Доклад о соблюдении общественных интересов в деятельности уфас россии по Пермскому краю в 2008 году

ДОКЛАД

О СОБЛЮДЕНИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ

В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ

ПО ПЕРМСКОМУ КРАЮ В 2008 ГОДУ

Введение

А) Составители доклада

Общество развития предпринимательских инициатив, 614087, Пермь, ул. Малкова, д.28а, кв. 54, т/ф (342) 290-36-11

Общество развития предпринимательских инициатив создано 2 августа 1998 года. Независимый региональный аналитический центр, позиционирующий себя в анализе проблем бизнес-сектора и взаимодействия бизнеса и власти (административная реформа, поддержка предпринимательства). Направления деятельности ОРПИ как центра независимого анализа – исследования в области экономической политики и систем развития предпринимательства, влияния получателей государственных услуг на их производителей, социологические исследования в сфере предпринимательской культуры.

Центр гражданского анализа и независимых исследований ГРАНИ, 614087, Пермь, а/я 7525, т/ф (342) 223-00-11, 290-36-21, info@grany-center.org

Основные направления деятельности Центра ГРАНИ:

Социальное проектирование, направленное на защиту общественных интересов и разработка вариантов решения общественно значимых проблем
Проведение независимых исследований
Мониторинг деятельности органов власти и результатов внедрения административной реформы
Мониторинг общественных проблем и социальных изменений
Гражданская экспертиза социальных проблем, решений органов исполнительной власти, законодательных инициатив и последствий властных решений
Создание, внедрение и продвижение технологий гражданского влияния, развитие и сопровождение эффективной гражданской деятельности
Методическая поддержка гражданских инициатив
Организация и проведение обучающих мероприятий для представителей гражданских организаций и инициативных групп
Управленческий и внутриорганизационный консалтинг НКО
Проведение и экспертное сопровождение публичных дискуссий и экспертных обсуждений.

Центр ГРАНИ создан 13.09.2007 года. Директор Центра ГРАНИ Светлана Геннадьевна Маковецкая, 614087, Пермь, а/я 7525, т/ф (342) 223-00-11, info@grany-center.org

Автор доклада - сотрудник Центра ГРАНИ – Сулимов Константин Андреевич. Исполнители общественного мониторинга в Пермском крае, принявшие участие в подготовке доклада: Кочева Ольга Николаевна, Демакова Ксения Владимировна, Суслова Светлана Викторовна, Галицкий Денис Григорьевич.

В 2006-2008 гг. гражданскими организациями совместно с Федеральной антимонопольной службой реализуется программа по созданию активно действующих консультационных механизмов, включающих сеть общественно-консультативных советов (ОКС) при органах ФАС России, и проведения общественного мониторинга деятельности органов ФАС. Первый, пилотный, мониторинг был проведен в 2007 году и его результаты были, в том числе, отражены в Тезисах к общественному докладу о соблюдении общественных интересов в деятельности органов ФАС России. В 2008 году был вновь проведен мониторинг соблюдения общественных интересов в деятельности Пермского УФАС, и параллельно запущен процесс формирования Общественно-консультативного совета при территориальном управлении. В данный момент формирование Общественно-консультативного совета при Управлении ФАС России по Пермскому краю находится на стадии оформления соответствующего приказа и подписания его Руководителем ФАС России.

Б) Характеристика субъекта Российской Федерации

Пермский край – субъект Российской Федерации, входящий в Приволжский федеральный округ. Образован 1 декабря 2005 года в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

Местное самоуправление на территории Пермского края представлено 315 городскими и сельскими поселениями, 42 муниципальными районами и 6 городскими округами. Общее количество муниципалитетов значительно превышает среднеарифметическое число по России. В состав Пермского края также входит территория с особым статусом - Коми-Пермяцкий округ.

Численность населения (по итогам переписи 2002 г.) – 2820 тыс. человек. Доля городского населения – 75,3%.

Пермский край является промышленно развитым регионом, но при этом важную роль в экономике края играют его сырьевые ресурсы. На российском и мировом рынках ведущими отраслями специализации Пермского края являются машиностроение, химия и нефтехимия, металлургия, топливная промышленность, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность.

Топливная и химическая отрасли развиваются преимущественно на местной сырьевой базе. Основной объем производства топливной продукции приходится на предприятия нефтяной и газовой промышленности. На долю Пермского края приходится 100% производимых в России калийных удобрений. Сильны позиции машиностроения региона в российском производстве авиационных и ракетных двигателей, топливной аппаратуры, газоперекачивающих агрегатов и газотурбинных электростанций, нефтепромыслового оборудования. Металлургическая промышленность представлена предприятиями по производству и переработке черных, цветных и редкоземельных металлов, а также предприятиями порошковой металлургии. В крае работает единственное в России предприятие по производству титановой губки. Подавляющая часть от общероссийских объемов производства магния принадлежит компаниям Пермского края.

Лесопромышленный комплекс Прикамья занимает одно из ведущих мест в России в сфере заготовки и переработки древесины. Предприятия целлюлозно-бумажной промышленности производят около 20% от общероссийского объема бумаги различного назначения.

В регионе разрабатывается Программа социально-экономического развития Пермского края на 2009-2012 годы и на период до 2017 года, которая, по заявлению разработчиков «носит характер публичных обязательств органов региональной власти, построенных на принципах прозрачности и предсказуемости». Одним из ключевых посылов Программы является принцип конкурентного развития.

Уровень жизни населения Пермского края необходимо оценить в целом как средний среди других субъектов РФ, но уступающий как безусловным лидерам, так и регионам второго эшелона. В частности, среднедушевые денежные доходы населения в 2007 году по Российской Федерации составили 12490 рублей, в Пермском крае 13346 рублей. Средняя заработная плата по РФ – 13518, а в Пермском крае – 11856 рублей. При этом индекс потребительских цен в январе-октябре 2008 года к декабрю прошлого года составил 113,7 %, что выше аналогичного индекса референтных (для краевых властей) регионов (в частности, Республики Татарстан, Свердловской, Челябинской областей)^¹.

В) Характеристика территориального органа ФАС

Управление Федеральной антимонопольной службы России по Пермскому краю с 01 декабря 2008 года находится по адресу: г. Пермь, ул. Ленина, 64, оф. 711 (7 этаж)^². Адрес официального сайта - ссылка скрыта. Телефон: (342) 2-351-200.

Руководителем Управления является Кудрявцева Марина Александровна. Непосредственно руководителю Управления подчинены Финансово-административный отдел и Отдел правого обеспечения, аналитической работы и взаимодействия со СМИ. Три Заместителя руководителя Управления курируют:

Отдел контроля органов власти
Отдел контроля государственного и муниципального заказа
Отдел контроля рекламы и недобросовестной конкуренцией
Отдел контроля на товарных рынках и экономической концентрации
Отдел контроля локальных и естественных монополий
Отдел контроля финансовых рынков

В 2007 году проводился пилотный мониторинг соблюдения общественных интересов в деятельности Пермского УФАС. Его основным результатом стал вывод о том, что работа Управления (судя по косвенным свидетельствам, например, внутренним критериям ФАС России - достаточно качественная, особенно на фоне других регионов) плохо коррелирует с общественными ожиданиями и представлениями в силу слабой публичной активности Управления, явно недостаточной прозрачности и подотчетности его деятельности^³. Такая ситуация представляет общественную проблему, содержание которой заключается в коммуникационном разрыве между самодостаточной деятельностью органа власти с одной стороны и обществом и отдельными его группами – с другой - в крайне важной для всех сфере, а суть проблемы – в невозможности в такой ситуации принципиально изменить к лучшему положение в антимонопольной сфере.

Необходимо, предваряя основное содержание и выводы доклада, отметить, что мониторинг 2008-го года показал значительное улучшение ситуации – как фактически, так и в интенции, но, как представляется, ключевая проблема в деятельности Пермского УФАС осталась – это отсутствие внятной, четко сформулированной и представленной общественности стратегии Управления как главного проводника антимонопольной политики в регионе.

Раздел 1. Нарушение общественных интересов в связи с ненадлежащим обеспечением свободы конкуренции и недостаточным ограничением монополистической деятельности

А) Актуальные общественные интересы в сфере антимонопольной деятельности в регионе

В пермском публичном пространстве в текущем года ключевыми темами, связанными с деятельностью ФАС России и Пермского УФАС стали: снижение цен на топливо, злоупотребление доминирующим положением энергетическими компаниями, нарушение законодательства о рекламе, в том числе спам, недобросовестная конкуренция, нарушения при проведении конкурсов, некорректная реклама банковских услуг, нарушения со стороны краевых властей в виде необоснованного завышения арендных ставок и со стороны городской думы в виде необоснованного ограничения размещения рекламы.

В целом общественность оценивает ситуацию в антимонопольной сфере в регионе как умеренно сложную. Есть проблемы, их много и они разнообразные, но в этом мы не отличаемся от других регионов РФ. В числе главных называются ситуация с госзаказом, деятельность естественных монополий и РЭК.

В этих сферах есть вопиющие нарушения. «...я посмотрел, как осуществляются госзакупки. Это, конечно, шокирует. Там такие условия, которые просто очевидно сделаны под кого-либо. Сразу очевиден победитель. И как минимум, закладываются такие условия, которые законом запрещены, т.е. ограничивающие. Цвет, например. Я просматривал почти все размещённые условия конкурсов и запросы котировок по компьютерной технике и программному обеспечению. Все условия сделаны под конкретные какие-то заранее известные, может быть, даже не фирмы, а товары. Реально идёт запрос котировок на компьютер такой-то и дальше видно, что взяли конкретную модель конкретной фирмы и её переписали. Вплоть до «цвет дисковода – чёрный». Может, это от глупости. Например, больницам трудно сформулировать требование. Скорее всего, фирма, с которой они постоянно работают, принесла им эти описания моделей компьютеров. Они выбрали модель, им принесли технические характеристики, они их честно переписали, не думая. Ну, и получились такие требования – «цвет дисковода – чёрный». Притом что у нас очень хороший закон, исполнение его ужасно. Может быть, для населения это исполнение не будет значимо, но для бизнеса это будет знаковая вещь».

При этом эксперты указывают и на специфику региона в плане антимонопольных проблем. «Естественные монополии есть везде. Но не так остро, как в других регионах. У нас крупный регион, крупный рынок, где представлены более-менее все российские игроки. Наверное, эта ситуация лучше, чем в каком-нибудь маленьком городе, где один магазин Эльдорадо и всё. Богатый, крупный регион, поэтому здесь многие размещают свои точки. Не более остро, чем в целом по стране».

Своеобразным рубрикатором общественного интереса в антимонопольной проблематике может служить отражение тех или иных тем в публичном пространстве, прежде всего в СМИ. Среди конкретных сюжетов антимонопольной проблематики, получивших отклик в пермском публичном пространстве, необходимо отметить следующие:

относительно широкое отражение в прессе имело вынесение предписания компании «КИТ Финанс» в связи с несоблюдением требований об уведомлении ФАС о заключении соглашений (этой теме было посвящено 6 публикаций).
в такой же степени была растиражирована в электронных изданиях новость о привлечении к ответственности пермского спамера - предпринимателя, распространявшего несанкционированную рассылку по e-mail (9 публикаций).
создание межведомственной рабочей группы по противодействию ценовому сговору (5 публикаций).
стратегия УФАС по влиянию на снижение цен на топливо, конфликт и переговоры с ООО «ЛУКОЙЛ-Аэро» и ООО «ЛУКОЙЛ-Пернефтеоргсинтез» (4 публикации).
признание незаконным ограничения на размещение рекламы в центре Перми, введенного Пермской городской думой (3 публикации).
о ходе судебного разбирательства по обжалованию решения УФАС и предписания о наложении штрафа на "Пермэнерго" в связи с прекращением подачи электроэнергии на объекты муниципального предприятия "Ныробкоммунэнерго" (3 публикации).
признание необоснованным отказа в заключении договоров со стороны ТГК-9 с одной из управляющих компаний в Губахе, что привело к срыву начала отопительного сезона (2 публикации).
о выявленных злоупотреблениях доминирующим положением со стороны ФГУП «Пермские авиалинии» в порядке ценообразования на аэронавигационное обслуживание (2 публикации).
о признании усилиями УФАС незаконным отключения теплоснабжения в Краснокамске, в результате чего ТГК-9 была оштрафована на 11 миллионов, а "Пермэнерго" на 16 тысяч рублей (2 публикации).
штраф на 40.000 рублей предъявленный УФАС кондитерской фабрике «Пермская» за рассылку спама (2 публикация).
признание факта недобросовестной конкуренции со стороны компании «Медиполис», использующей «мертвые души» в списках застрахованных (2 публикации)
признание факта необоснованного завышения арендных ставок краевым правительством и выдача УФАС предписания об устранении нарушения (2 публикация).
привлечение к ответственности журнала за рекламу абортов с нарушением требований закона «О рекламе» (1 публикация).
возбуждение дела об установлении и поддержании монопольно высокой цены на реализуемый авиакеросин и услуги по заправке воздушных судов на территории аэропорта «Большое Савино» ООО «ЛУКОЙЛ-Аэро» (1 публикация).
необоснованный отказ ТГК-9 в заключении договора, обзор прочих претензий ФАС к компании (1 публикация).
признание факта злоупотребления доминирующим положением ООО "Пермской сетевой компанией", допустившей временное прекращение передачи тепловой энергии в жилые дома, обзор иных претензий к компании (1 публикация).

Важно отметить, что в зоне общественного интереса оказывались как незначительные по своим социальным последствиям сюжеты — дело «КИТ Финанс» и проблема спама, так и очень значимые по социальному масштабу события — связанные, например, с тепло- и электроснабжением.

Еще одним критерием общественного интереса можно считать тематику заявлений, поступивших в УФАС по нарушению антимонопольного законодательства в сферах деятельности. В первом полугодии текущего года УФАС рассмотрел 227 заявлений. Большая часть заявлений — 106 - касалась электро и теплоснабжения. На втором месте с большим проигрышем по количеству идет жилищно-коммунальное хозяйство — 22 заявления. Основная масса заявлений касалась злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением (154) и ограничивающих конкуренцию актов и действий (бездействий) органов власти (37). Из 227 заявлений 51 касалось естественных монополий. Кроме того, поступило 33 заявления, касающихся рекламы.

Б) Деятельность ФАС по защите общественных интересов

Управление ФАС по Пермскому краю в соответствии с собственной и внутриведомственной оценкой считается одним из лучших в России. «ФАС ведёт рейтинги эффективности деятельности территориальных управлений, и Пермское ТУ ФАС уже много лет в десятке. Причем за 06 год заняли первое место. 07 - шестое. За первое полугодие - тоже шестое" (из интервью руководителя УФАС).

Основными формами работы УФАС являются рассмотрение заявлений о нарушениях и контрольные проверки, проводимые по собственным плановым основаниям, инициативе центрального аппарата ФАС или других органов власти. По упомянутым 227 заявлениям было возбуждено 40 дел (в 5 случаях нарушение было устранено до возбуждения), по рекламе из 33 заявлений дело возбуждено в 6 случаях (при 1 устраненном до возбуждения). Контрольных мероприятий проведено 44, проверок по выявлению нарушений законодательства о рекламе — 71. Меры административной ответственности применены в 108 случаях (81 549 212,70 руб.). На товарных рынках — 32 случая (из них 10 по субъектам естественных монополий), по рекламе — 23, по размещению заказа — 50.

Очевидно, это вполне успешная деятельность. И часть экспертов высказалась сугубо положительно о деятельности ФАС в регионе по защите конкуренции. «На мой взгляд (имея представление о деятельности ФАС в других регионах по информации подобных общественных объединений с которыми мы контактируем) Пермская УФАС – одна из самых "продвинутых" и объективных, а также эффективных в плане реагирования на возникающие проблемы».

Но это были единичные мнения. Основной оценкой было — удовлетворительно. « Думаю, реально ФАС очень слабо или вовсе не влияет на монополии». «Очень невысоко я бы оценил. Они не звучат. Не видно, как они работают. Например, на рынке жилья ничего не делают, что бы всех пристарстить-пристращать. В плане общестенного влияния… Они и должны заниматься общественным влиянием. Нужно наказывать монополиста, чтобы боялись нарушать. А для этого нужно делать пиар-компании».

В списке причин такого положения вещей доминирует непубличность и закрытость Управления.

«Плохо продвигают свою миссию в деловые круги, населению».

«Некоторая неповоротливость. И закрытость от общественности».

"Отсутствие публичности.... Публичной деятельности просто не хватает. Мне кажется, это недопустимо в принципе. Потому что власть, её отдельная отрасль действуют на основании публичного договора и основные положения этого договора должны быть известны обществу. Деятельность ФАС должна быть сориентирована на гражданина. ... Может быть, есть смысл развивать систему взаимоотношений непосредственно с гражданином, чётко указывая методики, технологии и ориентиры. Понятно, что речь идёт не только об электронной версии работы системы. Информация должна быть представлена широко, ориентирована на современное усвоение информации жителями Пермского края.

«Американский ФАС засудил Дюпон за упаковку, за то, что они были единственными её производителями. Там такие громкие дела делаются, а остальные потом боятся. У нас нет ни одного громкого дела, кроме как федерального. За что и на чём поймали – непонятно. ... А населению важно знать, в чём выражается нарушение. ... Население должно понимать, как работет технология. Иначе это никак не помогает решить свои проблемы».

«Если конкретно – любой орган власти должен быть «ближе к народу»».

Другая причина в ограниченности возможностей, прежде всего кадровых. В этом суждения экспертов совпадают с мнением руководителя УФАС.

И совсем незначительно место занимают указания на коррупцию, влияние монополий и региональных властей.

Раздел 2. Проблемы прозрачности и общественной подотчетности органов ФАС

А) Доступ граждан к информации как основа взаимодействия общества и ФАС

Объем и характер представленной УФАС информации в публичном пространстве явно не соответствует общественным интересам.

Эксперты традиционно указывают официальный сайт ведомства как основной источник официальной информации. Сайт был недавно создан и в настоящее время находится на стадии разработки. Практически все разделы сайта пусты и не операциональны. В данный момент он просто не может быть источником почти никакой информации, кроме адреса, номера телефона и обрывочных сведений разного характера. На сайте нельзя даже узнать, кто возглавляет Управление в настоящий момент.

Таким образом, никакой актуальной информации, необходимой для взаимодействия с органом власти (банковские реквизиты, формы и требования к документам, даты и время антимонопольных разбирательств и пр.) дистанционным образом без взаимодействия с сотрудниками получить невозможно.

Вместе с тем, мониторинг показал, что Управление готово предоставлять информацию по запросу, чиновники открыты к взаимодействию со СМИ, доброжелательны. Информация по запросу была предоставлена в более короткий срок, чем установлен законом "О СМИ" (в день обращения). К оформлению запроса, использованию информации не предоставлялось никаких дополнительных требований.

В то же время реакция на обращение дифференцирована. При обращении по телефону получатель услуги пытался получить информацию технического характера (о времени работы регионального УФАС, о порядке обращения, о месте нахождения ТУ ФАС). Данная информация была предоставлена в полном объеме, хотя и без особой активности. Сотрудник регионального УФАС не представился, не назвал свою должность и название учреждения, общался сухо и не заинтересованно, что идет в разрез с заявленными в административном регламенте нормативами.

При обращении по электронной почте получатель услуги сделал запрос в ТУ ФАС с просьбой разъяснить некоторые статьи антимонопольного законодательства, а именно пункт 2 статьи 4 и статью 9 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Ответ был получен через 22 дня со дня отправки письма на электронный адрес регионального УФАС. Ответ был ясен, корректен, полон. Получатель получил понятные ответы на запрашиваемые вопросы.

Опыт личного взаимодействия с сотрудником ФАС оказался удачным. Получатель государственной услуги обратился в ФАС с письменным запросом предоставить информацию о деятельности ТУ ФАС для научной работы. Сотрудник был вежлив, доброжелателен, заинтересован в разговоре, указал на не точности письменного обращения. Однако сотрудник не представился. На столе, на одежде сотрудника УФАС бейдж с именем отсутствовал.

Таким образом, даже удовлетворительное для заявителя взаимодействие с сотрудником сопровождается нарушением нормативных документов самого ФАС. Уровень сервисности Управления в целом необходимо оценить как низкий. Оснащение офиса и организация приема посетителей не соответствует стандарту комфортности^⁴. Речь может идти только о минимально необходимом уровне. Есть места для сидения и их хватает на всех посетителей, ожидающих приема, посетитель может найти и воспользоваться туалетом самостоятельно, без обращения к персоналу, работает гардероб, есть указатели, позволяющего впервые пришедшему посетителю сориентироваться и разобраться к какому из специалистов и в какой кабинет ему надо.

Но отсутствуют соответствующие как современному, так и просто достаточно необходимому уровню средства и системы оснащения офиса для приема посетителей. Например, в помещении для приема нет компьютера со справочно-правовыми системами и программными продуктами, отсутствуют условия для заполнения посетителями документов – места для сидения есть, но столов нет.

Лишь при личном посещении офиса можно получить необходимую официальную информацию. Она представлена в необходимом объеме на информационном стенде. Там представлена и информация, которую невозможно получить на официальном сайте.

Б) Прозрачность для общества деятельности и процессов в ФАС

Пермское УФАС активно взаимодействует с прессой и использует иные каналы коммуникационного взаимодействия с целевыми группами. Деятельность в СМИ нашего ТУ достаточно обширна. Мне газеты на стол кладут, и раз в два дня точно в какой-то газете пишут о нас, упоминания есть определённые. О нашей деятельности становится известным всё большему количеству людей. Если говорить про рассмотрение жалоб в рамках госзаказов, то за первое полугодие 08 года прирост к первому полугодию 07 года – 135 %... (из интервью с и.о. руководителя УФАС)

Часть общественности действительно видит эту активность и черпает информацию о деятельности УФАС в регионе из местных СМИ. «Да, публикации попадались .Достаточно часто в пермских печатных изданиях».

Но часто для людей не имеет значения, откуда черпать информацию и они не различают публикации в местных и федеральных СМИ. «Публикации попадаются достаточно часто. Даже если это не специальный материал о деятельности ФАС, то любое бизнес, либо экономическое СМИ постоянно освещают такую деятельность в рамках репортажей о деятельности коммерческих и государственных структур».

При этом даже активно действующие практики часто оказываются неосведомленными, по крайней мере вовремя, о полномочиях ФАС (что федерального, что территориальных управлений), потому что информация до них не доходит. «Я столкнулся с антимонопольной деятельностью на рынке рекламы. Несмотря на то, что я практически профессионально работал по поводу тематики ФАС, я не сообразил вовремя, что и с проблемами по госзакупкам можно обратиться в ФАС. Сразу эта мысль мне в голову не пришла». Т.е. человек даже не ставит в вину ФАС отсутствие информации, он видит в этом только свою проблему, а на ФАС не рассчитывает совсем.

Таким образом, практики, используемые УФАС, в целом не делают население и бизнес более информированными о деятельности антимонопольных органов в регионе. Люди в общих чертах знают, чем занимается УФАС, но это знание в значительной степени является отражением их знания о деятельности федерального ФАС, потому что публикаций в пермских СМИ люди почти не видят, а черпают информацию преимущественно из федеральных или из других источников.

« Не помню за последний год публикаций. Газет практически не читаю, ТВ смотрю иногда».

«Надо сказать, что в связи с последними событиями, связанными с ценообразованием на нефтепродукты, в частности, об этом говорили первые лица государства. Об этом было очень много выступлений на телевидении и в газетах тоже встречалось. Что касается местного управления ФАС, то мне не приходилось последнее время слышать об их активности».

« Информацию, как ни странно, беру, наверное, общаясь в своей среде. Смотрю законы, если надо».

В целом, причина такого положения вещей заключается в нечеткости политики Управления в отношении взаимодействия с прессой. Публикации о деятельности УФАС или об антимонопольных проблемах в пермской прессе действительно присутствуют, но остается непонятным, какое отношение к ним имеет само Управление.

Например, в Интернете полностью отсутствуют (по крайней мере, их невозможно найти) тексты пресс-релизов и новостных сообщений пермского УФАС, как на официальном сайте территориального управления, так и в разделе новостей ФАС России. Неравномерное и очевидно недостаточное освещение практики деятельности пермского УФАС в СМИ позволяет сделать вывод о том, что пресс-релизы в СМИ если и распространяются, то в очень незначительном объеме. Представляется, что управление недоучитывает возможности опубликования текстов пресс-релизов в сети Интернет, что не способствует расширению числа сложившихся каналов распространения информации.

Поводом информационной активности становятся иные действия Управления. Их всплески фиксируются после проведения пресс-конференций, на которых подводились итоги за 2007 год и за первое полугодие 2008 года. Из чего можно заключить, что пресс-конференции являются серьезным поводом для активизации интереса СМИ к деятельности службы, поэтому жаль, что подобные мероприятия проводятся только раз в полгода.

Управление активно использует не только прессу, но и иные способы информационного взаимодействия с обществом. «Ещё мы распространяем информацию посредством проведения семинаров, круглых столов, просветительской работы. Сотрудники руководящего состава ТУ очень часто читают лекции в вузах… Региональная энергетическая комиссия проводила круглый стол по тарифообразованию на 08-09 год, они приглашают нас и мы своё компетентное мнение высказываем» (из интервью с и.о. руководителя УФАС).

Но участвуют в этих формах взаимодействия с УФАС очень немногие эксперты. При этом те, кто участвовал, говорят об очень высоком уровне профессионализма сотрудников УФАС.

«Профессиональные и компетентные сотрудники, давали разъяснения антимонопольного законодательства и правоприменительной практики, озвучивали официальную позицию ФАС, выявлял общественное мнение и приоритеты участников по поводу деятельности ФАС в регионе».

Но преобладающая реакция общественности состоит в неведении относительно этих форм работы и, соответственно, люди не участвуют в ней. Большинство экспертов о них не слышали, не получали приглашений и, соответственно, не участвовали. Более того, в прессе невозможно обнаружить ни одной публикации, освещающей публичные мероприятия ТУ ФАС: круглые столы, семинары, совещания с органами власти, встречи с целевыми группами. Отсутствие информации о данных мероприятиях в прессе может быть вызвано разными причинами, и в том числе может свидетельствовать о том, что мероприятия проходят за закрытыми дверями, что сказывается на качестве информирования целевых групп о деятельности УФАС и позволяет сделать вывод о недостаточной открытости и прозрачности его деятельности, а также о недостаточном внимании ТУ ФАС к возможностям использования консультационных механизмов, либо, с другой стороны, о том, что результаты таких встреч для целевых групп недостаточно значимы, чтобы они могли служить информационным поводом для освещения в СМИ.

Слабая информационная и консультационная политика оборачивается тем, что действующие практики просто обходят УФАС, не принимают его в расчет, разрабатывая стратегию и тактику своих действий.

«Когда я думал, почему я не обратился в ФАС по поводу проблем с государственными закупками, я понял почему. ФАС – это досудебный орган и поэтому, если ты обращаешься в ФАС, она выносит предписание, то есть даже удовлетворяет твоё заявление, то потом у нарушителя есть возможность судебного обжалования этого предписания. И фактически дело попадает в тот же арбитражный суд. Т.е. если ты заранее знаешь, что нарушитель, скорее всего, не согласится с ФАС, то выгоднее сразу подать в суд. Потому что экономишь месяца 2 минимум» (из интервью эксперта). Только активная политика самого УФАС способна сделать его главным проводником антимонопольной политики в регионе.

На сегодняшний момент такой политики нет, и это выражается, в том числе, в том, что приоритеты деятельности местного УФАС общественности известны очень плохо. Типичные ответы на вопрос о том, знает ли человек о приоритетах деятельности УФАС и как они предъявляются общественности: - «Нет. Я и раньше не знал ни разу. Ничего они нигде не заявляли». «Нет, не известно. ФАС - недостаточно открытая структура. Возможно, службе просто не хватает грамотного PR-специалиста».

Как формируются приоритеты, и какие факторы влияют на их выбор – люди лишь предполагают, свидетельством чему является высокое разнообразие ответов: «главный фактор – социальная стабильность», «местные монополии, уровень компетентности сотрудников, местная общественность", "безусловно, и это не для кого не секрет, приоритеты расставляются на уровне Федерации. И местные органы ФАС просто подчиняются решению. Хотя, наверное, местным органам ФАС стоило бы при расставлении приоритетов четче отстаивать свое мнение».

В результате люди совершенно дезориентированы в понимании того, какое место занимает УФАС в ряду других органов государственной власти в регионе и на каких принципах взаимодействует с ними. Некоторые полагают, что региональные власти «оказывают давление в «существенных» вопросах». Более того, «ФАС может выполнять функции силового давления на бизнес в интересах краевых властей».

Но существует и прямо противоположная точка зрения. «Можно, конечно, предположить, что на деятельность УФАС влияют региональные власти (ну просто даже в силу специфики власти вообще в РФ), хотя, на мой взгляд, УФАС в нашем регионе достаточно самостоятельных орган».

Но самое важное, что люди просто лишены информации по этому поводу, поэтому вынуждены строить догадки. «Я ничего не знаю о взаимодействии органов местного самоуправления с ФАС. Не встречал такой информации. Гипотетически такая деятельность должна выстраиваться в силу того, что существуют социально коррегируемые услуги, социальные товары, которые определены в качестве стратегических установок государства. Конечно, ФАС должна стоять на страже соблюдения государственных интересов».

В) Общественная подотчетность ФАС. Возможность участия общества в антимонопольной политике

Пермское УФАС фактически не принимает в расчет возможность участия общества в антимонопольной политике. Главными внешними инициаторами действий УФАС являются центральный аппарат ФАС и иные органы государственной власти.

«Понятно, что очень большое значение имеет деятельность самого центрального аппарата, и следствия этой деятельности тоже очень влияют». «...мы формируем свою деятельность из обращений органов государственной власти, они есть. Типичный пример: министерство с/х ПК обеспокоено повышением цен на минеральные удобрения. Пишет нам письмо о том, чтобы мы разобрались с этой ситуацией. Разбираемся. Корректируем свои направления деятельности» (из интервью руководителя УФАС).

В этом же ряду упоминаются депутаты ЗС, земских собраний и другие представители государства, даже если они только перенаправляют обращения граждан.

Ориентированность УФАС на государство, а не на бизнес и общество проявляется и в том, как персонализировано окружение ТУ ФАС в публичном пространстве. Главные персоны: прокурор края Александр Кондалов, губернатор Олег Чиркунов, некоторые депутаты краевого законодательного собрания и немногие другие. Таким образом, среди публичных фигур, окружающих ТУ ФАС, фактически нет представителей её основной аудитории – бизнеса. Упоминание о бизнес-компаниях есть, но они присутствуют в информационном поле не персонально. Упоминаний о представителях гражданского сектора в публикациях о деятельности ФАС не обнаружено.

«Говорить о конкретных группах получателей… да понятно, что это практически все хозяйствующие субъекты на том или ином рынке. Понятно, что в той или иной ситуации это физическое лицо. То есть это неопределённый круг лиц» (из интервью руководителя УФАС).

Отношение ко всем остальным, как к неопределенному кругу лиц очень симптоматично. При том что эксперты довольно четко обозначают специфические для пермской ситуации заинтересованные и активные группы.

«У нас, в отличие от многих городов, очень активная Пермская ассоциация рекламных агентств. То, что происходит на рынке рекламы как минимум – отличие от других городов. Активность участников, которые готовы отстаивать справедливые правила игры. Т.е не просто пользуются перетягиванием на себя, а они настолько пострадали от переделов рынка, что они готовы работать честно. Это как минимум. У нас достаточно активный потребитель. В частности, на рынке ЖКХ и др.». Но УФАС не работает с ними целевым образом (может быть за исключением ассоциации рекламных агентств).

При этом эксперты приводят примеры совсем другого качества работу по взаимодействию с целевыми группами других ведомств, например, "другая федеральная служба Роспотребнадзор. И вот об этой службе мне приходилось и читать, и слышать, контактировать в силу своих обязанностей, знакомиться с документами на их сайте. В этом смысле они ведут себя достаточно активно, а что касается ФАС, то, утратив вот эту свою функциональную обязанность, они стали кулуарной организацией. Во всяком случае, по общественной стороне работы ФАС я не встречал материалов. Я говорю сейчас о региональном отделении ФАС".

Выводы и рекомендации

Управлению необходимо занять более активную позицию в информационном и коммуникационном пространствах, соответствующую роли главного проводника антимонопольной политики в регионе. Это единственный (для органа власти) путь повышения качества соблюдения общественных интересов в деятельности антимонопольных органов в регионе.

Антимонопольной службе рекомендуется активизировать работу со СМИ, и обратиться к другим способам распространения информации: более активно присутствовать в сети Интернет, не ограничиваясь сайтом ФАС, участвовать в дискуссиях, происходящих на широкопосещаемых сайтах, присутствовать на форумах других органов исполнительной власти и т.п.

В своей деятельности УФАС необходимо учитывать то, что граждане имеют право знать о деятельности ФАС как о работе любого другого органа власти, особенно в силу того, что ФАС работает на явно актуальном для предпринимателей и граждан поле. Фактически ФАС выполняет уникальную и крайне востребованную миссию – выявление и пресечение нарушений органов власти и монополий. Однако неинформированность не позволяет гражданам и предпринимателям использовать этот инструмент защиты и пресекать злоупотребления.

Деятельность ФАС охватывает обширную сферу. Широкое информирование означает расширение возможностей привлечения общественных помощников, получения обратной связи и повышения эффективности работы.

Также для совершенствования деятельности антимонопольного органа рекомендуется предпринять следующие меры:

Информирование целевых групп

Целенаправленное информирование целевых групп о деятельности УФАС является неотъемлемой составляющей эффективного предотвращения и пресечения злоупотреблений в курируемых ФАС областях, поэтому такая работа должна быть более системной и осмысленной, она должна быть направлена на широкое информирование о полномочиях и деятельности, разъяснение законодательства, освещать успехи ФАС формировать положительный имидж органа. Как показывает накопленный опыт мониторинга, СМИ не всегда рассматриваются представителями целевых групп в качестве основного источника информации о деятельности ФАС, в не меньшей степени таким источником является информация, которая циркулирует внутри сообществ. Поэтому для целевых аудиторий информация должна распространяться через информационные рассылки и презентоваться на специальных мероприятиях. Для более широкого распространения информации необходимо активнее использовать возможности общественных сетей.

Целевое распространение информации должно строиться на следующих принципах:

Распространение информации должно быть своевременным.
В обязательном порядке должна распространяться информация, которая имеет большую социальную значимость, особенно актуальна и важна для реализации прав и интересов отдельных групп.
Форма предоставления информации должна учитывать предпочтения и ограничения целевых групп. Каналы и формы распространения значимой информации должны быть известны, предсказуемы и опираться на стереотипы.

Одним из инструментов информирования и взаимодействия с целевыми группами может стать формируемый Общественно-консультативный совет. В той мере, в которой это не противоречит стандартам раскрытия информации уместно специальное освещение деятельности общественных консультативных советов, публикация протоколов заседаний и т.д.

Информирование населения

Потребность граждан в информации от ФАС не носит такого регулярного характера, как потребности бизнеса и других важных целевых групп. Поэтому его издержки на ее получение весьма высоки, что требует ее большей концентрации, структурирования и популярного изложения.

В деятельности по информированию важно учитывать следующие требования:

предоставление информации должно быть необременительным для граждан,
государство должно обеспечивать многообразие форм предоставления информации,
информация, которая распространяется официально, должна быть доступна для понимания каждого,
форма предоставления информации должна учитывать предпочтения и ограничения индивидов и целевых групп

Организация предоставления информации в Интернете

В силу того, что Интернет-сайт рассматривается большинством экспертов в качестве основного и естественного источника информации о деятельности органа власти, поэтому информация, предназначенная для целевых групп, прежде всего, и максимально широко должна быть представлена на сайте УФАС. Сайт Пермского УФАС находится в разработке и стоит ожидать, что на нем будут в полном объеме представлены следующие необходимые разделы:

информация об управлении – раскрывать структуру, с указанием функций подразделений и кадрового состава до уровня начальников отделов, помещая в данном разделе текст или ссылку на положение об Управлении
вопрос-ответ – публиковать наиболее часто встречающиеся вопросы и ответы на них, а впоследствии, по мере поступления – публиковать ответы на поступающие запросы, в случае если они не содержат конфиденциальную информацию и способны содействовать повышению прозрачности органов ФАС.
информация о деятельности – стандартизировать способы подачи информации, публикации законодательства, раскрытия информации (публиковать итоги работы за прошлые периоды).
законодательство – для законодательных актов публиковать гиперссылки на сайт ФАС, а комментарии по вопросам, относящимся к региональной специфике, сделать обязательными.
Интернет – приемная - гражданам и юридическим лицам дать возможность прямого и оперативного обращения в УФАС, стандартизировать набор документов для подачи заявлений, обращений.

Кроме того, необходимо обеспечить сбалансированность предоставления информации, делая основной упор на группы более подготовленных пользователей, чьи интересы напрямую затрагивает деятельность УФАС.

Организация приема населения

Переезд в новый офис дает УФАС возможность организовать прием людей на соответствующем современным стандартам уровне организации и информационного обеспечения.

1 По данным официального сайта Пермского края - www.perm.ru.

2 Мониторинг проводился в период, когда Управление располагалось в здании Законодательного Собрания Пермского края, на 9-м этаже.

3 Это выражалось в отсутствии публичных и работающих консультационных механизмов, слабой осведомленности представителей целевых групп о деятельности Управления, наконец, в отсутствии собственного сайта, информационного стенда в офисе и т.д.

4 Необходимо уточнить, что речь идет о старом офисе в здании Законодательного Собрания

Blog

Доклад о соблюдении общественных интересов в деятельности уфас россии по Пермскому краю в 2008 году

Содержание