Российско-канадская Программа «Содействие реформированию государственного управления в Российской Федерации» Сводный экспертный доклад

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

Российско-канадская Программа

«Содействие реформированию государственного управления в Российской Федерации»

Сводный экспертный доклад

Опыт Канады в области доступа к информации

и рекомендации

к проекту Федерального закона

"Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"

Москва, ноябрь 2004 года

Введение

Сводный экспертный доклад подготовлен в рамках российско-канадской Программы «Содействие реформированию государственного управления в Российской Федерации» по направлению «Обеспечение прозрачности в процессе принятия решений».

Доклад подготовлен на основе комментариев к проекту Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" профессора М. Афанасьева. При подготовке Сводного экспертного доклада использованы рабочие материалы, представленные канадскими экспертами Элизабет Рено, Джереми Бертрамом, заключения и материалы российских экспертов О. Афанасьевой, А. Куликова.

В первой части Доклада представлено обобщенное резюме основных выводов экспертной оценки проекта Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Во второй части Доклада рассматривается канадский опыт законодательного регулирования и правоприменения в области доступа к информации.

Третья часть Доклада содержит развернутые комментарии к проекту Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

I. Резюме основных выводов

Экспертная оценка проекта Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", учитывающая позитивный опыт Канады в области обеспечения права на доступ к информации, позволяет сделать следующие выводы и рекомендации.

Проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" не свободен от ряда фундаментальных недостатков.

Во-первых, в законопроекте не раскрываются ограничения на доступ к информации и не описываются основания, на которых такие ограничения могут быть установлены. Фактически, законопроект оставляет определение государственной тайны или конфиденциальной информации за другими неназванными нормативными правовыми актами, которые в таком случае и будут определять реальный объем права на доступ к информации.

Во-вторых, законопроект исключает из сферы своего действия доступ к информации, хранящейся в архивах. Можно утверждать, что такой подход лишает граждан и организации права на доступ к информации, которая была создана на общественные средства и содержит полезные, обеспечивающие понимание истории сведения.

В-третьих, законопроект не определяет никаких процедур обжалования потребителями действий и решений органов власти по вопросам о доступе к информации, не устанавливает систему правительственного и парламентского контроля за практическим осуществлением требований закона – все это чрезвычайно затрудняет для потребителей защиту свих прав на доступ к информации.

На наш взгляд, требует дополнительной правовой проработки вопрос о включении судов в сферу действия Закона. Целесообразность такого включения совершенно не очевидна, а распространение на суды действия Закона в существующем виде может повлечь неопределенные правовые последствия.

Наряду с устранением указанных фундаментальных недостатков, на наш взгляд, необходимо внести в текст законопроекта еще ряд важных дополнений и уточнений, в том числе:

Объяснить используемые в Законе определения и термины, необходимые для его адекватного понимания.
Существенно уточнить цель и предмет регулирования Закона.
Определить в Законе субъектный состав права на доступ к официальной информации.
Включить в сферу действия Закона государственные и муниципальные организации, а также общественные объединения, организации и частные кампании, выполняющие публичные функции или получающие бюджетное финансирование.
Определить в Законе сроки размещения в информационных системах общего пользования важнейших категорий информации: законов и иных нормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления; сведений о решениях судов о признании недействующими актов государственных органов и органов местного самоуправления; сведений о законопроектной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Включить в перечень официальной информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, сведения о государственной регистрации и деятельности политических партий.
Регламентировать содержание официального уведомления об отказе в предоставлении информации, предусмотрев необходимость указывать в уведомлении порядок обжалования данного решения.
Исключить из перечня оснований для отказа в предоставлении информации по запросу случай, когда запрашиваемая информация размещена в информационных системах общего пользования.
Изменить и существенно дополнить положения Закона, регулирующие порядок предоставления информации по запросу.

II. Канадский опыт в области доступа к информации

2.1. Основы порядка доступа к информации

В Канаде на федеральном уровне порядок доступа к информации определен Законом о доступе к информации, в едином пакете с ним был также принят Закон о неприкосновенности частной жизни, оба закона вступили в силу 1 июля 1983 г.

Порядок доступа к информации в Канаде основан на следующих принципах:

Правительственная информация должна быть доступна общественности.
Необходимые исключения из права на доступ к информации должны быть сведены к минимуму и конкретизированы.
Отказ в предоставлении доступа к информации должен подвергаться проверке независимым от правительства органом.
Доступ к информации по запросу является одним из средств раскрытия государственной информации для общественности, которое дополняет, а не замещает иные стандартные процессы передачи правительственной информации (публикации, размещение информации на Интернет-сайтах, консультации и др.).
Правом на доступ к правительственной информации обладают канадские граждане, физические и юридические лица, присутствующие в Канаде.
Граждане имеют право получить доступ к персональным данным о себе, находящимся в распоряжении государственных органов, и корректировать такие данные.

Порядок доступа граждан к персональным данным о себе, собранным государственными органами, регулируется положениями Закона о неприкосновенности частной жизни. Кроме того, в соответствии с Законом о защите частной информации и документов в электронной форме граждане имеют право доступа и коррекции касающихся их персональных данных, находящихся в распоряжении бизнесс-структур, регулируемых федеральным правительством, таких, например, как телекоммуникационные предприятия и банки. С января 2004 г. действие Закона о защите частной информации и документов в электронной форме распространяется на все частные предприятия в Канаде, за исключением находящихся на территории провинций, принявших подобные законы.

Закон о доступе к информации, исходя из указанных выше принципов, регулирует следующие важнейшие вопросы.

Закон устанавливает право "на доступ к информации, содержащейся в документах, находящихся под контролем правительственных органов" по запросу.
Закон устанавливает порядок, в соответствии с которым канадские граждане (в Канаде или за рубежом), постоянные жители (согласно определению, данному в Законе об иммиграции), физические и юридические лица, присутствующие в Канаде, могут получать доступ к правительственной информации.
В Законе формулируются ограничения права доступа к информации. Так, документы, содержащие информацию о совещаниях министров и рекомендациях, представленных Кабинету в ходе обсуждений, исключены из сферы действия Закона сроком на 20 лет (по истечении которого они становятся открытыми). Государственные органы имеют право отказать в предоставлении информации, раскрытие которой может нанести вред интересам третьих сторон. Кроме того, под действие Закона не попадают документы, содержащие информацию, защищенную положениями о конфиденциальности, приведенными в Приложении II к Закону. Сюда относятся положения о конфиденциальности Закона о подоходном налоге, Закона о регистрации преступлений и преступников, Закона о защите престарелых. На настоящий момент Приложение II содержит 66 положений из 52 федеральных законов (на момент вступления Закона в силу в 1983 году в Приложении II было 40 положений из 33 законов).

В Приложении I к Закону перечислены государственные органы, на которые распространяется действие Закона. Перечень в Приложении I включает 19 министерств и 143 иные организации, которые являются органами исполнительной власти. Таким образом, Закон не распространяется на законодательную и судебную ветви власти Канады.
Закон предусматривает создание в каждом государственном органе должности Координатора по вопросам доступа к информации, который получает запросы и ответственен за предоставление ответа на каждый запрос. Однако, руководитель государственного органа несет ответственность перед Парламентом за выполнение Координатором делегированных ему полномочий и за применение государственным органом законодательства о доступе к информации.
Закон создает должность Омбудсмана (Комиссара по вопросам информации) с широким спектром полномочий по исследованию вопросов, связанных с решениями правительственных органов относительно доступа к информации.
Закон устанавливает конкретный срок (30 календарных дней), в течение которого государственный орган должен предоставить запрашиваемую информацию; предусмотрено продление данного срока, которое может быть обжаловано у Комиссара по вопросам информации.
Закон предусматривает заявочную пошлину, а также пошлины за поиск и подготовку информации в случае, если запрос требует более пяти часов рабочего времени.

Следует отметить, что Закон о доступе к информации считается квази-конституционным, в том смысле, что он является главенствующим по отношению к положениям других федеральных законов, за исключением конкретных положений о конфиденциальности, перечисленных в Приложении II к Закону.

Документ под названием "Политика по отношению к обеспечению доступа к информации" устанавливает требования ко всем государственным организациям, обеспечивающие эффективное и последовательное применение Закона о доступе к информации. В документе под названием "Руководство по обеспечению доступа к информации" изложены детальные рекомендации и описаны прогрессивные методы применения закона, предназначенные, в основном, для государственных служащих, занятых повседневным применением законодательства.

В целом, Закон о доступе к информации стал важным элементом правового обеспечения доступа граждан к государственным информационным ресурсам, предусмотренный Законом порядок доступа к информации стимулирует участие общественности в принятии решений органами государственной власти.

Кроме того, способствуя обеспечению прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов Канады, Закон о доступе к информации считается эффективным инструментом предотвращения коррупции.

2.2. Доступ к информации по запросу

В законе дается описание процесса подачи запроса на предоставление информации с указанием сроков и порядка уведомления третьих сторон.

Запросы должны подаваться в письменной форме на имя Координатора по вопросам доступа к информации. Его адрес указан на правительственном сайте "Info Source". Координатор, или один из сотрудников его аппарата, связывается с лицом, подавшим запрос, с организацией, которая предположительно располагает запрашиваемой информацией, а также с любой другой стороной по мере необходимости. По ходу обработки запроса Координатор может обращаться к лицу, подавшему запрос, несколько раз для обсуждения вопросов срока предоставления информации и размеров оплаты, требуемой организацией, располагающей информацией.

Авансовый платеж в размере 5 долларов покрывает плату за подачу каждого запроса, за первые полчаса поиска и за обработку подлежащих выдаче документов. Если обработка запроса требует большего времени, координатор договаривается о размере оплаты с лицом, подавшим запрос.

Количество запросов, подаваемых в соответствии с Законом о доступе к информации, постоянно растет. В 2000-01 гг. федеральные органы власти получили 20,789 запросов, а это на 64% больше чем в 1995-96 гг.

Наиболее активно используют право доступа к информации представители бизнеса (40.9% запросов в 2000-01 гг.). Процентное соотношение запросов, получаемых от основных групп пользователей, таково:

Бизнес - 40.9%
Общественность - 21.5%
Организации - 16%
СМИ - 10.8%
Члены Парламента - 10%
Научные круги - 8%

Более половины всех запросов (52% в 2000-01) было направлено в следующие организации:

Министерство гражданства и иммиграции Канады
Национальный Архив Канады
Министерство здравоохранения Канады
Департамент развития трудовых ресурсов
Департамент национальной обороны.

2.3. Контроль за исполнением законодательства

Государственные органы и корпорации, подпадающие под действие Закона о доступе к информации, обязаны ежегодно отчитываться перед Парламентом о соблюдении ими соответствующих требований. Президент Совета Казначейства ежегодно составляет сводные таблицы данных таких отчетов. Кроме того, Парламент получает ежегодные отчеты Комиссара по вопросам доступа к информации, а также другие отчеты, которые Комиссар сочтет необходимым представить.

Ответственность за соблюдение порядка доступа к информации возложена на двух министров. Министр юстиции отвечает за разработку законодательства, тогда как Президент Совета Казначейства (в ранге министра) отвечает за его применение, за снабжение министерств и ведомств соответствующими разъяснениями и указаниями по оказанию содействия гражданам в реализации ими прав, предусмотренных законодательством, а также за публикацию (обнародование) материалов о деятельности государственных органов на правительственном сайте "Info Source".

Законом предусмотрена двухуровневая система обжалования действий государственных органов. Лицо, подавшее запрос и не удовлетворенное ответом, имеет право обратиться к Комиссару по вопросам доступа к информации с жалобой на действия организации, получившей запрос. Комиссар по вопросам доступа к информации обладает полномочиями по расследованию вопросов, связанных с решениями правительственных органов относительно доступа к информации, но без полномочия отменять такие решения. Комиссар проводит расследование и представляет отчет руководителю организации. В 2000-01 годах менее 10% запросов завершились подачей жалоб Комиссару по вопросам информации. При этом 43% жалоб было подано по поводу задержек, 40% - по поводу отказов в раскрытии информации, 11% - по поводу продления срока на ответ.

После рассмотрения вопроса Комиссаром, за лицом, подавшим запрос, остается право обжаловать действия государственных органов в Федеральный суд Канады.

В соответствии с поправками 1999 г. к Закону, преднамеренное препятствование реализации права на доступ к информации путем уничтожения, сокрытия или фальсификации документов признано уголовным преступлением.

Контроль за соблюдением Закона о неприкосновенности частной жизни и Закона о защите частной информации и документов в электронной форме возложен на Комиссара по вопросам неприкосновенности частной жизни, располагающего теми же правами, что и Комиссар по вопросам доступа к информации.

2.4. Развитие программы доступа к информации

21 августа 2000 года Министр юстиции и Секретарь Казначейства объявили о создании специальной комиссии по вопросам доступа к информации. Комиссия создала два консультативных комитета - внешний, состоящий из ученых, журналистов и представителей частного сектора; и внутренний, включающий помощников заместителей министров. Комиссия проводила опросы населения, консультации с государственными служащими. Кроме того, она консультировалась с представителями пяти провинций (Британской Колумбии, Альберты, Манитобы, Онтарио и Квебека) и семи стран (Австралии, Новой Зеландии, США, Франции, Ирландии, Великобритании и Швеции) относительно соответствующего законодательства и опыта. Члены Комиссии провели 29 исследований по всем аспектам доступа к информации.

В июне 2002 года Комиссия завершила работу над отчетом, который представляет собой наиболее полный официальный материал о системе доступа к информации. Комиссия сделала множество заключений и разработала 139 рекомендаций. В целом, она пришла к выводу, что цели и принципы канадской системы доступа к информации остаются обоснованными, и их поддерживают широкие слои населения. Затраты (примерно 1 доллар на человека в год) вполне умерены, и по отдельным факторам - небольшое количество жалоб, направляемых Комиссару, основная масса которых удовлетворяется - можно говорить об успешном функционировании программы. Базовые принципы порядка доступа к информации верны, но он требует усовершенствования посредством внесения изменений на законодательном и исполнительном уровне.

С административной точки зрения Комиссия рекомендует улучшить систему комплектования штатов для программы, предупреждает о нарастающей нехватке профессионалов в области доступа к информации, настаивает на широкомасштабной подготовке всех государственных служащий к работе в рамках программы, а также отмечает, что многие министерства имеют несоответствующие требованиям системы оперативного учета документации, которые нуждаются в усовершенствовании - базовое условие для эффективного функционирования программы доступа к информации.

Комиссия рекомендует для усиления конкретных сторон программы внести поправки и дополнения в законодательство:

Расширение и прояснение области действия Закона. Во-первых, большинство если не все государственные корпорации должны подпадать под действие Закона. Во-вторых, к области действия Закона должны быть отнесены конфиденциальные сообщения Кабинета, а количество запретов, перечисленных в Приложении II, должно быть ограничено.
Расширение роли Комиссара по вопросам информации. Перед Комиссаром будут поставлены новые задачи, включающие предоставление государственным органам консультаций по вопросам доступа к информации, проведение оценки эффективности функционирования программы, попытку разрешения споров через посредничество. Расследования будут более прозрачными благодаря опубликованию процедурных директив. Изучив опыт (в большинстве канадских провинций, как и в других странах, функцию контроля за порядком доступа к информации осуществляет третейский судья; исследования показывают, что такая модель работает лучше, чем федеральная канадская), Комиссия рекомендует предоставить Комиссару полномочия давать указания по выдаче информации.
Изменение прейскуранта пошлин с целью провести различие между обычными и коммерческими запросами, а также ввести прагматичную оплату для наиболее объемных запросов.
Изменение сроков на рабочие дни вместо календарных без увеличения временных распределений.

III. Комментарии к проекту Федерального закона

"Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"

3.1. Цель Закона

Согласно проекту Закон регулирует порядок реализации государственными органами и органами местного самоуправления функций по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (преамбула и статья 1).

Рекомендуем положить в основу определения цели Закона не «регулирование порядка реализации функций» государственных органов и органов местного самоуправления, а обеспечение права граждан, организаций и общественных объединений на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов и органов местного самоуправления.

Цель Закона должна ясно выражать следующие принципы: доступ к информации лежит в основе функционирования публичных институтов и решения публичных дел, так как информация необходима гражданам, всем потребителям публичных услуг для осуществления общественного контроля над деятельностью органов публичной власти.

3.2. Определения и термины

В законопроекте не объясняется значение используемых в тексте Закона определений и терминов, есть лишь ссылка на то, что они даются в значениях, установленных Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» (статья 1, абзац 1).

Такой способ объяснения используемых в Законе определений и терминов не соответствует общераспространенной законодательной практике и представляется неоправданным, поскольку затрудняет потребителю понимание закона. Кроме того, отсутствие в законопроекте толкования таких терминов как «граждане», «организации», «пользователь (потребитель)», «публикация», «информационные системы», «информационные системы общего пользования», «автоматизированные информационные системы общего пользования», «базы данных» обуславливают существенную неясность важных положений Закона. На наш взгляд, значение и соотнесение указанных терминов необходимо уточнить. В тексте Закона следует объяснить необходимые для его адекватного понимания определения и термины.

3.3. Предмет регулирования

Законопроект определяет порядок доступа к «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». К такой информации относятся «сведения о фактах, событиях, явлениях и процессах, происходящих в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также сведения о руководителях и иных должностных лицах» указанных органов (статья 1). Таким образом, законопроект не устанавливает, что указанные сведения должны быть документально зарегистрированной информацией, находящейся в распоряжении органов публичной власти.

Целесообразно уточнить определение официальной информации, доступ к которой по запросам устанавливается Законом. Напомним в этой связи, что канадский Закон о доступе к информации ставит своей целью обеспечение "права на доступ к информации, содержащейся в документах, находящихся под контролем правительственных органов". Рекомендации Совета Европы «О доступе к информации, которой располагают государственные органы» (1981 г.) и «О доступе к официальным документам» (2002 г.) тоже относятся к официально зарегистрированной информации. Ясное понимание того, что есть «официальная информация», очень важно для законодательного определения и практического функционирования порядка доступа к информации по запросам. Например, дискуссионный вопрос о плате за предоставление информации имеет прямое отношение к определению официальной информации. Так, взимание платы за поиск и предоставление официальных документов, превышающей расходы на тиражирование документов, недопустимо. Совершенно иначе вопрос выглядит, если речь идет о сведениях, не зафиксированных в официальных документах.

Не вполне ясное определение официальной информации в рассматриваемом законопроекте соседствует с попыткой охватить в одном законодательном акте самые разные способы обеспечения доступа к информации: обнародование (опубликование) информации, размещение информации в информационных системах общего пользования, размещение информации в общественно доступных местах, ознакомление потребителей с документами, обеспечение доступа на заседания органов публичной власти, получение информации по запросу (статья 6). При этом дальнейшее содержание законопроекта по существу затрагивает лишь два способа из всех упомянутых – размещение информации в информационных системах общего пользования и получение информации по запросу. Кроме того, законопроект фактически предусматривает еще одну публичную услугу, которая между тем не входит в указанный перечень, – это продажа созданной информации.

Необходимость разных способов информирования общественности и возможность разных информационных услуг не вызывает сомнения. Так, согласно канадскому Закону о доступе к информации порядок доступа к информации дополняет, а не замещает обычные стандартные процессы передачи информации, к которым относятся публикации, размещение информации на Интернет-сайтах, консультации, и все иные средства, предусмотренные информационной политикой правительства.

Совершенно очевидно, однако, что адекватное законодательное регулирование различных способов информирования общественности требует предметного рассмотрения их специфики. Возможно, разные способы обеспечения информационной открытости публичных органов лучше регулировать отдельными законами. Если же делать это в одном законодательном акте, то тем более необходимо четко различить и определить соответствующие предметы регулирования: при публикациях и ином размещении официальной информации по инициативе публичных органов, с одной стороны, и при обеспечении доступа к информации по запросам потребителей, с другой стороны. В рассматриваемом законопроекте требуемая ясность отсутствует.

Кроме того, Законом должно быть ясно установлено, что вышеуказанные способы передачи информации дополняют, а не заменяют друг друга. Рассматриваемый законопроект такого установления не содержит. Более того, в статье 18 законопроекта к числу оснований для отказа в предоставлении информации отнесен случай, когда запрашиваемая информация размещена в информационных системах общего пользования. Данное положение представляется принципиально не правильным. Оно ущемляет право на доступ к официальной информации по запросу потребителей и дает возможность для многочисленных злоупотреблений. Как показывает мониторинг сайтов российских органов исполнительной власти, официальные сведения даются, как правило, неполно, фрагментарно и выборочно. Между тем, такое формальное размещение сведений на официальном сайте может стать основанием для отказа в предоставлении информации по запросу потребителя. Поэтому следует устранить указанное основание для отказа, а также включить в законопроект положение о том, что официальное опубликование информации, в какой бы форме оно ни производилось, не должно ущемлять права потребителей запрашивать и получать официальную информацию.

Проект Закона распространяет его действие не только на возникающие в процессе поиска и получения официальной информации отношения органов публичной власти с гражданами и организациями, но и «на отношения, возникающие в процессе поиска, получения и обмена информацией между государственными органами, органами местного самоуправления, если иное не установлено федеральным законом» (ст.1). Уместность и правомерность последнего положения вызывает сомнения, поскольку отношения между органами публичной власти регулируются совершенно иными законами. Вряд ли правомерно распространять на эти официальные взаимоотношения положения об «обмене информацией» и информационных услугах, в том числе платных, представляемых «пользователям (потребителям)».

Появление указанного положения в тексте законопроекта, на наш взгляд, обусловлено неточным определением предмета регулирования Закона как «порядка реализации функций» органов публичной власти. Поэтому рекомендуем при определении предмета регулирования Закона акцентировать внимание на обеспечении права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов и органов местного самоуправления. Полагаем также, что взаимоотношения государственных органов и органов местного самоуправления не следует включать в сферу действия Закона.

3.4. Сфера действия Закона

Законопроект не дает определения терминов "граждане или организации", в связи с чем можно понять, что доступ к информации предоставляется исключительно российским гражданам и организациям. Следует отметить, что в большинстве стран законы о свободе информации обеспечивают всеобщее право доступа. Канадский Закон о доступе к информации устанавливает, что правом доступа к правительственной информации обладают канадские граждане, постоянные жители, физические и юридические лица, присутствующие в Канаде. В настоящее время правительство Канады изучает рекомендации Комиссии по вопросам доступа к информации, предусматривающие внесение в Закон поправок, обеспечивающих право доступа к информации всем без исключения, а не только канадским гражданам, организациям и резидентам. С учетом сказанного, представляется необходимым включить в рассматриваемый законопроект ясное определение субъектного состава права на доступ к официальной информации.

Проект Закона распространяет его действие на органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 1). Отсюда следует, что действие предлагаемого закона не распространяется на большое число публичных институтов, а также частные организации, получающие значительный объем финансирования из общественных фондов. Так, например, большинство россиян интересует в первую очередь информация по социальным услугам – здравоохранению, образованию, транспорту и т.д. – а их поставщиками выступают многочисленные государственные и муниципальные организации, которые органами власти не являются. Рекомендуем включить в сферу действия Закона государственные и муниципальные организации, а также общественные объединения, организации и частные кампании, выполняющие публичные функции или получающие бюджетное финансирование.

Кроме того, под определение государственных органов, содержащееся в статье 1, не подпадают Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Федерации, территориальные избирательные комиссии. Рекомендуем включить в перечень государственных органов, на которые распространяется действие Закона, указанные избирательные комиссии, действующие на постоянной основе.

Проект Закона распространяет его действие на суды. Тем самым Закон обязывает суды – в том числе Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ, деятельность которых регулируется соответствующими федеральными конституционными законами (юридическая сила которых выше, чем юридическая сила комментируемого Закона) – обеспечивать доступ к информации об их деятельности всеми предусмотренными в Законе способами, включая опубликование, размещение информации в информационных системах общего пользования и в общественно доступных местах, ознакомление потребителей с документами, обеспечение доступа на заседания, предоставление информации по запросу. При этом перечень информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования (ст. 9), содержит пункт 40, согласно которому «состав информации о деятельности судов, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, определяется законодательством Российской Федерации». Не вполне ясно, что означает данное положение. Означает ли оно, что предыдущие 39 пунктов перечня информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, не применимы к судам? Но комментируемый Закон является частью законодательства и, если он сам не предусматривает иного, то установленный им перечень информации обязателен и для судов. Если же указанное положение должно означать, что наряду с комментируемым Законом законодательство может предусматривать для судов иной состав обязательной для размещения информации, то необходимо разъяснить, каково соотношение положений Закона и иных законодательных установлений. Вопрос, таким образом, остается не урегулированным. Между тем, информация, не входящая в перечень сведений, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, согласно законопроекту может представляться по запросу за плату. Причем из законопроекта не ясно, кто должен утверждать перечень платных услуг по предоставлению информации о деятельности судов. В целом, на наш взгляд, вопрос о включении судов в сферу действия Закона требует дополнительной правовой проработки. Целесообразность такого включения совершенно не очевидна, а распространение на суды действия Закона в существующем виде может повлечь неопределенные правовые последствия.

Проект Закона исключает из сферы его действия информацию, хранящуюся в архивах. При этом основания для такого исключения никак не разъясняются. Следует также отметить, что в Законе не указано, распространяется ли его действие на информацию, созданную государственными органами в прошлом. Ни основной текст Закона, ни положения о трехмесячном переходном периоде не дают возможности понять, будет ли действие Закона распространяться на документы, созданные до вступления Закона в силу. Исключение архивов из сферы действия закона позволяют, видимо, дать отрицательный ответ на этот вопрос.

В Канаде в этом отношении действует другая практика. Действие Закона о доступе к информации, а также действие Закона о неприкосновенности частной жизни распространяется на все официальные документы, существовавшие на дату вступления указанных Законов в силу. Соответственно, Национальный Архив Канады играет важнейшую роль в системе доступа к информации. Можно утверждать, что противоположный подход лишает граждан и организации права на доступ к информации, которая была создана на общественные средства и содержит полезные, обеспечивающие понимание истории данные. Поэтому, как мы считаем, в рассматриваемом законопроекте следует однозначно указать, что действие Закона распространяется на официальные документы, созданные государственными органами в прошлом.

Согласно проекту Закона доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном законодательством Российской Федерации порядке к государственной тайне или к конфиденциальной информации (служебной тайне). Категории сведений, относимых к конфиденциальной информации, а также порядок отнесения сведений к служебной тайне устанавливаются законодательством Российской Федерации (ст. 4).

Таким образом, в законопроекте не раскрываются ограничения на доступ к информации и не описываются основания, на которых такие ограничения могут быть установлены. Фактически, Законопроект оставляет определение государственной тайны или конфиденциальной информации за другими неназванными законами. Более того, приведенное положение законопроекта отсылает даже не к федеральным законам, а к «законодательству». В то же время, определяя компетенцию органов публичной власти в области доступа к информации, законопроект предусматривает, что государственные органы и органы местного самоуправления «формируют перечни сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, отнесенных к конфиденциальной информации (служебной тайне)» (статья 5, абзац 3). Получается совершенно неприемлемая ситуация: органы власти вправе по своему усмотрению объявлять ту или иную информацию служебной тайной, их усмотрение не стеснено никакими федеральными законами, но, наоборот, именно подзаконные нормативные правовые акты многочисленных органов власти, являющиеся частью российского законодательства, определяют реальный объем права на доступ общественности к официальной информации.

Необходимо отметить, что принцип IV Рекомендаций Совета Европы «О доступе к официальным документам» предусматривает, что возможные ограничения (для защиты национальной безопасности, обороны и международных отношений; общественной безопасности; профилактики и расследования уголовных преступлений; судебного преследования уголовной деятельности; частной жизни и других законных частных интересов; коммерческих и других экономических интересов, частных либо общественных; равенства сторон в ходе судебного разбирательства; природы; инспекционных, контрольных и наблюдательных функций публичных властей; государственной экономической, финансовой и кредитной политики; конфиденциальности взаимодействия в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа публичной власти либо между такими органами) должны быть четко установлены законом, быть действительно необходимыми в демократическом обществе и пропорциональными целям защиты указанных интересов. Аналогичный принцип зафиксирован и в канадском Законе о доступе к информации, согласно которому необходимые исключения из права на доступ к информации должны быть сведены к минимуму и конкретизированы. Исходя из этого принципа, канадский Закон определяет конкретный перечень ограничений права доступа к информации. Специальная Комиссия по вопросам доступа к информации в своем отчете рекомендовала включить в сферу действия Закона конфиденциальные сообщения Кабинета министров Канады и ограничить количество иных ограничений на доступ к информации, предусмотренных Законом.

Для того чтобы привести рассматриваемый законопроект в соответствие с общепринятыми правовыми принципами в области доступа к информации, необходимо: во-первых, зафиксировать в Законе принцип, согласно которому необходимые исключения из права на доступ к информации должны быть сведены к минимуму и конкретизированы; во-вторых, ясно определить, какие интересы призваны защитить возможные ограничения на доступ к информации; в-третьих, определить конкретный перечень ограничений или дать ссылки на соответствующие положения в других федеральных законах.

Согласно проекту Закона порядок доступа граждан к персональным данным о себе и организаций к информации о них регулируется иными федеральными законами (ст. 1). Указанное положение законопроекта чрезмерно общо, оно не дает потребителю ясного указания на то, каким федеральным законом или законами регулируется порядок доступа к данным о себе, находящимся в распоряжении органов публичной власти, а также ничего не говорит о том, могут ли граждане и организации корректировать такие данные.

Поскольку обеспечение права граждан на доступ к персональным данным о себе является одной из основных целей законодательства в области доступа к информации, в Канаде существует тесная связь между соответствующими законами. С точки зрения обеспечения доступа к информации все три закона ("О доступе к информации", "О неприкосновенности частной жизни" и "О защите персональной информации в электронных документах") могут рассматриваться как дополняющие друг друга части общей установленной законом системы, причем два первых закона были приняты в пакете и вступили в силу одновременно.

С учетом сказанного рекомендуем ускорить подготовку специального федерального закона, обеспечивающего право на доступ граждан к персональным данным о себе и организаций к информации о них, а также включить в рассматриваемый законопроект конкретное указание на такой федеральный закон.

В проекте установлено, что действие Закона не распространяется на отношения, возникающие в сфере получения официальной информации редакциями средств массовой информации, если доступ к информации осуществляется способом, не предусмотренным настоящим Законом (статья 1). Смысл данного положения не вполне ясен. Закон регулирует то, что входит в предмет его регулирования, дополнительное же указание на то, что Закон не регулирует иные отношения, есть избыточная тавтология. Выделение в этом контексте средств массовой информации не только излишне, но и вредно, поскольку создает возможности неправильного толкования Закона. Следует также иметь в виду, что действующий Закон «О средствах массовой информации» обязывает государственные органы и организации, общественные объединения, их должностные лица предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах (статья 38). Порядок предоставления информации по запросу редакций СМИ, который установлен статьями 39 и 40 Закона о средствах массовой информации, отличен от порядка предоставления информации по запросу, предусмотренного комментируемым законопроектом. Однако не ясно, является ли предоставление информации по запросу редакции СМИ способом доступа к информации, «не предусмотренным» комментируемым законопроектом? Во избежание путаницы рекомендуем переформулировать указанное положение законопроекта, предусмотрев, что отношения, возникающие в сфере получения официальной информации редакциями СМИ, регулируются настоящим Законом с учетом особенностей, установленных иными федеральными законами.

3.5. Информация, обязательная для размещения в информационных системах общего пользования

Закрепление обязанности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивать размещение информации о своей деятельности в информационных системах общего пользования, а также закрепление перечня такой информации (статьи 8, 9), безусловно, является достоинством рассматриваемого законопроекта с учетом острой актуальности внедрения принципа информационной открытости власти в практику функционирования российского государства. Вместе с тем, согласно пунктам 3,4,5,6 статьи 8 перечни обязательной для размещения информации о деятельности различных органов публичной власти утверждаются соответственно различными государственными органами и органами местного самоуправления; с другой стороны, статья 5, как уже отмечалось, предусматривает, что государственные органы и органы местного самоуправления формируют перечни сведений, отнесенных к конфиденциальной информации. Таким образом, только прояснение вопроса об ограничениях на доступ к информации позволит определить реальную ценность предполагаемой системы распространения официальной информации. Кроме того, на наш взгляд, в статьи 8 и 9 законопроекта необходимо внести ряд уточнений и дополнений.

Предусмотренный пунктами 3,4,5,6 статьи 8 порядок, когда различные органы публичной власти утверждают свои перечни обязательной для размещения информации, включая периодичность, способы и формы размещения соответствующих сведений, неизбежно ведет к чрезвычайному разнобою в способах распространения, в структурировании и форме подачи информации, что затрудняет потребителям поиск и использование официальной информации. К тому же указанный порядок предоставляет слишком широкие возможности для неадекватного толкования и применения Закона. Верность приведенных утверждений в полной мере подтверждает проведенный нами мониторинг выполнения органами исполнительной власти Постановления Правительства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» от 12 февраля 2003 года. На наш взгляд, установление важнейших параметров механизма распространения официальной информации, безусловно, должно проходить через легислатуру закона, что будет определенной гарантией обеспечения реализации потребителем информации своих прав и законных интересов.

Рекомендуем дать более определенную редакцию пункта 1 статьи 8, предусматривающую, что государственные органы и органы местного самоуправления размещают информацию о своей деятельности в информационных системах общего пользования в соответствии с перечнем сведений, закрепленным в статье 9 настоящего Федерального закона, и с учетом законодательно установленных ограничений на доступ к официальной информации.

Важный параметр и условие эффективности системы распространения официальной информации составляют сроки ее размещения в информационных системах общего пользования. С учетом разнородности сведений, включенных в соответствии со статьей 9 в перечень информации, обязательной для размещения, предусмотреть какие-либо общие сроки размещения, конечно, трудно. Однако, по нашему мнению, следует определить в Законе сроки размещения в информационных системах общего пользования такой информации как законы и иные нормативные правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления; сведения о решениях судов о признании недействующими актов государственных органов и органов местного самоуправления; сведения о законопроектной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (пункты 1, 13, 14, 15 статьи 9).

Кроме того, представляется важным и полезным произвести структурирование и рубрикацию обязательной для размещения официальной информации с целью облегчения потребителям поиска нужных сведений.

Предусмотренный статьей 9 перечень официальной информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, на наш взгляд, нуждается в существенном дополнении. В существующем виде перечень не охватывает информацию о таком публичном институте как политические партии, которые согласно российскому законодательству играют исключительно важную роль при формировании органов государственной власти и осуществляют свою деятельность на основе принципа гласности.

Федеральный закон о политических партиях устанавливает ряд требований к численности, организационному устройству, финансированию партий, а также регулирует порядок государственной регистрации федеральных политических партий и их отделений в субъектах Российской Федерации. Учитывая важную публичную роль политических партий и общественную значимость информации об их деятельности, предлагаем включить в перечень информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, документы, представляемые для государственной регистрации политических партий в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях», а также ежегодные сводные финансовые отчеты и сведения о численности партий, находящиеся в распоряжении уполномоченных государственных органов.

Считаем целесообразным конкретизировать состав обязательных для размещения сведений об исполнении бюджетов государственными органами и органами местного самоуправления (пункт 16 статьи 9), поскольку, как показывает мониторинг сайтов федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, как раз информация об исполнении бюджетов представляется очень выборочно и отличается существенной неполнотой.

3.6. Порядок реализации права на доступ к информации

Законопроект предусматривает, что по запросу о доступе к информации орган публичной власти направляет ответ, «в котором содержится запрашиваемая информация либо мотивированный отказ в предоставлении информации» (статья 16, пункт 1). Данное положение представляется излишне лаконичным и не достаточным. Отказ в предоставлении информации должен содержать: а) краткое описание типа информации, в предоставлении которой отказано; б) указание на то предусмотренное в Законе исключение, под которое подпадает этот тип информации; в) положение Закона, определяющее порядок обжалования данного решения.

Как уже отмечалось, включение в перечень оснований для отказа в предоставлении информации по запросу случая, когда запрашиваемая информация размещена в информационных системах общего пользования (статья 18), ущемляет право на доступ к официальной информации и создает возможность для злоупотреблений. Кроме того, указанное положение статьи 18 противоречит установленному в пункте 4 статьи 16 праву потребителей на повторные запросы и получение запрашиваемой информации. Рекомендуем исключить указанное основание для отказа в статье 18, а также изменить редакцию пункта 4 статьи 16: обязанность органов публичной власти предоставлять вместо информации ссылку на источник, в котором размещена запрашиваемая информация, следует заменить на право публичных органов предоставить доступ к официальному документу, указав потребителю на легко доступные альтернативные источники.

Законопроект устанавливает обязанность потребителей оплачивать предоставление информации в случаях, предусмотренных настоящим Законом (статья 10), и возможность создания органами публичной власти информации по запросу за плату (пункт 2 статья 16). Согласно статье 19 потребителю бесплатно предоставляется информация, предоставляемая в устной форме; информация, обязательная к размещению в информационных системах общего пользования; иная информация, «определенная законодательством». Статья 20 устанавливает, что расходы на тиражирование, доставку, а также на поиск и создание информации, не предусмотренной в статье 19, входят в оплату услуг по предоставлению информации. Методика определения стоимости услуг по предоставлению информации утверждается Правительством Российской Федерации.

В результате создается крайне противоречивая и запутанная ситуация. Никакой платы за подачу запроса не установлено. Если запрашиваемая информация охватывается перечнем информации, обязательной к размещению в информационных системах общего пользования, то она должна быть предоставлена потребителю бесплатно вне зависимости от ее объема, а он по некоторым пунктам перечня обязательной к размещению информации может быть очень большим. Кроме того, полнота сведений, описанных в перечне обязательной к размещению информации, будет предметом постоянных споров. Есть еще упоминаемая в статье 19 «иная информация о деятельности государственных органов и местного самоуправления, определенная законодательством», но ее состав вообще невозможно установить, исходя из данного положения законопроекта. Так, в различных законах есть положения, обязывающие органы публичной власти опубликовать ту или иную информацию, однако в комментируемом законопроекте не разъяснено соотношение терминов «обнародование (опубликование)» и «размещение информации в информационных системах общего пользования» – соответственно не ясно, относится ли такая, обязательная к опубликованию, информация к информации, которую органы публичной власти обязаны предоставлять потребителям по их запросу бесплатно. Помимо прочего, используя перечень информации, обязательной к размещению в информационных системах общего пользования, для вычленения информации, которую органы публичной власти обязаны предоставлять потребителям по их запросу бесплатно, из массы иной информации, которую указанные органы могут продавать, законопроект фактически лишает органы публичной власти стимула расширять состав информации, обязательной к размещению в информационных системах общего пользования, хотя формально законопроект это право органов публичной власти упоминает.

На наш взгляд, установленный порядок не рационален. С учетом канадского опыта законодательного регулирования и практического функционирования порядка доступа к информации, рекомендуем внести в комментируемый проект Закона ряд изменений. Прежде всего, следует уточнить определение официальной информации, доступ к которой по запросам устанавливается Законом. Целесообразно установить, что речь идет об информации, содержащейся в документах, находящихся под контролем правительственных органов. Отсюда следует, что государственные органы обязаны не «создавать» информацию, а обеспечить доступ потребителей к имеющимся в распоряжении государственных органов документам. Далее, целесообразно установить стандартную пошлину, взимаемую за каждый запрос. Пошлина призвана дисциплинировать потребителей, уменьшая число случайных и неадекватных обращений, а также покрывать часть расходов на тиражирование и доставку информации. Однако пошлина не должна быть высокой, чтобы не ограничивать доступ к информации и не создавать социального неравенства в доступе к информации. Кроме того, целесообразно предусмотреть оплату дополнительных издержек при выполнении особо сложных и объемных запросов.

Ряд положений законопроекта, относящихся к порядку реализации права на доступ к информации, требует уточнения.

Так, не очень понятны смысл и правовые последствия положения о том, что потребитель обязан предоставлять «реквизиты или иные характеристики запрашиваемой информации» (статья 10). Неясность лишь усугубляется тем, что другое положение законопроекта устанавливает право потребителя «не указывать реквизиты запрашиваемого документа» (статья 14, пункт 2).

Не ясно, с какой целью требуется оформление полномочий представителя пользователя (потребителя) информации, которое «осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации» (статья 14, пункт 4), тогда как в той же статье законопроекта предусмотрено, что при подаче запроса граждане вправе не указывать свои фамилию, имя, отчество, а организации – свое наименование.

Требуют уточнения и согласования положения законопроекта, касающиеся общих сроков рассмотрения запросов (статья 17) и сроков при рассмотрении запросов по предоставлению информации на платной основе (статья 21).

3.7. Защита права на доступ к информации

Установление системы контроля за обеспечением права на доступ к информации и процедур обжалования потребителями решений органов публичной власти является важной задачей Закона. Между тем решение указанной задачи в комментируемом законопроекте нельзя признать удовлетворительным.

Статьей 22 предусмотрено, что действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающие права граждан и организаций на доступ к информации, «могут быть обжалованы уполномоченному должностному лицу государственного органа и органа местного самоуправления или в суд, а также Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации». Однако никаких процедур обжалования законопроект не содержит. Отсутствие в Законе процедур обжалования и конкретного указания должностного лица, к которому может быть адресована жалоба, чрезвычайно затрудняют действия потребителей по защите свих прав на доступ к информации. Вызывает также сомнения эффективность обжалования действий государственных органов и органов местного самоуправления Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Следует иметь в виду, что в рамках рассмотрения жалобы необходимо не только рассмотреть вопрос о раскрытии информации, но изучить все аспекты процесса: сроки ответов, оплату услуг и т.п. – таким образом, расследования спорных вопросов о доступе к информации предполагают такую профессиональную специализацию, которую вряд ли можно требовать от Уполномоченного по правам человека. Кроме того, законопроект не устанавливает порядок обжалования действий государственных органов и органов местного самоуправления Уполномоченному по правам человека, поэтому правовые последствия указанного положения Закона не ясны.

В статье 23 законопроекта установлено, что контроль за соблюдением права на доступ к информации осуществляет уполномоченное должностное лицо государственного органа или органа местного самоуправления, при этом «порядок осуществления контроля определяется соответственно нормативными правовыми актами государственных органов и органов местного самоуправления». Законопроект, таким образом, не содержит конкретного указания на то, какие должностные лица в органах публичной власти и на уровне государственной службы в целом выполняют контрольные функции, а также не устанавливает порядок осуществления правительственного контроля. В законопроекте ничего не говорится ни о парламентском контроле, ни об осуществлении контрольных функций Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации либо иной независимой инстанцией.

С учетом канадского опыта законодательного регулирования и практического осуществления доступа к информации, рекомендуем внести в комментируемый проект Закона ряд дополнений.

Совершенно необходимо, чтобы Законом предусматривались различные возможности обжалования решений государственных органов и определялись процедуры обжалования. Канадским Законом о доступе к информации и аналогичными законами во многих других странах предусмотрена возможность апелляции к должностным лицам более высокого уровня той же организации, в которую был подан запрос. Это полезный подход, позволяющий исправить ошибки и обеспечить правильную последовательность действий внутри организации. Но помимо этого абсолютно необходимо, чтобы лица подавшие запрос имели право обратиться в независимый, защищенный от политического давления, орган с просьбой пересмотреть решение властей. В Канаде такой инстанцией является федеральный Комиссар по вопросам доступа к информации, который уполномочен проводить расследования и ставить перед руководителем государственного органа вопрос о пересмотре решения. При этом в канадских провинциях действуют свои законы о доступе к информации, на основании которых почти в каждой провинции создан пост Уполномоченного или омбудсмена, осуществляющего надзор за обеспечением правительственными органами провинций доступа к информации. Следует отметить, что в настоящее время в Канаде изучается вопрос о предоставлении федеральному Комиссару дополнительных полномочий, включая предоставление государственным органам консультаций по вопросам доступа к информации, проведение оценки эффективности функционирования программы, разрешение споров через посредничество и, возможно, полномочия давать указания по выдаче информации.

Рекомендуем установить в Законе порядок, согласно которому органы исполнительной власти, подведомственные им организации и частные компании, подпадающие под действие Закона, обязаны ежегодно отчитываться перед Государственной Думой, законодательными собраниями субъектов Федерации, муниципальными представительными собраниями об осуществлении ими предусмотренных Законом функций по обеспечению права на доступ к информации.

Целесообразно включить в Закон конкретные указания на то, какие правительственные структуры и должностные лица отвечают за практическое осуществление и развитие установленного Законом порядка доступа к информации. (В Канаде за дальнейшую разработку законодательства о порядке доступа к информации отвечает Министр юстиции, а за его практическое применение – Президент Совета Казначейства.) В Законе также следует определить ответственность и полномочия руководителя органа публичной власти, организации или компании в сфере доступа к информации. Рекомендуем рассмотреть вопрос об учреждении в государственных органах специального должностного лица, отвечающего за работу по запросам потребителей о получении информации.

Blog

Российско-канадская Программа «Содействие реформированию государственного управления в Российской Федерации» Сводный экспертный доклад

Содержание