Верховна Рада України ухвалила закон
| Вид материала | Закон |
- Верховна Рада України ухвалила закон, 21.74kb.
- Верховна Рада України ухвалила закон, 145.84kb.
- Верховна Рада України постановляє: Стаття Уцьому закон, 344.45kb.
- Верховна Рада України прийняла закон, 82.86kb.
- Верховна Рада України ухвалила 18 лютого 1997 року. Востанньому варіанті закон, 299.86kb.
- Україні Верховна Рада України постановляє : І. Внести зміни до таких закон, 72.22kb.
- Україні Верховна Рада України постановляє : I. Внести зміни до таких закон, 151.51kb.
- Верховна Рада України ухвалила закон, 256.34kb.
- Верховна Рада України єдиний орган закон, 30.95kb.
- 24 серпня 1991 року Верховна Рада Української рср ухвалила Акт проголошення незалежності, 128.29kb.
Досвід конституційних реформ:
порівняльний аналіз європейського досвіду
(Центрально-східна Європа, Прибалтика, Франція, Німеччина)
Дослідження підготовлено в рамках проекту
"КОАЛІЦІЯ НУО ЗА ЕФЕКТИВНУ КОНСТИТУЦІЙНУ РЕФОРМУ В УКРАЇНІ",
який реалізується коаліцією НУО – ШПА при НаУКМА, КВУ, УНЦПД.
Вступ 3
Причини, передумови та наслідки прийняття, змін або відміни Конституцій 8
Болгарія 8
Естонія 9
Латвія 10
Литва 11
Німеччина 12
Польща 13
Румунія 15
Словаччина 18
Хорватія 19
Чехія 19
Франція 19
Угорщина 21
Нормативне регулювання конституційного ладу 23
Болгарія 23
Естонія 24
Латвія 25
Литва 27
Німеччина 28
Польща 30
Румунія 31
Словаччина 32
Хорватія 33
Чехія 34
Франція 35
Угорщина 36
Шляхи реформування Конституцій 38
Болгарія 39
Естонія 40
Латвія 40
Литва 40
Німеччина 41
Польща 41
Словаччина 41
Хорватія 42
Чехія 42
Франція 42
Угорщина 43
ВИСНОВКИ: 44
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ: 46
Вступ
8 грудня 2004 р. Верховна Рада України ухвалила Закон України “Про внесення змін до Конституції України”. Ініціатори конституційних змін основними завданнями політичної реформи називали необхідність забезпечення участі парламенту у формуванні Уряду (тобто уряд є похідним від парламентської більшості) і необхідність посилення його статусу. А також перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління.
У ситуації політичної та владної кризи, що склалася на весні 2007 р. в Україні, особливо гостро постало питання виваженого проведення збалансованої конституційної реформи. Оскільки весняна політична криза – 2007 пов’язана саме з протиріччями у розподілі повноважень у трикутнику Президент – Уряд – Парламент, які зазначені в оновленій Конституції, в дослідженні зокрема робиться акцент на розв’язання саме цього владного конфлікту з використанням досвіду європейських держав.
Зважаючи на те, що реальний перерозподіл повноважень між гілками влади в Україні ще триває і проблеми незавершеності конституційної реформи, особливо в аспекті розподілу повноважень між президентом, урядом і парламентом викликають нестабільність суспільно-політичної та економічної ситуації в державі, вони потребують прискоренного, але зваженого вирішення і широкого суспільного обговорення. Особливо важливими у цьому є участь інститутів громадянського суспільства та широкої громадськості у обговорені запропонованих конституційною комісією змін та доповнень до Конституції, що покликані прибрати основні протиріччя в оновлені Конституції.
У дослідженні наведено досвід проведення конституційних реформ у європейській практиці розвитку конституціоналізму, який нараховує вже понад двох століть. Передумовами для внесення докорінних змін до Конституції є кардинальні зміни в країні. Конституційні реформи відображають ситуацію, що склалася в суспільно-політичному, територіально-адміністративному, державницькому розвитку і покликані легалізувати, врегулювати та задекларувати відносини, що склалися в даний період розвитку держави.
Етапи проведення конституційних реформ в країнах Європи тісно пов’язані з етапами розвитку конституціоналізму. Перший етап розвитку тривав з кінця XVIII ст. до закінчення першої світової війни; другий – між двома світовими війнами і третій – від закінчення другої світової війни до кінця 80-х років ХХ ст. Він пов’язаний з падінням тоталітарних режимів у країнах соціалістичного табору та початком політики суспільних змін. В наш час, на думку автора, розпочато четвертий етап пов’язаний з глобалізацією та об’єднанням держав у союзи та блоки, особливо це стосується країн на теренах Європи, зокрема вступу більшості європейських держав до Євросоюзу (ЄС). Ці глобалістичні процеси змусили держави-претенденти на членство в ЄС внесли певні зміни до конституцій своїх країн, з метою приведення їх до відповідності загальноєвропейських стандартів та міжнародних домовленостей.
Дослідження має за мету, провівши аналіз проведення конституційних реформ у європейських країнах, зробивши аналіз українських проектів основного закону та змін та доповнень до Конституції, проаналізувавши вклад громадянського суспільства у розробку змін до основного закону, надати свої рекомендації по основним напрямкам розв’язання протиріч що існують в оновленій Конституції.
Зміст. В першому розділі дослідження за допомогою порівняльного аналізу розкрито досвід проведення конституційних реформ в країнах Центрально-східної Європи, Прибалтики, а також апологетів європейського конституціоналізму – Франції та Німеччини. А саме виділено передмови, причини та наслідки проведення у вищевказаних країнах конституційних реформ, зміни форм правління (якщо такі мали місце), основний баланс у трикутнику Президент – Уряд – парламент, а також механізми внесення змін до конституцій.
Другий розділ присвячений сучасному конституціоналізму в Україні, в ньому розкрита роль та місце конституційних комісій у творенні основного закону та проведений аналіз законопроектів, змін та доповнень до Конституції (з 1991 – 2004 р.р. та 2004-2007р.р.)
У третьому розділі наведені дані про внесок організацій громадянського суспільства до внесення змін та доповнень до Конституції, що НУО розробляли спільно з зарубіжними громадськими організаціями або з урахуванням європейського досвіду. Також вказано основних вітчизняних експертів з питань конституційної реформи.
Четвертий розділ містить дайджест аналітичних статей за темою.
***
Оскільки в дослідження має за мету, спираючись на міжнародний досвід, розробити оптимальні варіанти для врегулювання урядової кризи, що склалася в країні, в ньому приділяється особлива увага знаходженню оптимальної форми правління, яка б відповідала сучасним українським реаліям та сприяла б стабілізації, налагодженню та ефективності у відносинах законодавчої та виконавчої влади, відповідно необхідно розглянути більш детально поняття форми правління, а також переваг, ризиків та ймовірних наслідків різних форм державного правління.
Під формою правління в літературі розуміється характеристика структури і взаємин органів держави (законодавчої, виконавчої і судової влади – або, у країнах, де поділ влади не визнається, інших вищих органів державної влади). Це поняття включає такі компоненти: норми та практика, що стосуються виду, структури, правового становища вищих органів державної влади; норми та практика, що характеризують взаємини між цими органами; норми та практика зворотного зв'язку між органами управління та тими, ким управляють.Традиційно розрізняють дві основні форми правління, які мають декілька різновидів: монархія (абсолютна, дуалістична, конституційна) і республіка (президентська, парламентська, змішана, радянська). Реально існуючі країни часто носять ознаки декількох із цих "ідеальних типів", однак у цілому така класифікація допомагає встановити основні закономірності статусу і взаємин вищих органів державної влади.
Останнім часом у політологічній літературі набуває поширення інший підхід до класифікації форм правління, базований не на формально-юридичному вираженні джерела влади (народ, монарх), способу формування вищих органів державної влади (вибори, призначення, наслідування) тощо, а на оцінці реальних повноважень державних органів та інститутів, визначенні суб'єктів, які де факто мають пріоритет у здійсненні державної влади.
Президентська форма правління передбачає персоналізацію виконавчої влади, пов'язання її з особою президента, який "доручає окремі функції" урядовцям. Відповідно, уряд формується поза парламентом, і вплив на нього парламенту практично відсутній. Відтак взаємини між цими гілками влади відбуваються за принципом стримувань і противаг, а не співпраці. Зокрема, президент проводить розроблені урядом законопроекти як публічні кампанії, використовуючи засоби масової інформації, особисті зв'язки, тиск на представників парламентських фракцій тощо. Парламентарі завантажені законодавчою роботою, не отримують достатнього фінансування, служби парламенту скаржаться на недостатність персоналу, парламент в цілому і його комітети позбавлені поточного зв'язку з урядом, не кажучи вже про можливість контролю над ним. Підтримка ініціатив уряду якщо і відбувається, то в рамках загальної "підтримки курсу президента", що часто розсипається при голосуванні конкретних законодавчих положень. Партії, позбавлені контролю за урядом, не мають сенсу підтримувати жорстку дисципліну. Групи тиску працюють або напряму з чиновниками адміністрації, або з найбільш впливовими депутатами, які здатні забезпечити ситуативну більшість. Характер відносин між гілками влади, зміст законодавчих пропозицій тощо великою мірою залежить від особистісних якостей президента і його найближчого оточення, оскільки фіксований час перебування при владі і широкий набір адміністративних важелів впливу на суспільні відносини роблять президента самостійною фігурою практично безвідносно до його партійної приналежності.
За таких умов політичним силам доволі важко дійти компромісу щодо основних напрямків політики, а у президента з'являється велика спокуса нав'язати такий "компроміс" вольовим рішенням, що несе великий конфліктний потенціал.
Парламентська модель натомість передбачає парламентське формування уряду, в якому глава держави відіграє суто номінальну роль – юридично оформлює своїм "рішенням" зроблений фракціями вибір. Теоретично глава держави може розпустити парламент, однак реально цією прерогативою частіше користується прем'єр. Стабільність уряду (зокрема, довіра до нього парламентської більшості) залежить від кількості політичних партій, що його формують, і якості стосунків між ними. Тому парламентський режим може забезпечувати як найвищий рівень співпраці між парламентом і урядом (уряди більшості), так і найвищий рівень урядової нестабільності (нестійкі та/або багатопартійні коаліції).
Така залежність стабільності уряду від якості партійної системи робить парламентську модель не рекомендованою для країн, у яких така система нестабільна, і жодна партія чи група достатньо близьких партій не можуть розраховувати на парламентську і відповідно урядову більшість.
Країнами із змішаною формою правління вважаються ті, в яких ініціатива формування уряду належить главі держави, однак уряд має обов'язково пройти парламентське затвердження (інвеституру), і парламент може розглянути питання про відповідальність уряду в цілому або конкретних його членів.
Останнім часом дослідники відзначають недостатність виділення лише трьох типів демократичних режимів. У рамках змішаної - або, у термінах М.Дюверже, "напівпрезидентської" - системи взаємин між центральними органами державної влади можна виділити ще принаймні два типи: президентсько-прем'єрський і президентсько-парламентський.
Президентсько-прем'єрська республіка характеризується тим, що поряд із обраним народом президентом, який має широкі політичні повноваження (в тому числі розпускати парламент без згоди уряду), існує кабінет, залежний від підтримки парламенту (Ірландія, Ісландія, Португалія, Фінляндія, Франція).
Президентсько-парламентська республіка в цілому подібна до президентсько-прем'єрської, але відрізняється правом президента призначати і звільняти міністрів (не завжди за згоди парламенту), що робить уряд менш самостійним і більш залежним від глави держави (Еквадор, Перу, Росія, Україна, Шрі-Ланка).
За змішаної форми правління реалізується доктрина "парламент ухвалює закони та контролює діяльність уряду, який визначає і здійснює політику нації, а глава держави слідкує за нормальними стосунками між ними". Тут у формуванні уряду беруть участь і парламент, і глава держави. У глави держави з'являється своєрідна роль "арбітра", який стоїть над зіткненнями політичних інтересів, однак має реальні повноваження втручатися у виконавчі функції уряду або розпускати парламент. Відтак помітною проблемою є законодавче визначення і практичне здійснення розподілу функцій між президентом і прем'єром. Це питання втрачає гостроту, якщо і президент, і парламентська більшість (і відповідно затверджений нею прем'єр) належать до однієї політичної сили. Якщо ж це не так, конфлікту між главою держави і керівником виконавчої влади можна уникнути лише завдяки зваженій позиції обох діячів, вмінню їх іти на компроміси та наявності в практиці здійснення влади традицій безконфліктного вирішення спірних питань.
Змішана модель організації стосунків між органами влади включає в себе два основні підходи: президентсько-парламентський і президентсько-прем'єрський.
У президентсько-парламентських режимах президент призначає кандидатуру прем'єр-міністра, однак вона має бути схвалена парламентом. Парламент також може висловити кабінету недовіру. Але ширші повноваження щодо контролю за урядом у президента: він може призначати та звільняти міністрів (за згодою прем'єра або й без такої) без згоди парламенту. До того ж, формування нового уряду пов'язане із обранням нового президента, а не нового парламенту, що створює додаткову відстань між урядом і партійними фракціями. Це робить положення глави держави досить зручним: маючи повноваження щодо контролю над урядом, він однак може проголошувати свою непричетність до урядових рішень, принісши в жертву невдоволеним виборцям прем'єра. Оскільки після затвердження кандидатури прем'єра парламентські фракції фактично ніяк не впливають на склад та діяльність уряду (крім крайнього заходу - оголошення недовіри), у партій, подібно до ситуації в президентських режимах, замало стимулів до організації, партійної дисципліни, тісної співпраці з урядом щодо законопроектів.
Можна стверджувати, що парламентсько-президентська система є ускладненим варіантом президентської - із збереженням впливу президента на прийняття рішень, однак й зі забезпеченням йому можливості перекласти відповідальність на прем’єр-міністра.
Партійний характер відносин між парламентом і урядом у парламентських і президентсько-прем'єрських режимах має свої переваги і недоліки. Пов'язані вони із самою природою партій - організацій, які покликані представляти у владі різні суспільні інтереси.
Переваги виявляються у змагальності політичного процесу, існування альтернативних центрів влади, які здатні запропонувати альтернативні способи вирішення суспільних проблем і відтак убезпечити, з одного боку, громадян від монополізації влади якимось одним центром, а з іншого - державну систему від неефективності, пов'язаної з відсутністю творчості і альтернативності і розробці і прийнятті державних рішень.
Недоліки партійної політики також пов'язані з її природою представництвом партіями лише частини суспільних інтересів. Відтак ці інтереси можуть суперечити один одному, що вносить конфлікт у владні відносини, а в контексті нашої теми може призвести до нестійкості коаліцій і падіння урядів не внаслідок невідповідності їх дій певному ідеалу (нехай і у розумінні конкретної політичної сили, яка має на цей момент парламентську більшість), а внаслідок особистих амбіцій, нездатності йти на компроміси, корупційних скандалів і подібного.
Це стало основною проблемою парламентських режимів і зумовило пошук способів його удосконалення без втрати переваг - репрезентативності і змагальності політичного процесу, плюралізму думок і можливості обирати між різними способами розв'язання проблем.
Натомість за президентської і президентсько-парламентської форми правління, якщо уряд формується позапарламентським шляхом, зацікавлені у впливі на уряд групи інтересів шукають шляхи до президентської адміністрації, а не парламентарів. Парламент же може ефективно впливати на виконавчу владу тільки в разі формування більшості, члени якої притримуються однакових принципів, мають спільні інтереси і відтак здатні виступати як ціле у стосунках із президентом, змушуючи його (і його уряд та адміністрацію) до поступок в обмін на підтримку потрібних йому рішень. Без створення такої більшості вплив партій на уряд дуже незначний, що робить партійне оформлення груп тиску (а відповідно їх вихід у публічну політику, де працюють механізми електорального впливу) малоймовірним.