«Громадський моніторинг у сфері протидії корупції» Опис тренінгу Мета тренінгу
| Вид материала | Документы |
- Мистецтво ефективної комунікації та презентації мистецтво ефективної комунікації, 2202.47kb.
- Лекція з елементами тренінгу «Керівництво, лідерство, влада», 122.34kb.
- План заочного семінару-тренінгу тема семінару: «Судово-психологічна експертиза в цивільному, 387.76kb.
- Аналітичний звіт за результатами проекту, 1737.72kb.
- Затвердити План заходів щодо запобігання І протидії корупції в районі, що додається, 14.98kb.
- «Про боротьбу з корупцією», 349.71kb.
- Пріоритети у роботі Міністерства юстиції на 2008 рік, 349.73kb.
- Програма 7 жовтня, Неділя 17. 00 Зустріч учасників тренінгу на з/вокзалі, 3580.5kb.
- План заходів Держветфітослужби, спрямованих на запобігання та протидії корупції,, 126.42kb.
- Добропільський центр молоді «добро» при підтримки програми uniter проводить тренінг, 160.37kb.
II. Кто может проводить общественный контроль Эта возможность должна быть открыта для каждой организации, для каждого гражданина. Как правило, в роли контролеров выступают общественные организации, средства массовой информации, представители бизнеса, а также самой власти, которая может переступить через боязнь вскрыть свои огрехи и потерять часть авторитета ради того, чтобы устранить или, по крайней мере, снизить коррупцию в своих рядах. В развитых демократических странах функции общественного контроля берут на себя организации “сторожевых собак” (watchdogs) – средства массовой информации, репортеры, ведущие журналистские расследования, организации гражданского общества. В своей деятельности они преследуют следующие цели: обеспечение выполнения правительством своих функций надлежащим образом; разоблачение и оглашение должностных нарушений и коррупции; продвижение реформ, позволяющих предотвращать должностные нарушения в будущем. Организации “сторожевых собак” решают следующие вопросы: какие права граждане имеют по закону; обходятся ли с гражданами в соответствии с законом; как согласно закону должны работать государственные и муниципальные органы; какого рода свобода действий предоставлена госслужащим по закону; превышают ли они свои полномочия. Можно также выделить следующие ключевые принципы деятельности организаций “сторожевых собак”: 1. Быть экспертом. Необходимо знать законы, нормы, соответству ющие процедуры, знать, как принимаются решения, знать организации, которые эти решения принимают, а также уязвимые места и условия возникновения коррупции. 2. Мониторинг власти. Организации “сторожевых собак” должны уметь определять показатели, позволяющие “измерить” уязвимые места, получать доступ к необходимой информации, а также собирать информацию с течением времени. 3. Анализировать информацию. Нужно постоянно сопоставлять действительность с тем, “как должно быть”, определять тенденции, т.е. задавать вопрос, идут ли дела лучше или хуже, изучать симптомы и факты, исследоватьи делать выводы. 4. Разглашать правонарушения. Организации “сторожевых собак” должны быть готовы и способны ответственно доносить информацию до общественности посредством СМИ, в суде, через представительные органы власти, общественные структуры (палаты общественности, советы общественных инициатив, координационные советы и тому подобное), представлять все необходимые доказательства, проводить кампании по просвещению граждан. 5. Изменения и реформы. Организации “сторожевых собак” должны занимать активную позицию по отношению к выявляемым нарушениям и отклонениям, стремиться к противостоянию им посредством правоохраны, судов, административной ответственности; добиваться реформ, изменять законы, правила и процедуры; добиваться большей прозрачности действий власти; отстаивать открытость, позволяющую предотвращать нарушения. Основы успеха организаций “сторожевых собак” заключаются в том, чтобы быть умными и проницательными, независимыми, бдительными, настойчивыми, изобретательными, не пасовать перед неизбежно возникающими трудностями, в то же время реально оценивать свои силы и то, что возможно сделать, изменить. Необходимо активно вовлекать общественность в свою деятельность, формировать и защищать доверие к себе, не бояться критиковать пороки системы, но в то же время не враждовать с теми, кого критикуешь – напротив, очень важно вовлекать соответствующие административные подразделения и другие группы в свою деятельность. Организации “сторожевых собак” должны всегда оставаться аполитичными и объективными; их миссия должна быть сформулирована четко и ясно. Деятельность организаций “сторожевых собак” зачастую бывает осложнена препятствиями и рисками, о которых нельзя забывать. Препятствия – отсутствие доступной информации, сопротивление представителей власти, недостаток достоверности и доверия, недостаточная гласность. Риски – ответные репрессивные меры. Пожалуй, движение организаций “сторожевых собак” наибольшего развития достигло в США. Со времени шестидесятых и семидесятых годов ХХ столетия по мере того, как журналистика глубже и глубже занималась деятельностью органов власти, избранных и назначенных должностных лиц, по всей стране постоянно росло количество групп граждан и неправительственных организаций, выполняющих функции общественного контроля и критики ведения государственных дел. В 1960–1970)е годы было положено начало деятельности наиболее крупных и влиятельных организаций “сторожевых собак”. Так, например, организация “Общее дело” действует под лозунгом “За подотчетность власти”. Сохраняя приверженность принципам открытости и нравственности в политике и государственном управлении, эта организация способствовала выдвижению законодательной инициативы, направленной на проведение реформы финансирования президентских предвыборных кампаний, введение законов о прозрачности в деятельности органов власти и против закрытых заседаний, прекращение практики подарков и щедрой оплаты членов Конгресса со стороны тех или иных кругов за выступления, а также установление требований обнародования информации в отношении лоббистов, пытающихся влиять на принятие определенного законопроекта или оказывать воздействие на органы управления. Если организация “Общее дело” уделяет основное внимание проведению политических реформ и реформ системы управления, то группа “Социально активный гражданин” занимается более широкой деятельностью. Созданная в 1971 году борцом за права потребителей Ралфом Нейдером, она главным образом участвует в защите прав потребителей, а именно – в обеспечении безопасности пищевых продуктов и лекарств, безопасной медицинской помощи и рационального использования энергии. Однако одно из подразделений организации “Социально активный гражданин” – “Страж Конгресса”, – занимается также мониторингом государственной власти и сосредоточивает свои усилия на обеспечении подотчетности корпораций, реформе финансирования избирательных кампаний, вопросах общественного образования, проводит разнообразные исследования и работает со СМИ. Организация сыграла решающую роль в принятии законодательныхактов при создании Управления охраны труда и Комиссии по безопасности товаров широкого потребления. В последнее время появился и российский опыт организации общественного контроля в различных сферах. Так, в рамках деятельности самарской Коалиции против коррупции две организации осуществляли общественный контроль за управлением средствами, выделяемыми на содержание жилого фонда, и за бюджетами школ. Цель деятельности Совета территориального общественного самоуправления “Струковский” Ленинского района г. Самары – способствовать увеличению прозрачности процесса управления средствами, выделяемыми на содержание жилого фонда. На базе Совета ТОС “Струковский” был создан аналитический центр, который занимался сбором информации о состоянии жилого фонда, сумме квартирных платежей, реальном содержании расходов из этих сумм, об успешном опыте эффективного решения проблем жильцов, анализировали эти данные и осведомляли в этих вопросах жильцов. Деятельность по проекту охватила 14 тысяч жителей. Для информирования граждан было выпущено и распространено 600 пособий “Содержание и ремонт жилого дома”. Также ТОС “Струковский” организовал сбор подписей под обращением к главе города с целью решения вопроса о передаче ведомственного жилого фонда (Министерство Обороны) в муниципаль) ную собственность, добился рассмотрения данного вопроса и его положительного решения городской Думой. Территориальная общественная организация Российского Союза молодежи “Самарский союз молодежи” направила свои усилия на предотвращение случаев коррупции в образовательных учреждениях, а также на формирование антикоррупционного мировоззрения школьников. Организацией было проведено несколько семинаров и консультаций, на которых сотрудники Самарского Союза молодежи помогли администраторам школ выявить трудности, возникающие у них относительно введения прозрачной системы отчетности в финансовой деятельности образовательного учреждения. Предметом обсуждения семинаров были: правовые аспекты взаимодействия школы и других организаций,юридические аспекты и прозрачность формирования и расходования внебюджетных средств в образовательных учреждениях, оказание платных образовательных услуг в сфере общего образования. Юристом и бухгалтером проекта был разработан специальный пакет документов по подготовке отчетности. Одним из существенных изменений, случившихся благодаря этому проекту, можно считать то, что родители и администрации 5 опорных школ выступили с инициативой создания школьных фондов. В результате деятельности организации изменилась система отчетности по использованию внебюджетных средств: согласно разработанной форме были оформлены отчеты и публично представлены родительскому сообществу, учредителям образовательных учреждений и партнерским организациям. Средства массовой информации также могут выступать в качестве общественных контролеров. Журналисты играют важную роль связующего звена между обществом и правительством. Они несут ответственность за то, чтобы объективно и честно подавать информацию. Средства массовой информации полезны не только в плане повышения общественной информированности за счет распространения различных данных о злоупотреблении властью в личных целях, они также в состоянии оказывать поддержку правительственным антикоррупционным инициативам со стороны гражданского общества. Более того, журналисты, редакторы и владельцы газет могут взять на себя активную роль в противостоянии коррупции путем развертывания публичных дебатов по вопросам о внедрении антикоррупционных элементов политики и адекватных мер. Необходимо обучать журналистов оценке и наблюдению за правительственными мероприятиями в антикоррупционной сфере. Журналисты также должны понимать, каким образом им следует оценивать деятельность правительственных органов, они должны быть “в курсе” последних достижений в противостоянии коррупции. Не менее важна информация и о стандартах антикоррупционной работы на региональном и международном уровнях. Все это позволит журналистам проводить сопоставления и сообщать о своих наблюденииях. Журналисты должны знать о рисках журналистских расследований и о тех мерах, которые они в состоянии принять для сокращения этих рисков. Позаботиться следует и о способах поиска защиты у правительственных учреждений. В Томской области в рамках областной Программы против коррупции был создан прецедент организации общественного контро) ля за распределением бюджетных средств закрытого административно)территориального образования силами СМИ. Журналисты телевизионной студии “СТ)7”, ООО “Северская телекомпания” в форме дискуссионного клуба вели открытый разговор в эфире о реальных действиях властей, о некоторых проблемах бюджетных отношений. Были продемонстрированы возможность и способы общественного контроля за действиями властей. Журналистам удалось обратить внимание представительной и исполнительной властей на факты нарушения интересов населения, на несовершенство нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения. По некоторым проблемам сделаны депутатские запросы прокурору города. Депутатами и представителями исполнительной власти активно обсуждались вопросы совершенствования нормативной базы конкурсного распределения бюджетных средств. Телевизионные передачи вызвали широкий общественный резонанс, прямой разговор стал открытием таких тем, как использование муниципальных ресурсов. Об этом свидетельствуют отклики участников проведенных мероприятий. “Вместо набивших оскомину репортажей о буднях и неустанном труде местной власти во имя нашего с вами блага, зрители увидели довольно взвешенный экономический анализ использования бюджетных средств… Ведь несколько лет назад о таких диковин_ках, как гласность в распределяемых средствах, и не слыхивали…” (Депутат государственной Думы Томской области В.Г. Долгих, Информационный выпуск депутата, №2, апрель 2003 года). “Хорошо, что хоть кто_то в нашем городе ведет борьбу с незаконными действиями… Считаю, что необходимо глубже раскрывать действия администрации против граждан города. Почему, например, не публикуются результаты проверки КРУ?” (В.Н. Агафонов). Томская региональная общественная организация “Центр поддержки некоммерческих организаций” в 2002–2004 годах осуществляет не имеющую аналогов деятельность по мониторингу одной из самых коррумпированных сфер – размещения государственных/муниципальных заказов на закупку товаров, видов деятельности и предоставление услуг. Организация ставила следующие цели: совершенствование существующих механизмов, обеспечивающих прозрачность действий власти в процессе распределения государственных/муниципальных заказов, формирование антикоррупционного самосознания и поведения чиновников, организаторов и участников конкурсов. По итогам деятельности были достигнуты следующие результаты: 1. Центр поддержки НКО установил деловые контакты с организаторами конкурсов: – ОГСУ “Центр государственного заказа”; – Отделом муниципального заказа и конкурсных отношений администрации г. Томска; – Департаментом социальной защиты населения администрации г. Томска. 2. Сотрудники проектов в качестве общественных независимых наблюдателей сопроводили несколько конкурсов государственного и муниципального заказа. 3. По итогам мониторинга выработан ряд рекомендаций по улучшению структуры проведения конкурсов, которые были представлены заинтересованным организациям. 4. Проведено несколько социологических опросов участников конкурса. Пожелания, высказанные участниками, также вошли в рекомендации, переданные организаторам конкурса. 5. Издано методическое пособие “Путеводитель участников конкурсов государственного и муниципального заказов” и сборник статей “Общественный контроль за конкурсным распределением государственного и муниципального заказа”. Издания были отмечены как полезные и содержащие многоценной информации. 6. Создан прецедент общественного мониторинга конкурсного распределения бюджетных средств в г. Томске и Томской области. 7. По результатам мониторинга были выработаны рекомендации по изменению нормативно)правовой базы, регулирующей проведение конкурсов, в частности, внесены изменения в текст типового контракта, заключаемого между заказчиком и исполнителем заказа. 8. Привлечено внимание к теме общественного контроля за чиновниками, общественными организациями, участников конкурсов. В 2005 году Центр продолжает работу по общественному контролю за распределением государственных и муниципальных заказов, а также по созданию института независимых наблюдателей. Независимым наблюдателям в первую очередь адресовано данное пособие. III.Как проводить общественный контроль за распределением государственных/муниципальных заказов С чего начинать общественный контроль? Прежде всего, с изучения его предмета. В данном пособии речь идет о государственных/муниципальных заказах. Поэтому в первую очередь необходимо ознакомиться со всей федеральной, региональной и местной нормативно)правовой базой, регулирующей их размещение: 1. Федеральный закон “О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд” № 97 от 06.05.1999 г. 2. Закон Томской области “Об областном государственном заказе” № 19)03 от 10.04.2001 г. 3. Положение “О конкурсах на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для областных государственных нужд”, утверждённое Постановлением Губернатора Томской области № 184 от 21 мая 2001 г. 4. Решение Томской городской Думы от 27.02.2001 № 314 “Об утверждении Положения о порядке формирования, утверждения и исполнения муниципального заказа г. Томска”. 5. Положение “Об организации закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд”, утверждённое Постановлением мэра г. Томска от 10.03.2000 № 126. 6. Положение “О муниципальном социальном заказе для некоммерческих организаций в городе Томске”, принятое решением Томской городской Думы №176 от 20.10.1999 г. 7. Конкурсная документация по конкретному конкурсу, мониторинг которого вы предполагаете проводить. Следующий этап при осуществлении мониторинга – это установление контакта с организаторами конкурсов. Общественный контроль направлен на обеспечение открытости власти, следовательно, и проводиться он должен открыто, тем более, что вам придется взаимодействовать с организаторами, запрашивая необходимую конкур сную документацию и другого рода информацию. Одним из необходимых аспектов общественного контроля за конкурсным распределением бюджетных средств является мониторинг информационного сопровождения контролируемых конкурсов: вовремя ли появилась информация о конкурсе или о переносе его сроков, о вскрытии конвертов, об объявлении победителей. Любая несвоевременная информация – это нарушение, ограничивающее равные права участников и противоречащее принципам справедливости и конкурентности. Информация о конкурсах помещается в региональных и местных газетах, а также на Интернет сайтах организаторов конкурса. Официальная информация о конкурсах, проводимых администрацией Томской области размещается в газете “Томские новости” и на сайте ОГСУ “Центр государственного заказа” – omsk.ru. Информация о конкурсах, проводимых администрацией г. Томска, публикуется в газете “Томский вестник” и на сайте администрации г.Томска – ссылка скрыта. На что еще нужно обращать внимание при осуществлении общественного контроля за конкурсным распределением бюджетных средств? Приведем наиболее распространенные опасности и коррупционные схемы, способные исказить принципы размещения государственных/муниципальных заказов, а также признаки, по которым можно отследить их наличие. 1. Подкуп, взятки, конфликты интересов. Подкупом или дачей взятки называют передачу денег или других ценностей чиновнику, занимающемуся государственными заказами с целью повлиять на принятие решения, получить определенного рода привилегию, преимущество в конкурсе или совершить обман при выполнении государственного контракта. Конфликт интересов – это ситуация, в которой лицо, имеющее официальную ответственность за соблюдение интересов закупающей стороны, также имеет личную (прямую или косвенную – через супруга или близкого родственника заинтересованность в размещении государственного заказа у определенного поставщика. Эта заинтересованность может быть следствием финансовой, родственной, дружеской и т.п. связи между чиновником и поставщиком. О наличии данных коррупционных схем среди чиновников, занимающихся государственными заказами, могут свидетельствовать следующие признаки: – необоснованное размещение заказов у единственного исполнителя; – закупки без необходимости; – игнорирование установленных процедур, правил, директив; – действия за рамками служебных обязанностей; – дискриминационные технические условия контракта; – факты нарушения конфиденциальности; – дисквалификация большого числа участников конкурса; – отклонение большого процента конкурсных заявок; – субъективные критерии оценки; – фаворитизм в отношении конкретного участника конкурса; – победа конкурсных заявок с высокими ценами; – поправки к контракту с увеличением цены после завершения конкурса; – сомнительные счета, оплаты без счета; – плохое исполнение контракта; – подарки, поездки, развлечения чиновника или члена конкурсной комиссии; – жизнь не по средствам или внезапное необъяснимое обогащение чиновника или члена конкурсной комиссии. 2. Предложение цен по предварительному сговору или завышение/занижение цен заявок. К данному типу махинаций относятся сговоры между участниками или потенциальными участниками конкурса для манипулирования конкурсным процессом – обеспечения победы заранее выбранного участника, получение наиболее выгодных для вступивших в сговор сторон условий контракта и т.п. Методы реализации таких коррупционных схем включают подачу ложных конкурсных заявок, отказ от участия в конкурсе, отводзаявок, чередование побеждающими заявками, раздел рынков. Можно выделить следующие признаки наличия таких махинаций: – необычные схемы предоставления заявок; – квалифицированные подрядчики не подают заявку; – неожиданное участие неизвестных поставщиков; – малое число участников; – высокие цены конкурсных заявок; – большая разница в ценах конкурсных заявок. 3. Ложные заявления и утверждения. Распространение не соответствующей действительности информации участниками конкурса с целью ввести в заблуждение представителей заказчика. Наиболее распространенныйпример – ложные сведения участников о своих возможностях или опыте. Признаки: – большая разница в ценах конкурсных заявок; – поставки товаров или услуг плохого качества; – невыполнение обязательств по государственным контрактам; – срыв сроков по государственным контрактам; – госзаказы выполняются не в полном объеме. 4. Уклонение от требований конкурентности. Присуждение государственного контракта без должной конкуренции. Наиболее распространенные формы – необоснованное размещение заказа у единственного источника, разделение заказа на несколько частей в целях уклонения от его размещения на конкурсной основе, составление очень узких технических условий, заключение долгосрочных контрактов, бесконечное продление существующих контрактов. Признаки: – большое количество заказов, размещаемых у единственного источника; – отсутствие обоснования или документирования заказов у единственного источника: – разделение заказа для уклонения от его размещения на конкурсной основе; – множество заказов немного ниже ограничений для размещения потребности на конкурсе; – заключение контрактов с ограничениями ниже, чем для конкурса, и последующее внесение поправок в контракт с увеличением суммы; – размещение заказов, которые ранее размещались по конкурсу, без конкурса; – приглашение для подачи конкурсной заявки только одному участнику; – множество заказов с получением или отбором только одной заявки; – слишком узкие или нечеткие технические условия; – игнорирование установленных процедур, правил, директив; – действия за рамками служебных обязанностей; – дисквалификация большого числа участников конкурса, отклоне ние большого процента конкурсных заявок. 5. Манипулирование государственными чиновниками процессом подачи заявок. Наиболее распространенные примеры: уничтожение или изменение конкурсных заявок; необоснован ное исключение квалифицированных участников конкурса; утечка информации по конкурсу; изменение требований технических условий или квалификационных требований в процессе проведения конкурса; произвольный выбор победителя конкурса. Признаки: – нечетко сформулированные документы; – игнорирование установленных процедур и директив, искажение или нарушение правил конкурса, их произвольное толкование; – действия за рамками служебных обязанностей; – дискриминационные технические условия контракта; – факты нарушения конфиденциальности; – дисквалификация большого числа участников конкурса; – субъективные критерии оценки; – фаворитизм; – малое число участников конкурса; – повторяющиеся закупки товаров или услуг низкого качества. 6. Невыполнение технических условий контракта. Использование материалов, деталей, оборудования низкого качества, замена на изделия или материалы ниже по качеству, чем указанные в технических условиях. Признаки: – неудовлетворительные результаты испытаний и контроля качества; – сомнительные акты об испытаниях и проверках; – поставки товаров или услуг плохого качества; – несоответствия или ошибки в счетах, счетах)фактурах; – упаковка товара, не соответствующая требованиям действующего законодательства; – отличающиеся технические характеристики; – большая разница в ценах конкурсных заявок. 7. Закупки для личных целей или перепродажа. Использование государственных средств для личных нужд – закупки непосредственно для личных целей, использование государственной собственности в личных целях, продажа государственной собственности для личной выгоды. Признаки: – сомнительные закупки; – необычно или необоснованно большой объем закупок у конкретного подрядчика; – продажа “излишков” с последующим повторным заказом; – модель мелких закупок; – отсутствие позиций, указанных в описи, счете)фактуре, товарной накладной; – внезапное необъяснимое обогащение или появление собственности у чиновника. Рассмотрим в качестве примера мониторинг двух конкурсов государственного и муниципального заказов на поставку товаров, осуществленный Томской региональной общественной организацией “Центр поддержки некоммерческих организаций” в рамках программы “Партнерство в противодействии коррупции в Томской области”. Целью независимого мониторинга было проследить процедуру проведения конкурсов, выявить нарушения и выработать рекомендации по дальнейшему совершенствованию конкурсных механизмов. Нами был выбран государственный конкурс “Поставка мебели бытовой, офисной для областных нужд” и муниципальный конкурс “Поставщик – 2003”. В первую очередь был установлен контакт с организаторами конкурса и достигнуто взаимопонимание по целям общественного контроля. К чести организаторов конкурсов, ОГСУ “Центр государственного заказа” и отдела муниципального заказа администрации г. Томска, следует отнести лояльное отношение к независимому мониторингу. Наблюдатели без препятствий получили конкурсную документацию, разрешение присутствовать на вскрытии конвертов с заявками участников конкурсов, получили протоколы допуска к участию в конкурсах. К сожалению, наблюдатели не смогли принять участие в работе комиссии по определению победителей. Отказ был мотивирован защитой коммерческих интересов поставщиков)участников конкурса и ссылкой на законодательство. В то же время в качестве мотивировки прослеживается излишняя перестраховка власти, опасение, что любая общественная организация может в дальнейшем требовать участия своего наблюдателя (как прозвучало в ответе на наш письменный запрос). Можно назвать это явлением неоправданной закрытости, и очень жаль, что власти не воспользовались удачным моментом продемонстрировать открытость и прозрачность своих действий. В целом процедура проведения конкурсов носила открытый характер и не содержала каких)нибудь существенных нарушений. Однако следует отметить, что на момент вскрытия конвертов у многих организаций недоставало тех или иных документов, а комиссия принимала решение о допуске к участию в конкурсе без их наличия с условием предоставления их позже. Но исключение из правил для одних участников может посеять недоверие остальных в целом к конкурсным процедурам, даже если это документы, не меняющие суть заявки. Состав комиссии по определению победителей в конкурсе государственного заказа нам кажется оптимальным. В нее входят представители от заказчиков, организаторов, департаментов государственного заказа, финансов, юридического управления администрации Томской области и депутат Государственной Думы. По положению о конкурсной комиссии, в нее может приглашаться эксперт по особо сложным закупкам с правом совещательного голоса. Однако в конкретном конкурсе его не было. Поэтому выбор по потребительским свойствам выглядит сомнительно, а на одном критерии цены выбор делать неэффективно. Комиссия по определению победителей в конкурсе муниципаль ного заказа состоит из заместителей мэра и сотрудника отдела муниципального заказа. Понятно, что такая комиссия заявки сама не анализирует, фирмы не посещает, поэтому при ней распоряжением мэра под каждый конкретный конкурс формируется рабочая группа, которая и занимается реальным отбором победителей. Вышеуказанная комиссия на основе рекомендаций рабочей группы принимает решение о победителях. Это только заформализовывает процесс принятия решений и удлиняет бюрократическую цепочку. Информация о конкурсах, как и информация о переносе сроков конкурсов, помещается в газетах “Томские новости” и “Томский вестник”, а также на сайтах организаторов конкурса. Однако на сайтах информация не всегда помещается своевременно. Например, зачастую с опозданием помещаются списки победителей. Организаторы объясняют это тем, что сайты обновляются нерегулярно. Юрист Центра поддержки некоммерческих организаций в свою очередь проанализировал нормативную базу по конкурсным механизмам распределения бюджетных средств вообще и документацию по конкретным двум конкурсам, в частности, с целью ее усовершен ствования. По его мнению, является неправомерным предоставлять право конкурсной комиссии без информирования всех претендентов о причинах вносить изменения в заявленные объемы по конкурсным заявкам, отменить конкурс и отклонить все заявки. Социологической службой Центра поддержки некоммерческих организаций было проведено исследование конкурсных процедур в рамках областногогосударственного заказа на поставку мебели офисной и бытовой в 2003 г. Цель исследования – выявить мнение всех заинтересованных сторон: победителей, не победивших организаций, организаторов и заказчиков по проведению названного конкурса. Организацию конкурса все респонденты в целом оценивают как удовлетворительную. Общим замечанием по конкурсным процедурам для всех участников была документационная, “бумажная” перегруженность конкурса. Все респонденты также сошлись во мнении о необходимости давать больше свободы выбора в рамках конкурса как заказчику, так и поставщику, обязательно вводить в комиссию специалистов – экспертов, которые могли бы оценить качество продукции. Кстати, абсолютно все респонденты отмечают хорошую, профессиональную работу организаторов конкурса. Наблюдатели полностью согласны с этим мнением и в свою очередь отмечают конструктивный характер совместной работы с сотрудниками ОГСУ “Центр государственного заказа” и отдела муниципального заказа администрации г. Томска. Мониторинг показал, что необходимо анализировать очень существенный этап в конкурсах – реализацию заказов. Мы обнаружили, что этот этап никем не контролируется, кроме заказчиков, которые один на один остаются с поставщиками – победителями конкурсов. В апреле 2004 года был проведен социологический опрос исполнителей, заказчиков и организаторов конкурса государственного заказа на поставку офисной и бытовой мебели для областных государственных нужд в 2003 году на этапе его осуществления, который явился логичным продолжением первого социологического исследования. Полученные результаты выявили следующие недостатки: заказчик произвольно сокращает объем поставок, несвоевременно оплачивает поставленные товары и виды деятельности, отказывается от контрактов. При этом организаторы конкурсов подобные вопросы не урегулируют, так как их должностные обязанности такие функции не предусматривают, и отсылают исполнителей решать их самостоятельно или в судебном порядке, а если и улаживают, то делают это в порядке личной инициативы или с использованиемличных связей. Выводы исследования: – необходимо более жестко контролировать выполнение условий контракта; – осуществлять мониторинг исполнения заказов; – оптимизировать подготовительную бумажную работу в процессе конкурсов; – создать активную, открытую и подробную базу данных по поставщикам тех или иных товаров; – активизировать позицию Центра государственного заказа на этапе выполнения государственного контракта. По результатам исследования был проведен круглый стол, участники которого высказали следующие мнения: контроль за выполнением условий контрактов и мониторинг исполнения заказов могли бы осуществлять сотрудники департамента государственного заказа и материально)технических ресурсов администрации Томской области. При общей положительной оценке организации конкурсов были высказаны предложения по оптимизации подготовительной бумажной работы в процессе конкурсов и сокращении их “протяженности”: “Госзаказ слишком протяжен во времени – меняются потребности и запросы заказчика”. Организаторы государственного и муниципального конкурсов на это ответили, что в будущем большинство конкурсов будет переведено в форму электронных торгов. На наш взгляд, одно другого не исключает, и необходимо совершенствовать документацию при проведении конкурсов, тем более, что уже не первый раз организаторы получают такую обратную связь. Было также высказано предложение проверить эффективность хотя бы одного конкурса и ответить на вопрос, действительно ли конкурсное распределение бюджетных средств дает экономию. На этот счет есть сомнения: судя по тем ценам, которые были заложены в техническое задание данного конкурса, поставленная мебель прослужит недолго. Необходимо проверять соотношение цены и потребительских качеств товаров на этапе определения победителей. Для этого в комиссию надо вводить независимого эксперта по соответствующим позициям. Кроме того, через определенное время нужно проверить, действительно ли получена экономия, был ли конкурс эффективным. Такого рода специалисты)оценщики есть и их можно привлечь. Тревожными сигналами, на наш взгляд, явились заявления некоторых участников, причем победителей, о нежелании участвовать в конкурсах, о разочаровании в самом конкурсном механизме: его неповоротливости, “бумажной” перегруженности, излишней затянутости и отсутствии гарантий честной конкуренции: “Коррупцию мы порождаем сами, когда лоббируем свои интересы через знакомых чиновников”. В то же время, конкурсы в целом все участники считают нужными, так как они способствуют развитию цивилизованной конкуренции, расширяют рынок и повышают качество товаров и услуг. Приведем несколько высказываний: “Прекрасная идея – посадить чиновников “за стекло”, и мы не против участия в работе конкурсных комиссий представителей общественности. Но они должны быть профессионалами, знать содержание нашей работы”. “Вообще, участие в конкурсах – это специфическая деятельность. И специальная подготовка необходима также менеджерам со стороны организаций участников. Это понятно, речь идет о бюджетных деньгах”. “ Я думаю, что участие в конкурсах должно стать престижным. Было бы неплохо прибавить к своему “брэнду” что_то типа “Поставщик Императорского двора”. Представители фирм, участвующих в подобных конкурсах, отметили, что победы в конкурсах позволяют “наживать” бесценный капитал – хорошую репутацию. По результатам мониторинга мы сделали следующие выводы: – организаторам конкурса надо работать с обратной связью и использовать любую возможность ее получения; – следует с участниками конкурсов провести семинар по принципам размещения государственных и муниципальных заказов. Для многих участников “конфликт интересов” – это абстрактное понятие, а “свой” чиновник среди организаторов конкурсов – конкретное. Знакомясь с практикой проведения конкурсов за предыдущие годы, мы обнаружили, что подавляющее большинство конкурсов посвящено закупкам, немногие – видам деятельности, и практически нет конкурсов по предоставлению социальных услуг. Следовательно, надо развивать эти направления, в которых, кстати, могут участвовать и общественные организации. В конкурсах государственногозаказа в основном участвуют фирмы, находящиеся в г. Томске, и мало фирм из других городов Томской области. Считаем, что нужно расширять круг участников. IV. Приложение. Описание антикоррупционных проектов по общественному контролю за конкурсным распределением бюджетных средств В приложении описаны конкретные проекты, направленные на организацию общественного контроля за размещением государственных/муниципальных заказов, выполненные в 2002–2004 годах в рамках программы “Партнерство в противодействии коррупции в Томской области”. Мы надеемся, что описание данных проектов поможет наглядно представить процесс общественного контроля за конкурсным распределением бюджетных средств, начиная от постановки целей и задач до инструментов и результатов, включая трудности, с которыми придется столкнуться при осуществлении общественного мониторинга. “За стеклом” или прозрачная власть” Основной целью проекта являлось совершенствование существующих механизмов, обеспечивающих прозрачность действий власти, и внедрение новых механизмов по предупреждению коррупции в нормативные документы Томской области. Цель конкретизировалась следующими задачами: – усилить влияние общественности на процесс принятия решений органами власти за счет активизации работы общественных структур, действующих при губернаторе и мэре (Томская городская палата общественности, Совет общественных инициатив); – разработать поправки в нормативные документы Томской области, способствующие уменьшению возможностей для возникновения коррупции в процессе конкурсного распределения бюджетных средств. Основные мероприятия и результаты проекта: – проведено исследование деятельности общественных структур, действующих при губернаторе и мэре (ТГПО, СОИ); – осуществлен анализ существующих механизмов конкурсного распределения бюджетных средств; – организовано 2 круглых стола с участием НКО, представителей бизнеса, руководителей структурных подразделений администраций Томска и Томской области, депутатов Государственной Думы Томской области и Томской городской Думы; – разработаны и переданы в Государственную Думу Томской области поправки в нормативные документы Томской области, обеспечивающие прозрачность работы органов власти в процессе распределения бюджетных средств, закрепляющие право общественного мониторинга и гражданского контроля за работой органов власти и принятия ими решений общественной значимости; – организованы обсуждения проблем конкурсного распределения бюджетных средств и работы общественных структур в местной прессе; – разработаны рекомендации по активизации работы общественных структур, действующих при губернаторе и мэре (ТГПО, СОИ). Трудности в осуществлении общественного контроля: – продвижение (лоббирование) предложений по изменению нормативных актов об общественных структурах наталкивается на сопротивление со стороны депутатов; – корпоративная закрытость общественных структур для независимого анализа; – инертность, формальное участие, незаинтересованность многих участников в деятельности общественных структур. Инструменты общественного контроля: – социологическое исследование деятельности общественных структур, действующих при мэре и областной Думе (ТГПО, СОИ); – обсуждение результатов исследования на круглых столах; – правовая экспертиза нормативных документов, регулирующих деятельность указанных структур; – выработка рекомендаций и предложений по изменению нормативных документов, регулирующих деятельность указанных структур. “ За стеклом – 2” или прозрачная власть” Основной целью проекта было формирование антикоррупционного самосознания чиновников, представителей общественности и участников конкурсов, проводимых региональными и местными органами власти. Задачи проекта: – совершенствование законодательной базы о Томской городской палате общественности и Совете общественных инициатив; – внесение поправок в нормативные документы Томской области, регулирующие конкурсные отношения, которые будут препятстввать возникновению коррупции в процессе конкурсного распределения бюджетных средств; – лоббирование изменений в вышеуказанные нормативные акты; – осуществление независимого мониторинга процедур проведения двух конкурсов. Основные мероприятия и результаты проекта – внесены и пролоббированы поправки в положения об общественных структурах (Томской городской палате общественности и Совете общественности инициатив); – доработаны и внесены поправки в нормативные документы, регулирующие конкурсные отношения; – проведен независимый мониторинг процедур двух конкурсов на предоставление государственного и муниципального заказов; – опубликованы результаты мониторинга в областной газете; – проведено социологическое исследование “история случая” среди участников конкурсов (заказчиков, организаторов и исполнителей); – организован и проведен семинар по соблюдению процедурных механизмов для участников конкурсов; – издан и представлен общественности “Путеводитель участника конкурсов государственного и муниципального заказов для участников и организаторов конкурсов”; – сотрудниками Центра поддержки некоммерческих организаций приобретены навыки продвижения интересов, которые могут использоваться в дальнейшей работе. Трудности в осуществлении общественного контроля: – немотивированная закрытость власти; – нежелание власти иметь обратную связь. Инструменты общественного контроля (социологическое исследование “история случая”): – публикация статьи в областной газете по результатам мониторинга двух конкурсов по закупкам с целью информирования широкой общественности; – внесение предложений по изменению нормативной базы, регулирующих деятельность общественных структур и конкурсные механизмы; – публикация путеводителя по государственному и муниципальному конкурсам. “ За стеклом – 3” или “Прозрачная власть” Цель проекта – формирование антикоррупционного поведения чиновников и участников конкурсов на предоставление муниципального заказа. Задачи проекта: – осуществление мониторинга государственного конкурса “Поставка мебели бытовой, офисной для областных нужд” на этапе осуществления заказов; – создание прецедента проведения муниципального конкурса на предоставление услуг; – усовершенствование системы муниципального заказа; – распространение опыта использования конкурсных механизмов распределения бюджетных средств. Основные мероприятия и результаты деятельности по проекту: – проведен социологический анализ победителей конкурса “Поставка мебели бытовой, офисной для областных нужд”, заказчиков и организаторов на этапе осуществления заказа, а также анализ имеющихся жалоб и претензий; – организован круглый стол по итогам анализа этапа осуществления заказа; – осуществлено сопровождение муниципального конкурса на предоставление услуг, запланированного Центром поддержки НКО с департаментом социальной защиты населения администрации г.Томска: разработана конкурсная документация, проведены семинары с потенциальными участниками муниципального конкурсна предоставление услуг, членами комиссии, организована оценка осуществления заказов); – проведена совместная работа сотрудников Центра поддержки НКО и отдела муниципального заказа администрации г. Томска над созданием базы данных по конкурсам муниципального заказа; – издан сборник статей по конкурсным механизмам распределения бюджетных средств. Трудности в осуществлении общественного контроля: – согласование с чиновниками “прозрачных” параметров, закладываемых в основание базы данных; – создание совместно с чиновниками независимой системы оценки эффективности конкурсов на предоставление заказа. Инструменты общественного контроля: – издание сборника материалов с целью информирования широкой общественности; – проведение социологического исследования; – организация круглого стола; – наблюдение за соблюдением всех конкурсных процедур. V. ГЛОССАРИЙ Взяточничество – обещание, предложение или предоставление какой)либо выгоды, ненадлежащим образом влияющей на действия или решения должностного лица. Вымогательство – принуждение человека заплатить деньги или предоставить другие ценности в обмен на действие или бездействие должностного лица. Злоупотребление правом на рассмотрение, произвол – использование служебных полномочий для предоставления неоправданных льгот или преференций любой группе/индивидууму либо, наоборот, дискриминации любой группы/индивидуума. Злоупотребление служебным положением – участие в сделках, приобретение должности или получение коммерческого интереса, что несовместимо с официальным положением и обязанностями. Конфликт интересов – ситуация, в которой государственный чиновник имеет личную (прямую или косвенную – через супруга или близкого родственника) заинтересованность в исходе того или иного служебного дела. Круглый стол – популярная форма генерирования и публичного обсуждения идей и вопросов, значимых для различных целевых групп. Круглый стол, как правило, используется для поиска компромиссных путей решения злободневных общественных проблем. Кумовство – выдвижение родственников на государственные должности, предоставление им льготных услуг и ресурсов. Общественные слушания – это консультативная форма непосредственного участия граждан в управлении, когда на широкое обсуждение выносится проблема, затрагивающая интересы граждан, по которой высказываются мнения и вырабатываются рекомендации для органов власти по решению обсуждаемой проблемы. Общественный контроль – это способ повышения прозрачности действий власти; участие граждан в управлении и решении проблем, затрагивающих их интересы; обеспечение возможности граждан контролировать действия и решения власти; активное участие граждан в принятии решений по вопросам социального и экономического развития в противоположность пассивному потреблению его результатов. Мошенничество – любое поведение, направленное на обман или Пособие для народного контролера одурачивание человека или юридического лица, для собственной выгоды или выгоды третьей стороны. Растрата – кража ресурсов людьми, облеченными властью и контролем над чем)либо ценным. Фаворитизм – предоставление ресурсов людям, принадлежащим к определенной предпочтительной группе. VI.Список литературы и источников 1. Прозрачный город / Под ред. В.П. Юкечева. – Новосибирск: Сибпринт, 2002. 2. Бойко Ю., Смирнова Е., Соколов А. Гражданский контроль за работой органов власти. – Ярославль: Нюанс, 2003. 3. Общественное участие в бюджетном процессе: опыт и технологии / Под ред. Т.И. Виноградовой. – СПб.: Норма, 2002. 4. НКО и СМИ. Мостик через пропасть. Практическое пособие для некоммерческих организаций. – М.: Агенство социальной информации, 2002. 5. Вон Р.Г. Механизмы прозрачности: открытость действий властей и подотчетность. – ate.gov/journals/itdhr/0800/ijdr/vaughn.htm. 6. Шмул Р. Подотчетность правительства и общественный контроль. – ate.gov/journals/itdhr/0800/ijdr/schmuhl.htm. 7. Общественный контроль за конкурсным распределением государ) ственных и муниципальных заказов: сборник статей / Под ред. Е.Г. Сырямкиной. – Томск: Томский государственный университет, 2004. ДОДАТКИ Додаток 1. ПРИКЛАД МОЖЛИВОГО ПРОЕКТУ ГРОМАДСЬКОГО МОНІТОРИНГУ
1. ГРОМАДСЬКИЙ МОНІТОРИНГ ( УВАГА: Нижче наведений лише приклад. Моніторинг може бути проведений за будь-якою сферою діяльності влади: робота суду, надання державних послуг, освітня система, інш.)
Додаток 2. |