який таким чином опинився перед безпрецедентною інституційною та політичною кризою між основними гілками державної влади. 9. У зв’язку з цими передумовами пропонувалися і розглядалися різні підходи до змін чи пристосування чинної системи діяльності Верховної Ради та вищих представницьких органів. Закон, що підлягає експертизі, як і інші акти законодавства, як законопроект про парламентську опозицію, щодо висновку на який Венеціанська Комісія теж отримала звернення (CDL(2007)006), внесли б суттєві зміни до чинної системи, змінюючи сто­сунки між політичними партіями і статус депутатів. 10. У контексті попередньої роботи над Конституцією України Вене­ціанська Комісія вивчила можливість прийняття рішень щодо дострокового припинення депутатського мандата у зв’язку з тим, що він/вона, будучи обраним/обраною від політичної партії (виборчого блоку політичних пар­тій), не увійшов/увійшла до парламентської фракції, що представляє цю політичну партію (цей блок політичних партій) або вийшов/вийшла з такої фракції. Венеціанська Комісія ясно ствердила, що така можливість буде суперечити принципу вільного і незалежного мандата депутата і буде поро­джувати питання сумісності з іншими положеннями Конституції України109. Ця критична оцінка була послідовно підтверджена Венеціанською Комісією стосовно численних спроб переробити відповідні конституційні положення стосовно дострокового припинення депутатського мандата110. IV. Аналіз Закону 11. Закон розрізняє два шляхи відкликання депутата: - відкликання виборцями на підставі трьох різних проступків; - відкликання відповідною політичною партією з чотирьох підстав111. 12. Частина І Закону вносить зміни до Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим». Вона запроваджує можливість відкли­кання депутата політичною партією (виборчим блоком політичних партій), за виборчим списком відповідної організації якої він/вона був/була обраний/обрана. Таким чином, мандат депутата може бути припинений: 1) Якщо він/вона не увійшов/увійшла до депутатської фракції місцевої організації відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій); 2) Якщо він/вона вийшов/вийшла із такої депутатської фракції за власною волею; 3) Якщо він/вона увійшов/увійшла до іншої депутатської фракції; 4) З інших підстав, встановлених вищим керівним органом політичної пар­тії (виборчого блоку політичних партій). 13. Перші три підстави мають на меті запобігти тому, щоб депутати покидали свою партію чи блок, для встановлення партійної дисципліни. Таким чином, вони встановлюють підстави для імперативного мандата, і Венеціанська Комісія рекомендує усунути їх із Закону відповідно до її ранішої позиції112. 14. Четверта підстава є ще більш проблематичною, оскільки надає бланкетне повноваження вищому керівному органу політичної партії вста­новлювати будь-яку підставу для відкликання, що ясно є надто широкою компетенцією. Більше того, не передбачено жодних заходів захисту від­кликаного представника, якщо б він/вона вважав/вважала, що застосовані підстави протиправні. Тому така підстава також повинна бути усунута. 15. Крім цих чотирьох підстав для відкликання політичною партією, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим можуть бути від­кликані виборцями з трьох підстав: 1) Порушення депутатом Конституції України, інших актів законодавства України, конституції та нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим; 2) Неналежного виконання депутатських обов’язків, встановлених цим зако­ном та іншими законами України; 3) Використання депутатського мандата в особистих та корисливих цілях, систематичне порушення етичних та моральних норм. 16. Перша трудність із цими підставами полягає у тому, що вони передбачають правову оцінку. Краще, коли таку оцінку здійснюють нейт­ральні і незалежні органи, членство в яких вимагає відповідної правової кваліфікації. Тому було б вкрай незвично наділяти виборців складною відповідальністю оцінювати дотримання депутатом конституційних та пра­вових обов’язків, оскільки голосування громадян звичайно залишається вираженням політичного вибору. 17. Друга проблема полягає в тому, що політична і правова відпо­відальність виборних представників є складним питанням, яке також вклю­чає норми імунітету. Наскільки предметом вирішення є порушення консти­туційних і законодавчих положень, було б більш придатним здійснювати припинення парламентського мандата шляхом правової процедури, яка б узгоджувалася із принципом верховенства права та уникала б використання неясних понять, що могло б призвести до свавільних тлумачень, по суті мотивованих політичними причинами. Посилання на порушення будь-якого нормативного акта без подальшої кваліфікації дійсно є небезпечним, тому що розширює поза всякі межі підставу для відкликання. Тому краще залишити такі рішення щодо дострокового припинення мандатів у повно­важеннях самої Верховної Ради під контролем судового органу, такого як Конституційний суд, але не виборцям. 18. Частина ІІ Закону вносить зміни до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», запроваджуючи можливість відкликання місцевих депутатів політичною партією (виборчим блоком політичних партій), за виборчим списком відповідної організації якої він/вона був/була обраний/ обрана. Оскільки ця можливість тлумачиться подібно як у випадку Вер­ховної Ради Криму, можна просто послатися, mutatis mutandis, на відповідні коментарі, наведені вище113. 19. Частина V Закону, яка містить «Прикінцеві положення», не виклю­чає, що ті депутати, які залишили свої партії після 26 березня 2006 року, проте перед набранням чинності цим законом, можуть бути відкликані. Така можливість суперечить забороні зворотної дії в часі, загальновизнаному принципу, який також ясно висвітлений у статті 58 Конституції України. V. Висновки 20. Закон, що підлягає експертизі, залишає важливі рішення щодо статусу депутатів керівним органам партій та виборцям, що в обох випадках не надає необхідних гарантій незалежності та нейтральності, брак необ­хідної правової експертизи та в цілому не може відповідати вимогам, що випливають із верховенства права. При відсутності судового перегляду права і свободи депутатів недостатньо гарантовані. 21. Відкликання депутатів політичними партіями відбиває подібні положення Конституції України, які були суворо критиковані Венеці­анською Комісією в минулому на тій підставі, що вони порушують принцип вільного і незалежного мандата депутатів, запроваджуючи імперативний мандат, несумісний із традиційною і загальноприйнятою доктриною пред­ставницької демократії. 22. Хоча зміни, які розглядаються, виправдовуються необхідністю зміц­нення партійної дисципліни, вони заходять задалеко, оскільки не дозво­ляють депутатам залишатися в контакті з виборцями та відповідати на зміни у публічній думці. Політичні конфлікти не повинні розв’язуватися такими жорсткими нормами: демократичні принципи вимагають, щоб конфлікт розв’язувався через вільні дискусії між політичними партіями та гро­мадськістю взагалі. Забороною переходу депутата з одної політичної групи до іншої, особливо якщо такий перехід є необхідною платою за політичний, соціальний та економічний розвиток, засвідчений суспільством, ці зміни різко розривають зв’язки між громадянським суспільством і парламентом. 23. З огляду на викладене вище, запровадження відкликання пред­ставників виборцями та/або відповідними партіями, як на місцевому рівні, так і в Криму, суперечить європейським стандартам і породжує питання узгодженості з Конституцією України. Тому Венеціанська Комісія настійно рекомендує усунути їх з правової системи України. CDL-AD(2007)031 ВИСНОВОК ЩОДО ПРОЕКТУ ЗАКОНУ ПРО внесення ЗМІН до Закону Про статус народних депутатів УКРАЇНИ ухвалений Венеціанською комісією на її 72 пленарній сесії (Венеція, 19-20 жовтня 2007 року) на основі коментарів пана Серджіо БАРТОЛЕ (Заступник члена Комісії, Італія) пана Петера ПАЧОЛАЯ (Член Комісії, Угорщина)   I. Вступ 1. Листом від 11 травня 2007 року пан Віталій Шибко, Голова Комітету у закордонних справах Верховної Ради України та голова української делегації до Парламентської Асамблеї Ради Європи, звернувся із запитом про експертний висновок Венеціанської комісії щодо проекту Закону про внесення змін до Закону про статус народних депутатів України, внесеного парламентською фракцією «Блок Юлії Тимошенко» (CDL (2007)071). 2. Пан Серджіо Бартоле та пан Петер Пачолай були призначені доповіда­чами. Цей проект висновку був розроблений на основі їх коментарів (CDL(2007)069 та CDL(2007)070), й ухвалений Комісією на її 72 пленарній сесії (Венеція, 19-20 жовтня 2007 року). II. Засади 3. Ці коментарі ґрунтуються на неофіційному англійському перекладі проекту Закону про внесення змін, який є часом двозначним і йому бракує ясності. Англійський текст може неточно відтворювати оригінальну версію у всіх пунктах, і, відповідно, певні зауваження можуть бути спричинені пере­кладом. 4. Проект змін пропонує запровадити пункт 6 частини другої статті 81 Конституції України114, що передбачає дострокове припинення депутатського мандату у випадку, якщо він/вона не входить до парламентської фракції, що представляє політичну партію, від якої він/вона був/була обраний/обрана, або у разі його/її виходу із такої фракції. Частина шоста статті 81 Конституції також передбачає прийняття закону для врегулювання дострокового при­пинення повноважень депутата115. 5. Запропонована нова Стаття 4* встановлює три різні визначення невходження до відповідної парламентської фракції (п. 2) та три інші визна­чення виходу із відповідної парламентської фракції (п. 3). III. Основні питання що піднімаються у проекті змін 6. Ці нові запропоновані визначення складають певний прогрес, оскільки вони уточнюють розуміння та обсяг зазначених вище консти­туційних положень. Це частково відповідає одному із критичних зауважень, висловлених Венеціанською Комісією, а саме, що дискреція, яка надається вищому керівному органу відповідної політичної партії, наділеному вирі­шувати питання про дострокове припинення депутатського мандата, є надто широкою116. Тим не менш, це критичне зауваження залишається в силі, оскільки два положення все ще можуть викликати труднощі у тлумаченні стосовно дискреції вищого керівного органу партії: «відмова депутата від участі у діяльності фракції» та «реальна протидія діяльності фракції» (див. пункт 2 запропонованої статті 4*), так само як «входження народного депу­тата до коаліції всупереч узгодженій позиції депутатської фракції» (див. пункт 3 запропонованої статті 4*). 7. Пам’ятаючи, що проект Закону про внесення змін загалом виглядає таким, що відповідає конституційним положенням, зауважимо, що один елемент іде далі і є дуже проблематичним: пункт 5 запропонованої статті 13 передбачає, що «народний депутат не може бути позафракційним». Ця норма є явним і грубим порушенням європейської традиції вільного ман­дату членів парламенту, оскільки вона встановлює виключну роль партії представляти виборців. 8. З більш загальної точки зору, у проекті Закону про внесення змін чітко прослідковується та ж логіка, що й у Законі про зміни до деяких законів щодо статусу депутатів Верховної ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад (CDL (2007)003), що був прийнятий 12 грудня 2007 року та щодо якого Венеціанська комісія вже ухвалила критичний висновок цього року раніше: Комісія inter alia прийшла до висновку, що закон надав мож­ливість приймати важливі рішення про статус депутатів керівним органам партій та виборцям, «які не надають необхідних гарантій щодо незалежності та нейтральності», так що відкликання депутатів, як передбачене українсь­ким правопорядком, «порушує принцип вільного та незалежного мандата депутата, запроваджуючи імперативний мандат, який несумісний з тради­ційною і загальноприйнятою доктриною представницької демократії»117. 9. Зважаючи на вказане вище, проект Закону про внесення змін не може сприяти зміцненню демократії в Україні. Скоріше він зруйнує свободу депутатів, які будуть зобов’язані діяти відповідно до рішень, прийнятих вищим органом їх партії, якщо вони не хочуть бути позбавлені своїх повноважень. Хоча влада партії явно буде підсилена, не повинно лишитись непоміченим те, що навіть необхідність підвищення партійної дисципліни не виправдовує запровадження імперативного мандата118. Більше того, такий розв’язок не дає можливості депутатам вільно спілкуватися із виборцями і відповідно реагувати на зміни суспільної думки. Нарешті, він зміцнює владу керівних органів партії, в той час як політичні конфлікти переважно мали б вирішуватися шляхом вільних дебатів між політичними партіями та суспільством взагалі. IV. Висновки 10. Проект Закону про внесення змін має метою реалізації положень Конституції України, що запроваджують імперативний мандат, механізм, що вже неодноразово був критикований Венеціанською Комісією. 11. Тоді як певні елементи у розглянутому проекті можна вважати позитивними, оскільки вони певним чином обмежують надмірну дискрецію, надану керівним органам політичних партій, його основна філософія залишається несумісною з європейськими стандартами та практикою. Більш того, запровадження заборони виходу депутата з фракції є явним та грубим порушенням європейської традиції вільного мандату членів парламенту. 12. Зважаючи на те, що проект Закону про внесення змін знову пропонує розв’язок, несумісний з європейськими стандартами, та незва­жаючи на його чітку конституційну основу, Венеціанська Комісія рішуче рекомендує його усунення з українського правового порядку. Українська влада повинна також розглянути зміни до статті 81 Конституції з метою виключення положень, що запроваджують імперативний мандат для членів Верховної Ради. C DL-INF (2000) 1 КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ ЩОДО ЗАБОРОНИ ТА РОЗПУСКУ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ ТА ПОДІБНИХ ЗАХОДІВ ухвалені Венеціанською Комісією на її 41 пленарній сесії (Венеція, 10-11 грудня 1999 року) I. Вступ У відповідь на запит Генерального Секретаря Ради Європи Євро­пейська комісія за демократію через право провела огляд щодо заборони політичних партій та подібних заходів. Країни, які співпрацюють з Венеціанською комісією, отримали про­хання відповісти на питальник щодо заборони політичних партій, що покриває питання існування норм заборони політичних партій чи забез­печення подібних заходів, щоби вивчити існуючу ситуацію у різних країнах. 40 країн надали відомості для вивчення. Наслідки вивчення висвітлили такі питання: а) діяльність партій всюди гарантується принципом свободи об’єднань; b) у ряді країн, які дали відповіді на питальник, існує можливість застосування санкцій до політичних партій, які не поважають певного набору регулювань, через заборону або розпуск політичних партій; с) процедури, що стосуються заходів, які обмежують діяльність політичних партій, показують увагу властей щодо дотримання принципу свободи об’єднань. На своєму 35 пленарному засіданні у Венеції 12-13 червня 1998 року Комісія прийняла доповідь щодо заборони політичних партій та подібних заходів (ссылка скрытассылка скрыта). Доповідь дає належний вихідний пункт для подальшого аналізу питання. Беручи до уваги важливість питання, Комісія вирішила продовжити свою роботу, маючи на увазі розробити проект керівних принципів у цій сфері. Підкомісія з демократичних інституцій на її 6 засіданні (Венеція, 10 грудня 1998 року) призначила доповідачів для розробки попереднього проекту керівних принципів щодо заборони політичних партій та подібних заходів до її першого засідання у 1999 році. Проект керівних принципів щодо заборони політичних партій був обговорений Підкомісією з демократичних інститутів на її засідання 17 червня 1999 року. Члени Підкомісії внесли ряд поправок у текст, підготований п. Олександру Фаркашем і переглянутий Секретаріатом Комісії на основі коментарів пп. Каарло Туорі та Джозефа Саїда Пулічіно. Крім того, Секретаріату було доручено підготувати пояснювальний мемо­рандум до керівних принципів. Підкомісія з демократичних інституцій продовжила обговорення про­екту керівних принципів щодо заборони політичних партій та подібних заходів та пояснювальну доповідь на своєму засіданні у Венеції 9 грудня 1999 року і вирішила винести їх на пленарне засідання. Венеціанська комісія прийняла обидва документи і вирішила скерувати їх до Парламентської Асамблеї та Генерального Секретаря (41 пленарне засідання, Венеція, 10-11 грудня 1999 року). II. Керівні принципи щодо заборони політичних партій та подібних заходів Венеціанська комісія: Будучи покликаною підтримувати основні принципи демократії, вер­ховенства права та захисту прав людини, у контексті підвищення демо­кратичної безпеки для усіх по всій зоні Ради Європи, Беручи до уваги суттєву роль політичних партій у будь-якій демок­ратії, вважаючи, що свобода політичних поглядів та свобода об’єднань, включно з політичними об’єднаннями, представляє основні права людини, гарантовані Європейською конвенцією про захист прав і основних свобод людини, і є первинними елементами будь-якої справжньої демократії, як викладено у Статуті Ради Європи, Особливо турбуючись практикою держав у галузі захисту (і впро­вадження) практичного використання прав на свободу об’єднань та свободу вираження поглядів, Будучи вірною принципу, що ці права не можуть бути обмежені інакше, аніж рішенням компетентного судового органу при повній повазі до верховенства права та права на чесний судовий розгляд, Визнаючи потребу подальшого поширення майбутніх стандартів у цій галузі, заснованих на Європейській конвенції про захист прав людини і на цінностях європейського правового спадку, Прийняла такі керівні принципи: 1. Держави повинні визнавати, що кожен має право об’єднуватися вільно у політичні партії. Це право повинно включати свободу мати полі­тичні погляди та отримувати і поширювати інформацію без перешкод з боку публічних властей і без огляду на кордони. Вимога щодо реєстрації політичних партій не розглядається сама по собі як порушення цього права. 2. Будь-які обмеження у здійсненні згаданих вище основних прав людини через діяльність політичних партій несумісні з відповідними поло­женнями Європейської конвенції про захист прав людини та іншими між­народними договорами як у звичайний час, так і у випадках надзвичайного стану. 3. Заборона чи примусовий розпуск політичних партій може бути оправдана лише у випадку партій, які пропагують застосування насильства чи використовують насильство як політичний засіб для повалення демокра­тичного конституційного порядку, таким чином підриваючи права і сво­боди, гарантовані конституцією. Сам лише факт, що партія пропагує мирні зміни до конституції не повинен розглядатися як достатній для її заборони чи розпуску. 4. Політична партія як ціле не може нести відповідальності за інди­відуальну поведінку її членів, не санкціоновану партією в рамках політичної (публічної) чи партійної діяльності. 5. Заборона чи розпуск політичних партій як дуже далекосяжний захід повинен застосовуватися з крайньою стриманістю. Перш ніж звертатися до компетентного судового органу щодо заборони чи розпуску партії, уряд чи інший орган влади повинен оцінити, беручи до уваги ситуацію в конкретній країні, чи ця партія дійсно становить небезпеку вільному і демократичному політичному порядку або правам окремих осіб і чи таку небезпеку не можна усунути іншими, менш радикальними заходами. 6. Правові заходи, спрямовані на заборону чи законний примусовий розпуск політичних партій повинні бути наслідком судового рішення, яким встановлено неконституційність, і повинні розглядатися як заходи винять­кової природи та застосовуватися з дотриманням принципу пропорційності. Кожен такий захід повинен базуватися на достатніх доказах, що саме партія, а не тільки її індивідуальні члени переслідують політичні цілі з вико­ристанням чи підготовкою до використання неконституційних засобів. 7. Рішення про заборону чи розпуск політичної партії повинно прий­матися Конституційним судом чи іншим відповідним судовим органом за процедурою, що забезпечує усі гарантії належного процесу, відкритості та чесного судового розгляду. III. Пояснювальна доповідь до керівних принципів щодо заборони політичних партій та подібних заходів Доповідь Венеціанської комісії про заборону політичних партій та подібні заходи (ссылка скрытассылка скрыта) показала широку різноманітність підходів до цієї проблеми у різних державах. Метою цих керівних принципів щодо заборони політичних партій та подібних заходів є встановлення набору спільних принципів для усіх держав – членів Ради Європи та інших країн, які поділяють ті ж цінності, відображені у Європейській конвенції про захист прав та основних свобод людини. Європейська конвенція про захист прав та основних свобод людини є не лише ефективним інструментом міжна­родного права, але також «конституційним інструментом європейського публічного порядку». Тому найкращий спосіб пояснити певні положення керівних принципів полягає у відсилці до відповідних статей цієї унікальної Конвенції. I 1. Право вільно об’єднуватися у політичні партії є невід’ємною час­тиною свободи об’єднань, захищеної статтею 11 Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини у таких термінах: «1. Кожна людина має право на свободу мирних зборів і свободу об’єднання з іншими […] 2. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, які встановлені законом в інтересах національної або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі чи з метою захисту прав і свобод інших осіб і є необхідними в демократичному суспільстві. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції або органів державного управління». 2. Хоча ця стаття не згадує спеціально про свободу формування політичних партій, а лише про свободу об’єднань взагалі, Європейський суд з прав людини неодноразово застосовував це положення у справах, які безпосередньо стосувалися свободи об’єднань у рамках політичних партій. 3. Право отримувати та поширювати інформацію без перешкод з боку публічних властей та безвідносно до кордонів має свої корені у статті 10 Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини, яка встановлює, що: «1. Кожна людина має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств. 2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відпові­дальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі, для захисту репутації або прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіден­ційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду і є необхідними в демократичному суспільстві». 4. На цей час право на свободу об’єднань у контексті Конвенції тлума­читься у більшості випадків разом із статтею 10. У своєму рішенні Євро­пейський суд з прав людини встановив, що: «Незважаючи на її самостійне значення та власну сферу застосування, стаття 11 повинна також розглядатися у світлі статті 10. Захист поглядів та свобода їх вираження є однією з цілей свободи зборів та об’єднань, зафіксованої статтею 11. Це тим більше стосується полі­тичних партій з огляду на їх суттєву роль у забезпеченні плюралізму і належного функціонування демократії». 5. Незважаючи на те, що свобода об’єднань, включно із свободою утворювати політичні партії, повинна розглядатися як один із наріжних каменів плюралістичної демократії, у демократичному суспільстві можуть бути виправдані обмеження цього права відповідно до частини 2 статті 11. Більше того, стаття 17 Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини дозволяє певній державі встановити обмеження на програму, яку може ставити собі політична партія. Вона стверджує: «Ніщо в цій Конвенції не може тлумачитися як таке, що надає будь-якій державі, групі або особі будь-яке право займатися будь-якою діяльністю або вчиняти будь-яку дію, спрямовану на скасування будь-яких із тих прав і свобод, що викладені в цій Конвенції, або на їх обмеження в більшому обсязі, ніж передбачено в Конвенції». 6. Отже, звичайна практика ряду європейських держав, яка вимагає реєстрації політичних партій, навіть якщо б вона розглядалася як обме­ження права на свободу об’єднань та свободу вираження поглядів, не прирівнюється сама по собі до порушення прав, захищених статтями 11 та 10. З іншого боку, будь-яке обмеження повинно узгоджуватися з прин­ципами законності і пропорційності. II 7. Жодна держава не може встановлювати обмеження, засновані лише на її внутрішньому законодавстві, ігноруючи свої міжнародні зобов’язання. Ця норма повинна застосовуватися як у звичайний час, так і у випадках надзвичайного стану. Такий підхід підтверджений практикою Європейсь­кого суду з прав людини. 8. Європейський суд з прав людини підтвердив у декількох випадках своєї судової практики, що політичні партії є видом об’єднань, суттєвих для належного функціонування демократії, і що з огляду на важливість демок­ратії у системі Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини таке об’єднання, в тому числі політична партія, не може виводитися з-під захисту, який надається Конвенцією, тільки з тої підстави, що націо­нальні власті розглядають його діяльність як таку, що підриває консти­туційну будову держави і викликає накладання обмежень. 9. Будь-який відступ від Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини може бути здійснений тільки з дотриманням положень статті 15 Конвенції, яка встановлює, що такі відступи не можуть суперечити іншим міжнародним зобов’язанням держави (частина 1) і по­винні мати обмежений строк застосування (частина 3). III 10. Як згадано у попередньому параграфі, заборона чи розпуск полі­тичних партій може бути предметом розгляду, тільки якщо такий захід необхідний у демократичному суспільстві і якщо наявні конкретні докази що партія задіяна у діяльність, що загрожує демократії та основним сво­бодам. Це може включати будь-яку партію, яка пропагує насилля у всіх формах як складову своєї політичної програми чи будь-яку партію, що має метою повалення існуючого конституційного ладу збройним шляхом, теро­ризм чи організацію підривної діяльності. 11. Більшість сучасних конституцій встановлюють механізми захисту демократії та основних свобод. У багатьох державах до законодавства про політичні партії чи до конституцій прямо включена загальна заборона на створення воєнізованих формувань, партій, які становлять загрозу існу­ванню держави чи її незалежності. 12. Партія, яка ставить за мету мирну зміну конституційного ладу законними методами, не може бути заборонена чи розпущена на основі свободи вираження поглядів. Просто виклики встановленому порядку самі по собі не розглядаються у ліберальній та демократичній державі як каране правопорушення. Будь-яке демократичне суспільство має інші механізми захисту демократії та основних свобод через такі механізми, як вільні вибори та, у деяких країнах, через референдуми у ситуаціях, коли може бути висловлене ставлення до будь-якої пропозиції щодо зміни конституційного ладу в країні. IV 13. Жодна політична партія не повинна нести відповідальності за поведінку її членів. Будь-який обмежувальний захід, вжитий щодо полі­тичної партії на підставі поведінки її членів, повинен бути підтверджений доказами, що відповідна особа діяла за підтримки цієї партії або що така поведінка була наслідком партійної програми чи політичних цілей. Якщо такий взаємозв’язок відсутній або не може бути встановлений, уся відпо­відальність повинна покладатися цілком лише на членів партії. V 14. Заборона чи розпуск політичної партії у демократичному сус­пільстві є винятковим заходом. Якщо належні державні органи приймають рішення звернутися до суду з позовом щодо заборони політичної партії, вони повинні мати достатні докази існування реальної загрози консти­туційному ладу чи основним правам і свободам громадян. 15. Як було вказано у частині ІІІ цієї доповіді, компетентні органи повинні мати достатні докази того, що політична партія, про яку йдеться, пропагує насильство (включно з такими частковими проявами його, як расизм, ксенофобія та нетерпимість) або явно задіяна у терористичну чи іншу підривну діяльність. Державні органи повинні також оцінити рівень загрози демократичному ладу, а також те, чи ситуацію не можна виправити іншими заходами, як штрафи, інші адміністративні заходи впливу чи при­тягнення до суду окремих членів політичної партії, залучених до такої діяльності. 16. Очевидно, важливим фактором такої оцінки є загальна ситуація у країні. Водночас повинні також бути взятими до уваги стандарти розвинутої європейської демократичної практики, як уже було зауважено у попередніх параграфах. Навіть у випадку надзвичайного стану мають бути дотримані міжнародні зобов’язання держави, а будь-які заходи виняткового характеру повинні мати чітко визначену тимчасову дію відповідно до статті 15 Євро­пейської конвенції про захист прав та основних свобод людини. VI 17. Пункти 6 і 7 керівних принципів мають справу з роллю правосуддя у питанні заборони чи розпуску політичних партій; тому вони можуть розглядатися разом. 18. Роль правосуддя у питаннях заборони чи розпуску політичних партій суттєва. Як видно із доповіді Венеціанської комісії, у цій сфері уповноваженими можуть бути різні судові органи. У деяких державах ці питання лежать у межах повноважень Конституційних судів, тоді як в інших перебувають у сфері діяльності судів загальної юрисдикції. 19. Безвідносно до того, які судові органи мають повноваження у цій сфері, перший крок повинен полягати у встановленні неконституційного характеру діяльності політичної партії. Суд повинен вивчити докази, подані проти політичної партії, і встановити, чи вона вчинила серйозне правопо­рушення проти конституційного ладу. Якщо це так, уповноважений судо­вий орган повинен прийняти рішення про заборону чи розпуск за про­цедурою, який надає усі гарантії належного процесу, відкритості та чесного судового розгляду та з дотриманням стандартів, встановлених Європейсь­кою конвенцією про захист прав та основних свобод людини.