Поддержка общественных инициатив в области демократических и экономических реформ в России оценка состояния развития и Потребностей Третьего Сектора в Центральном районе России
| Вид материала | Документы |
- Программа развития ООН совет по развитию предпринимательства в республике беларусь, 344.53kb.
- -, 553.08kb.
- -, 561.5kb.
- Программа развития конкуренции Большереченского муниципального района Омской области, 662.83kb.
- Программа "Поддержка Общественных Инициатив", Центр за Демократию государство и негосударственные, 2436.48kb.
- Доклад о соблюдении общественных интересов в деятельности уфас россии по Пермскому, 299.89kb.
- Целью изучения дисциплины является приобретение студентами знаний в области истории, 462.08kb.
- Академия управления мвд россии, 472.19kb.
- Открытый конкурс общественных инициатив в области экологического образования и просвещения, 110.12kb.
- Второй Открытый конкурс общественных инициатив в области экологического образования, 82.74kb.
1.5. Природа и процесс интервьюирования
Все интервью проводились с глазу на глаз в офисах опрашиваемых. Только представители местного населения интервьюировались на улице. В ходе работ опрашивающие опирались на бланк руководства для интервьюера, который был подготовлен отдельно для каждой из 11-и наблюдаемых групп. Указанные руководства включали как однотипные, так и специальные вопросы направленного характера. Последние затрагивали какую-либо особую сторону или сферу деятельности, характерную для отдельных единиц и объектов наблюдения. Однотипные вопросы были связаны с основной тематикой обследования. В них фиксировались прежде всего понимание респондентом миссии неправительственных организаций в обществе и их роли в решении различных местных социальных проблем.
Интервьюерам рекомендовалось использовать руководство в качестве плана ведения беседы, а не как опросный лист, используемый для обработки информации. Такой подход позволял интервьюеру обсуждать свободно и всесторонне существо рассматриваемых вопросов с опрашиваемым.
В Калужской, Ярославской, Тверской, Тульской, Владимирской, Рязанской и Московской областях интервьюерами работали люди, представляющие собой в основном сотрудников или добровольцев НКО. В Смоленской области в качестве интервьюеров использовались лица, имевшие опыт проведения маркетинговых исследований. У этой категории людей, как выяснилось при первом же обсуждении, возникли трудности в анализе и интерпретации данных в ходе вечерней дискуссии. С целью восполнения этого пробела для участия в обсуждениях в Смоленске были приглашены руководители и активисты местных НКО.
Во всех областях достоверность, надежность и качество данных, собранных интервьюерами, было вполне удовлетворительно, что и позволило их использовать в дальнейшем анализе.
2. Региональные особенности развития и деятельности НКО
2.1. Правовая регулятивная среда
В Калужской, Ярославской, Смоленской, Тульской и Тверской областях отсутствует местное законодательство, регулирующее деятельность НКО. В то же время во Владимирской, Рязанской и Московской областях такое законодательство существует. Например, во Владимирской области принято Постановление губернатора "О поддержке и расширении прав общественных организаций" (№ 432 от 9.07.97 г.; см. архив нашего обследования, том по Владимирской области). В Московской области по данному вопросу принято два закона: "Закон о регистрации... "(№ 4/78 от 17.01.96 г.) и " Закон о регистрационном сборе" (№ 10/115 от 25.12.96 г.), а также дополнения к последнему закону за № 6/116 от 15.01.97 г. (см. архив обследования, том по Московской области). Более того, Московская областная Дума приняла в первом чтении проект закона "О благотворительной деятельности на территории Московской области" (от 18.09.1996 г.)4.
Исполнительная власть в Смоленске, Туле, Твери и Московской области имеет меньше контактов с НКО и проявляет меньше интереса к установлению взаимоотношений с ними в отличии от местных органов власти в Калуге, Ярославле, Владимире и Рязани. Тем не менее со стороны департаментов, занимающихся социальными вопросами, практически во всех областях наблюдаются, хотя и разной интенсивности, контакты с НКО. Обычно наиболее продвинуты в этом плане департаменты по делам молодежи и социальной защите. Это объясняется главным образом наличием специального федерального законодательства о поддержке молодежи, инвалидов, ветеранов и других социально незащищенных групп. Например, федеральный закон РФ “О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений” (№ 98-Ф3 от 28.06.1995 г.); Указ Президента РФ “О мерах поддержки Российского общественного фонда инвалидов военной службы” (№ 517 от 10 .04.1997 г.) и др.
С другой стороны, отдельные департаменты в Тульской администрации, в противоположность Твери и Смоленску, имеют более тесные контакты с НКО, работающими в сфере семьи, женского движения и образования. В Ярославле наиболее тесные контакты с НКО имеют департаменты молодежи и здраво-охранения. Во Владимире сходная ситуация характерна для департаментов культуры и молодежи.
Одна из существенных особенностей, обнаруженных в Туле, Ярославле и Смоленске, но отсутствующая в Твери и Калуге, состоит в том, что отдельные сотрудники НКО, работая в местных органах власти, государственных или муниципальных учреждениях, фактически формируют особого рода формальные и неформальные связи между НКО и государственными или муниципальными структурами. В таких случаях, как правило, НКО размещаются в помещениях по месту основной работы лидера. Это открывает возможность для НКО рассчитывать на материальную поддержку и косвенно получать субсидии от местной власти, которая обычно, если и не поощряет, то и не запрещает подобного рода симбиозы и неформальные отношения. Поскольку основная задача органов власти состоит в реализации программ социального обслуживания через государственные (муниципальные) институты, то подобные неформальные взаимоотношения, с одной стороны, скрывают поддержку НКО со стороны государства, а с другой, обеспечивают реализацию социальных программ с меньшими затратами и издержками, что является чрезвычайно важным в условиях бюджетного дефицита.
Во всех областях местные органы власти предоставляют населению различные социальные услуги. Примером социальной программы местных органов власти может служить разработанная в Смоленске “Программа социальной поддержки малообеспеченных жителей города в 1997 г.” (№ 1673 от 31. 12. 96). Особенность названного документа состоит в том, что он фактически повторяет принятую в советскую эпоху модель планирования сверху. Другими словами, местные органы власти самостоятельно определяют круг проблем без участия населения и структур третьего сектора, полагая, что сами несут ответственность и компетентны в сфере решения социальных проблем.
В Калуге, Ярославле, Владимире и Рязани местные власти имеют более тесные связи с НКО старого типа (сохранившихся с советских времен или возникших во время перестройки), одновременно идет поиск контактов и путей сотрудничества с вновь созданными НКО. В Твери, Туле, Смоленске и Московской области контакты местных властей с вновь созданными НКО более ограничены. Но и здесь в качестве положительных примеров можно привести Тверской Гуманитарный Институт, который сотрудничает как с областной, так и с городской администрацией на контрактной основе и МОСИНФОНД. В Тульской и Смоленской областях нам не удалось встретить НКО, работавшие по контракту с местными органами власти. Иначе, государственная поддержка НКО в виде контрактов, грантов или поиска спонсоров в лучшем случае является минимальной, а в худшем и вовсе отсутствует. Вместе с тем именно Тульская область служит базой деятельности всероссийской неправительственной организации “Мир без насилия”, которая на свои, хотя и редкие, но массовые мероприятия находит поддержку и средства у правительств трех соседних областей: Калужской, Московской и Тульской.
В Смоленской, Тульской, Владимирской, Рязанской и Московской областях мы не увидели организационной структуры, выступающей в качестве посредника в отношениях между правительством и НКО. В Калуге такого рода структурами являются областная и городская Общественные палаты, в Ярославле - Губернское собрание, в Твери - Консультационный совет при губернаторе. Эти структуры оказывают помощь в обмене информацией и способствуют координации действий между местной властью и НКО. Один из Смоленских чиновников высказал мысль о том, что если бы подобная структура существовала у них в области, то она могла бы выполнить только функцию клуба государсвенных чиновников и народных избранников.
Схема 2.1 показывает, что на местах существует несколько учреждений по регистрации НКО. Во-первых, это областное управление юстиции, расположенное в каждом региональном центре. Оно регистрирует НКО, действующие на основе законов “Об общественном объединении” и “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях” на областном уровне. Как правило, это общественные организации, общественные движения и фонды.
Схема 2.1: Органы регистрации НКО
Другая часть органов регистрации отнесена к компетенции муниципальных органов. Оперирующие здесь структуры имеют различные названия. Например, Отдел по регистрации НКО в Смоленске и Владимире, Отдел по регистации и экспертизе в Калуге, Отдел по регистрации и лицензированию в Ярославле и Регистрационная палата в Твери и Рязани.
В Московской области на местах работают территориальные агентства областной регистрационной палаты, которые и регистрируют НКО. Этот порядок установлен в соответствии с упоминавшимся выше законом Московской области за № 4/78 от 17.01.96 г.. Местные территориальные агентства регистрируют также и структуры малого бизнеса. В Тульском муниципалитете пока еще нет специального органа, в ведение которого бы входила регистрация НКО, именно поэтому их там меньше, чем в других областных центрах.
Представители органов регистрации во всех областях указали на сходные проблемы и трудности. По их оценке, значительная часть НКО регистрируется с целями, заведомо далекими от уставных. Низкий уровень правовой и гражданской культуры населения, а также желание уйти от жесткого налогообложения, действующего в предпринимательской сфере - основные причины появления таких НКО.
На момент регистрации у значительной части НКО отсутствуют персонал, финансовые и материальные ресурсы, необходимые для выполнения уставных целей.
Опыт показывает, что существуют противоречия между положениями федерального законодательства, регулирующего порядок функционирования НКО и повседневной практикой их регистрации и последующей деятельности. Отсутствие закона о государственной регистрации юридических лиц, который должен установить единообразие и стандарт в рассматриваемой сфере, и на который имеется отсылка в законе “О некоммерческих организациях” (Ст. 16, п. 4; см.: Некоммерческие организации в России, Москва: “ДИС”, 1997, С. 95), ставит местные органы в довольно затруднительное положение.
Другие противоречия, отмеченные представителями регистрирующих органов, следующие:
1. В соответствии с ГК РФ фонды могут быть закрыты только через судебное решение (Гражданский Кодекс Российской Федерации, Гл. 4, Ст. 119, п. 2, там же, С. 79). Однако, не существует юридического прецедента в данной сфере. Поэтому практика пошла по пути перерегистрации фондов в другие организационно-правовые формы. Кроме того, повсеместно имеется много благотворительных фондов, которые, числясь по реестру, фактически уже давно не работают.
2. Трудности регистрации организационно-правовых форм НКО на муни-ципальном уровне, как правило, при взаимном согласии сторон ведут к решению данного вопроса на уровне областного управления юстиции. При этом самый распространенный выход - регистрация общественной организации. Результат - рост числа общественных организаций, учредители которых исходно имели совершенно другие замыслы.
3. Существует заметная диспропорция в выборе организационно-правовых форм НКО, предоставляемым законодательством, и практикой регистрации. Большинство НКО регистрируются как общественные организации, учреждения, фонды и ассоциации. Такие организационно-правовые формы как некоммерческое партнерство, некоммерческая автономная организация, регистрируются довольно редко. По всей видимости здесь действуют два встречных процесса. Один из них опять же связан со слабой правовой культурой и использованием в регистрационном процессе посредниками, заполнившими рынок соответствующих услуг, прототипов уставов. Другой имеет более глубокие причины и связан с тем, что при регистрации общественной организации практически не встают вопросы собственности, тогда как, например, некоммерческое партнерство предполагает наличие таких отношений.
4. При создании учреждений существующее законодательство предполагает наличие только одного собственника-учредителя. Проблема возникает в том случае, когда несколько организаций хотят создать учреждение. В этом случае закон не предусматривает долевую собственность учредителей. Одновременно и самому учреждению в соответствии с действующим законодательством имущество учредителя-собственника может принадлежать только на правах хозяйственного ведения или оперативного управления (ГК РФ, Ст. 120, Ст. 295-296).
5. Существуют такие типы НКО, где грань между некоммерческой и коммерческой сферами весьма расплывчата. Одной из таких форм НКО является хозяйственная ассоциация.
6. Согласно законодательству общественные организации и общественные движения должны сдавать ежегодные отчеты в управление юстиции. Последнее, однако, не имеет никаких материальных рычагов воздействия на НКО, не выполняющих данную обязанность5. К сожалению, в самих НКО необходимость подобной отчетности рассматривают как бюрократический рецидив, а не как меру, повышающую уровень их открытости и публичности, надежности и устойчивости.
Общая картина регулятивной среды НКО представлена на схеме 2.2. В третьем секторе существует достаточно большое число инструментов регулирования деятельности НКО. Один из них - законодательство (например, гражданский кодекс, общее и специальное законодательство). Вторая группа таких инструментов - приказы, постановления и решения как внутри НКО, так и местных органов власти. Третий тип - морально-этические нормы поведения и общественных отношений. Уместно отметить, что в российском обществе многие из указанных инструментов еще отсутствуют или находятся в стадии зарождения.
Основные отношения между НКО и другими социальными институтами регулируются ГК РФ. Новый ГК РФ, введенный в действие в 1995 и 1996 г., утверждает приоритет частного права и рыночных отношений. Ряд общих законов, например, "Об общественных объединениях" (от 15.04.1995 г.) и " О некоммерческих организациях (№. 7-Ф3 от 12.01.1996 г.) устанавливают отношения между НКО и сферой правового регулирования (т.е. включают НКО в правовое поле). Другие законы, например, "Закон о защите потребителей" регулирует отношения НКО с клиентами. На схеме 2.2 эти процессы показаны в виде двойных стрелок. В качестве одного из наиболее необходимых, но все еще отсутствующих законов в этой сфере, уместно назвать закон “О социальном заказе".
Специальное законодательство связано с регулированием правоотношений отдельных групп населения, таких как молодежь, ветераны, инвалиды и др. Именно посредством этих законов устанавливаются отношения между НКО, работающими в указанной сфере и прежде всего областным правительством. На схемк 2.2 эти процессы показаны в виде направленной стрелки. Возникающие при этом отношения имеют для НКО двойственный характер. С одной стороны, они как бы отраслевые по своей природе, а с другой стороны, в условиях отсутствия системы социального заказа (грантов, конкурсов, тендеров и т.п.) они заведомо ставят НКО в зависимое положение, что неизбежно вызывает как искажение их миссии, целей и задач, так и напряжения в их работе.
Схема 2.2: Среда нормативного регулирования НКО
В целом можно сказать, что законодательство, регулирующее отношения НКО с другими социальными институтами, включая в первую очередь федеральное и местное правительство6, бизнес, церковь и средства массовой информации, развито очень слабо. Приведенные на схеме. 2.2 пунктирные линии (их естественно должно быть значительно больше) указывают на "белые пятна" в сфере правового регулирования положения НКО в современном российском обществе. Более того, отдельные специальные законы такие, как например, закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях” (№ 135-F3 от 11.08.1995 г.), скорее устанавливают дополнительные отношения НКО с правовой сферой, чем непосредственно с бизнесом и всеми теми, кто хотел бы заниматься благотворительностью. Связав благотворительность с прибылью, законодательство сделало подобную деятельность слабо привлекательной для бизнеса, так как в сложившихся условиях хозяйствования осталось очень мало предпринимательских структур, которые заинтересованы в отнесении доходов к прибыли. По этой причине благотворительность для бизнеса, если и имеет интерес, то более предпочтительна в обход установленных правил. А именно путем спонсорства, позволяющего списывать выделенные для таких целей средства на текущие расходы. Поэтому, на наш взгляд, совершенно справедливо многие предста-вители бизнеса, равно как и неправительственных организаций, дают весьма критическую оценку положения дел, сложившегося в сфере регулирования благотворительной деятельности.