Удк 342. 84(477)(082) ббк 67. 9 (4укр) 400

Вид материала

Документы

Содержание Нельга о. в. Рівень нормативно-правового Нельга о.в., забара т.

Подобный материал:

• Конспект лекцій Чернівці Чернівецький національний університет 2011 удк 502. 14 (477)(07), 2568.87kb.
• Методические рекомендации Москва ● 2010 удк 347. 962: 342. 7 Ббк 67. 721-91: 67. 400., 952.68kb.
• Сборник статей Часть II москва  2011 удк 347. 963+342. 7 Ббк 67. 721-91+67. 400., 1903.81kb.
• Ббк 67. 9(4Укр)304 + 67. 9(4Укр)303 П61, 5823.58kb.
• Ю. К. Базанов Права человека и защита персональных данных Киев 2000 удк 342. 721: 681, 4681.12kb.
• Рафаел папаян, 3846.74kb.
• Удк 347(477)(075. 8) Ббк, 10761.64kb.
• Регушевський Едуард Євгенович удк 342. 7 (477) Конституційно-правові гарантії політичних, 310.91kb.
• Научно-методическое пособие Москва ● 2009 удк 347. 962: 342. 9 Ббк 67. 721-91: 67., 1444.75kb.
• Удк 334. 012. 64(477. 74) Михайлюк, 193.78kb.

Еіесііоп І.те Сотрепаіит о/ СепСгаІ апаЕазІет Еигоре.- ІРЕ5.~ Кую, 1995.

129

Ільково.м.

Найдетальнішу регламентацію порядку збору підписів виборі,-та процедури їх перевірки містить виборче законодавство Росії. Та у Федеральному Законі про вибори депутатів Державної Думи Феде' ральних Зборів Російської Федерації1 чітко виписані процедура збп ру підписів на підтримку кандидатів у депутати, а також порядок Ь передачі виборчим комісіям для перевірки, наведено вичерпний перелік підстав для неврахування підписів виборців. Низка положень виборчого законодавства Російської Федерації в частині збору Ііідпц. сів виборців заслуговують на особливу увагу та аналіз на предмет можливості їх застосування при розробці нового виборчого законодавства України. Так, на законодавчому рівні врегульовано процедуру здійснення вибіркової перевірки підписних листів виборчими комісіями, причому запропонований механізм може бути екстрапольований після певного доопрацювання у нові закони України «Про вибори народних депутатів України» та «Про вибори Президента України» в частині здійснення вибіркової перевірки підписних листів з підписами виборців на підтримку кандидатів. Видається доцільним розглянути можливість застосування у вітчизняному виборчому законодавстві російського досвіду законодавчого закріплення форми підписного листа. У названому вище Законі Російської Федерації форма підписного листа затверджена в додатку до Закону.

Досить детально врегульовані процедурні питання порядку збору підписів виборців та перевірки їх відповідності вимогам закону і в таких країнах, як Білорусь, Казахстан, Молдова.

Основна ж особливість виборчого законодавства інших країн Центральної та Східної Європи полягає у відсутності чіткого законодавчого регулювання порядку збору підписів, вимог до форми підписного листа та процедури перевірки підписних листів. Так, Закон Литовської Республіки «Про вибори до Сейму» вказує тільки на необхідність збору підписів на підтримку кандидата, не встановлюючи при цьому ні форми підписного листа, на якому вони повинні збиратись, ні обмежень щодо збору підписів, ні підстав для неврахування підписів виборців.

У багатьох країнах єдиною підставою для неврахування підписів виборців є підписання ними підписних листів на підтримку різних

' Федеральний Закон о виборах депутатов>Государственной Думьі Федерального Собрания Российской Федерациу. - Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. - М., 1999.

бору підписів виборців та його правове вдосконалення

тів або різних списків кандидатів на виборні посади, або по-е підписання підписного листа на підтримку одного і того ж са-8 канДиДата' виборчого списку кандидатів (Албанія, Латвія, Ма-ке°донія, Словенія).

у деяких державах із пропорційною або змішаною виборчою сис-ою збір підписів виборців є обов'язковою підставою для реєстра-... виборчого списку кандидатів у депутати лише для тих партій, що е відповідають певним, визначеним у законі показникам чисельнос-і партії (Македонія, Словенія). У Словаччині від збору підписів виборців звільняються партії та виборчі блоки, які набрали певний відсоток голосів на попередніх виборах.

Таким чином, можна зробити висновок про наявність двох відмінних напрямів правового регулювання інституту збору підписів виборців. Для першого з них характерним є відсутність чіткого законодавчого регулювання механізму збору підписів виборців, мінімальний рівень вимог до форми підписного листа, а також незначна кількість обмежень та заборон щодо збору підписів. Другий полягає в детальній регламентації у виборчому законі всіх процедур, пов'язаних зі збором підписів виборців, їх перевіркою та врахуванням виборчими комісіями, встановленням досить широкого кола обмежень і заборон щодо суб'єктів та місць збирання підписів, що має на меті усунути спроби різного роду фальсифікацій і тиску на виборців.

Навряд чи доцільно оцінювати переваги та недоліки цих способів. На нашу думку, вибір того чи іншого способу законодавчого закріплення інституту збору підписів виборців залежить виключно від ступеня демократизації суспільства та рівня правової культури всіх учасників виборчого процесу. І, видається, що саме з підвищенням як першого, так і другого показників у нашій державі, відпаде потреба у надмірній деталізації положень законодавства, що регулюють збір підписів виборців.

Історія виборчого законодавства України, аналіз численних законопроектів, що перебувають зараз на розгляді профільних комітетів °ерховної Ради України, свідчить про те, що вітчизняне виборче законодавство буде розвиватись у напрямі детальної регламентації ви-°°рчих процедур, пов'язаних зі збором підписів виборців.

У Центральній виборчій комісії було проведено узагальнення практики застосування положень чинного законодавства України про

130

5*

131

Ільково.м.

вибори, що врегульовують порядок збору підписів виборців та п цедуру перевірки достовірності підписів, на основі якого розробл ' пропозиції щодо їх вдосконалення. "

На нашу думку, вдосконалення законодавства в частині збору п-писів виборців повинно полягати у максимальній уніфікації таких ел ментів, як форма підписного листа, вимоги до осіб, які мають прав збирати підписи виборців, вимоги до заповнення підписного листа обмеження та заборони щодо збору підписів, підстави для невраху вання підписних листів та окремих підписів виборців, механізму не-редачі-приймання підписних листів до виборчих комісій та процеду. ри перевірки підписів.

Зокрема, повинно бути чітко визначено, що збирати підписи виборців можуть особи, які мають право голосу саме на час збору підписів виборців. Повноваження цих осіб на збір підписів виборців повинні бути підтверджені письмовим дорученням відповідно кандидата у депутати, претендента на кандидата у Президенти України або уповноважених осіб суб'єктів висування, оформленим відповідно до цивільного законодавства України.

Необхідно конкретизувати у законодавстві порядок заповнення підписного листа. Усі записи у підписному листі повинні виконуватися ручкою (не олівцем) без скорочень. Допущена помилка у підписному листі може бути виправлена особою, яка її зробила, у спосіб, що дозволяє прочитати попередній запис. Виправлення повинно засвідчуватися окремим підписом особи, яка зробила виправлення.

Слід врегулювати у виборчому законодавстві в частині, що стосується збору підписів виборців, і ще одне питання, що викликало чимало спорів на президентських виборах 1999 року. Мова йде про кількість підписних листів, які повинні видаватися виборчими комісіями для збирання підписів виборців. Відповідно до частини другої статті 25 Закону України «Про вибори Президента України» Центральна виборча комісія видає уповноваженій особі партії (блоку) необхідну кількість підписних листів встановленої форми для збирання підписів виборців на підтримку претендента.

Керуючись положеннями частини першої статті 28 згаданого Закону, відповідно до якої претендент має бути зареєстрований як кандидат у Президенти України, якщо його кандидатуру підтримають своїми підписами не менш як один мільйон громадян України,

132

бору підписів виборців та його правове вдосконалення

"" виборча комісія видавала підписні листи у кількості, що до-РаЛЬ зібрати необхідну кількість підписів виборців. Проте через ЗВ° й час до Центральної виборчої комісії надійшли звернення від ІІЄВ' ндентів з вимогою видати додаткову кількість підписних лис-"Ре оиходячи з названих положень Закону, а також враховуючи те, ""кошти, передбачені на виготовлення підписних листів коштори-ш° видатків на проведення виборів Президента України, були вико-С° стані у повному обсязі, Центральна виборча комісія відмовила пре-Р ндентам. Рішення Центральної виборчої комісії було оскаржено до Яеоховного Суду України, який зобов'язав Комісію видати претендентам додаткову кількість підписних листів. Враховуючи практичну необхідність у роз'ясненні положень Закону України «Про вибори Президента України» щодо кількості підписних листів, які повинні видаватись претендентама Центральна виборча комісія направила звернення до Конституційного Суду України з проханням дати офіційне тлумачення частини другої статті 25 Закону України «Про вибори Президента України», однак через швидкоплинність кампанії збору підписів це питання Конституційним Судом так і не було вирішено. На нашу думку, оптимальним рішенням цієї проблеми було б закріплення як в Законі України «Про вибори Президента України», так і в Законі України «Про вибори народних депутатів України» норми, відповідно до якої підписні листи повинні видаватися виборчими комісіями у кількості, необхідній для зібрання визначеної Законом кількості підписів виборців на підтримку кандидатів, з урахуванням десятивідсоткового резерву. Крім того, слід надати кандидатам у депутати, претендентам на кандидатів у Президенти України, партіям, виборчим блокам право виготовляти будь-яку кількість підписних листів друкарським або іншим способом з неухильним дотриманням Установленої форми підписного листа.

Також вважаємо, що необхідним є законодавче закріплення механізму приймання-передачі підписних листів суб'єктами висування до виборчих комісій для врахування підписів виборців. Як відомо, у чинному Законі України «Про вибори народних депутатів України» це читання регламентувалося єдиною нормою про те, що представнику ПаРтії (блоку), кандидату в депутати видається довідка, в якій зазна-Чається дата і час прийняття документів. Майже аналогічну норму м'°тить і Закон України «Про вибори Президента України», частина Восьма статті 27 якого говорить, що про прийняття підписних листів

133

Ільков о.м.

Центральна виборча комісія видає уповноваженим особам, які їх

дали, довідку встановленого зразка. Таким чином, через

щ

'

ьн

належної законодавчої регламентації цих важливих виборчих ДУР функції законодавця вимушена була брати на себе виборча комісія, яка постановою від 14 травня 1999 року № 32 затве дила рекомендації (роз'яснення) щодо порядку збирання підписів вм борців на підтримку претендента на кандидата у Президенти Украї ни та передачі підписних листів до Комісії, а постановою від 10 червця 1999 року №75 - порядок приймання та перевірки підписних листів на підтримку претендента на кандидата у Президенти України.

Пропонується, щоб за результатами збору підписів виборців особами, за дорученням яких проводився збір підписів виборців, складався протокол про підсумки збору підписів виборців. Підписні листи що подаються до відповідної виборчої комісії, повинні бути зброшуровані та пронумеровані. При прийманні підписних листів відповідна виборча комісія повинна перевірити відповідність кількості поданих підписних листів кількості, вказаній у протоколі про підсумки збору підписів виборців, скласти акт про приймання підписних листів із зазначенням кількості прийнятих підписних листів та заявленої кількості підписів, дату і час їх приймання.

У законодавстві слід установити вичерпний перелік обмежень щодо порядку збирання підписів виборців, який повинен повною мірою кореспондуватися з підставами для неврахуванпя підписів окремих виборців та підписних листів. Крім того, для забезпечення прозорості та об'єктивності збору підписів слід заборонити участь у цьому процесі органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Що стосується процедури перевірки підписних листів виборчими комісіями, то, на нашу думку, вона повинна бути вибірковою. З цією пропозицією неодноразово зверталася до законодавця Центральна виборча комісія, адже досвід минулих виборчих кампаній показав, Ш° здійснити ретельну перевірку всіх підписів виборців силами членів Центральної виборчої комісії та працівників ЇЇ Секретаріату практично неможливо.

Не викликає сумнівів, що вдосконалення виборчого законодавсТ' ва в частині збору підписів виборців є необхідним, разом із тим, проб' лема, на нашу думку, полягає в тому, що наскільки б досконалим #е був виборчий закощяк детально не регулював би він усі основні пр°'

збору підписів виборців та його правове вдосконалення

п питання щодо збору підписів виборців, навряд чи він стане

и ГІРРІО» і забезпечить чесність та прозорість цього процесу.

'І

л обливо показовою в цьому плані була виборча кампанія 1999 ро-виборах Президента України. Нагадаємо, що проводилась вона ним Законом, який у порівнянні із Законом «Про вибори Прези-та України» 1991 року і в порівнянні з чинним Законом України Поо вибори народних депутатів України» значно детальніше врегу-ьовував процедуру збору підписів і запроваджував суцільну пере-'Іжу підписних листів Центральною виборчою комісією.

результат відомий усім. У ході перевірки підписних листів були виявлені численні порушення вимог Закону. 5729 підписних листів із 109864 підписами виборців на підтримку претендентів на кандидатів у Президенти України були визнані Центральною виборчою комісією недійсними. Серед них підписні листи невстановленої форми, підписні листи, підписи в котрих зібрані в населених пунктах, яких ви не знайдете на жодній мапі України, і, нарешті, тисячі «мертвих душ», включених до підписних листів, - людей, які навіть не підозрювали, що вони підтримали своїм підписом претендента. Додамо тільки, що перевірка супроводжувалася численними скаргами, судовими позовами, закидами в бік Центральної виборчої комісії щодо упередженості до кандидатів.

Отже, яким не парадоксальним буде висновок, але доводиться констатувати, що встановлення в Законі суворих обмежень при збиранні підписів виборців, запровадження процедури суцільної їх перевірки, часто не вирішує свого основного завдання - відібрати для участі у виборах реальних кандидатів та серйозні політичні сили, які вправі сподіватися на підтримку виборців на виборах, і тому останнім часом активно обговорюється питання пошуку альтернативних підстав для реєстрації кандидатів у народні депутати України, претендентів на Кандидатів у Президенти України.

Такою альтернативною підставою для реєстрації може виступити гРоІІІова застава. Інститут грошової застави був уперше запроваджений у виборче законодавство України в Законі України «Про вибори Депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у Містах, обласних Рад» 1994 року. Проте грошова застава в ньому вибувала роль не альтернативної, а обов'язкової підстави для реєст-ії. Крім того, Закон містив норму, відповідно до якої грошова за-

134

135

Ільково.м.

става повертається особі, яка внесла її, якщо кандидат одержав на Іщ. борах не менш як п'ять відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, а застава, що не підлягає поверненню, зараховується д0 відповідного місцевого бюджету. У чинному Законі України «Про вибори народних депутатів України» 1997 року також однією з обо-' в'язкових підстав для реєстрації виборчого списку партії (блоку) є внесення партією (блоком) на рахунок Центральної виборчої комісії грошової застави, що повертається партіям (блокам), які взяли участь у розподілі депутатських мандатів.

Питання про трансформацію грошової застави з обов'язкової підстави для реєстрації в одну з альтернативних є більше політичним, аніж правовим, і тому не будемо давати йому свою оцінку. Однак зазначимо, що у разі запровадження цього інституту у виборче законодавство України, необхідно визначитися щодо часу, протягом якого можливе внесення грошової застави. На нашу думку, слід надати особі або партії (виборчому блоку) можливість внесення грошової застави у будь-який момент до закінчення часу реєстрації, навіть якщо їм уже видана необхідна кількість підписних листів для збору підписів виборців, і тим більше в разі якщо особі або партії (виборчому блоку) було відмовлено в реєстрації через недостатню кількість зібраних підписів виборців. Можливо, введення такої «страхувальної» грошової застави призведе до зниження значення інституту збору підписів виборців, хоча, з іншого боку, забезпечить як громадянам, так і партіям (виборчим блокам) ширші можливості для участі у виборах до органів державної влади.

Підсумовуючи викладене, слід ще раз підкреслити, що збір підписів виборців продовжує залишатися найбільш демократичною підставою для реєстрації кандидатів у депутати, претендентів на кандидатів у Президенти України, а тому його правове вдосконалення є актуальним та необхідним. Таке вдосконалення положень виборчого законодавства України, що врегульовують збір підписів виборців, повинно бути спрямоване, насамперед, на забезпечення чесності та прозорості цього процесу.

136

НЕЛЬГА О. В.

1' член Центральної виборчої комісії,

.,:,. І;/, е доктор соціологічних наук, професор,

Л.. заслужений діяч науки і техніки України

ЗАБАРАТ.Б.

"•• завідуюча сектором з питань взаємодії з

політичними партіями та громадськими організаціями

.», управління організаційно-методичної роботи

.,іП • Секретаріату Центральної виборчої комісії

РІВЕНЬ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ТА ДЕЯКІ ПРАКТИЧНІ ПРОБЛЕМИ

ВЕДЕННЯ ПЕРЕДВИБОРНОЇ І РЕФЕРЕНДУМНОЇ

АГІТАЦІЇ

Передвиборна агітація - найважливіший етап виборчого процесу. Вона є одним з найактивніших засобів політичної структуризації суспільства, формування поведінки електорату. Від її ефективності залежать результати голосування зокрема, та виборів у цілому. Чинне виборче законодавство надає широкі можливості всім учасникам виборчого процесу здійснювати передвиборну агітацію у будь-яких формах і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України.

Важливе значення має процес ведення агітації і під час референдумів. Однак слід визнати, що на сьогодні ведення агітації під час референдумів врегульовано чинним законодавством набагато гірше, ніж ведення передвиборної агітації.

Процес демократизації в Україні потребує, певна річ, всебічного вдосконалення законодавства про вибори та референдуми, в тому числі - в частині ведення агітації. І це, треба визнати, робиться. Звернемося хоча б до кількісних показників.

Так, якщо порівняти між собою розділ VIII Закону України "Про вибори народних депутатів України» (далі - Закон) у редак-1111 1993 року1, розділ V цього Закону в редакції 1997 року2, та, наре-ті. розділ VIII проекту цього Закону, підготовленого Центральною

' Відомості Верховної Ради України, 1993, № 48, ст.455. г Там само, 1997, № 43, ст.280.

137

НЕЛЬГА О.В., ЗАБАРА Т.

рівень

нормативно-правового забезпечення та деякі практичні проблеми...

виборчою комісією в Редакції 2000-2001 років, присвячені веденії передвиборної агітаи*1' т°можца констатувати таке.

В редакції 1993 рс*кУ РОЗДІЛ складався з п'яти статей, що місти ,„ 17 частин; у 1997 роп* Р°ЗДл складався з п'яти статей, що містили 40 частин; і, нарешті, у проекті Зак0иу останньої редакції 2001 року розділ, присвячений пер«зДвиб°РНіЙ агітації, складається вже із семи статей і містить 60 частин-

Тобто можна бач*™, Що загальний обсяг частиНІ присвячених врегулюванню процесу веденця передвиборної агітації, збільшився з 1993 до 2001 року в 3,5 Раза Така КОНКрЄТИзація, безперечно, сприяє подоланню ситуації нечіткості, двозначності, недомовленості тощо.

Що ж стосується веДення передвиборної агітації з використанням засобів масової інформації, то, скажімо, її врегулюванню у 1993 році було присвячено 3 частини, у І9д7 році _ 14 частиНІ у 2001 році _ вже 24 частини.

Чи не найважливішою в РОЗДІЛІ, присвяченому врегулюванню процесу ведення передвиборної агітаціЇ! є стаття щодо відповідних обмежень і заборон. Конкре™™ аналіз показує, що у Законі редакції 1993 року містилося 6 частин обмежУвального та заборонного змісту, в редакції 1997 року - 13 частин, у ї Закону редакції 2001 року -20 частин.

Окремо слід зазначити, Що Якщо у 1993 році питанням фінансу вання передвиборної агітації бу0 присвячено 8 частин, у 1997 році -12 частин, то у 2001 р»"1 "им питанням присвячується вже 25 частин.

Ті ж самі тенденції пРосліДКовуються і при аналізі змін, що їх зазнав текст Закону України «Прс вибори Президента України» (далі - Закон). Особливістю ведення Передвиборної агітації у 1999 році стало те, що в цілому вона, порів1ІЯНО із президентськими виборами 1994 року, проводилася на більїлі досконалих нормативно-правових засадах.

Так, в останній реДаВДп 3азНгІченого Закону, прийнятій 5 березня 1999 року», в частині ведення Передвиборної агітації (глава 5, статті 31-35) він набув Суттє0их я* кілКІСНИХ) так і якісних позитивних відмінностей порівняно «е тільки його першою редакцією, прийнято»

' Відомості Верховна Рад" УкРаінІ+ 1999 № 14 ст 81 138

5 липня 1991 року1, а й наступною редакцією, прийнятою 24 лютого 1994 року2 (глава 5, статті 31-33).

Кількісних відмінностей, зрозуміло, передусім стосуються чисельності статей, Ідо регламентують процес ведення передвиборної агітації: якщо в редакції Закону 1994 року їх було дві, то в редакції 1999 року - вже три. Однак найбільшою мірою зазначені відмінності відбилися на загальній чисельності не так статей, як частин, присвячених зазначеній регламентації. Так, у 1994 році глава 5 містила 10 частин, у 1999- році - вже 32.

Серед усіх форм ведення передвиборної агітації найбільш вагомими і впливовими є, безумовно, ті, що пов'язані з використанням ЗМІ -преси, радіо, телебачення. У Законі вони виділені в окрему статтю 32, яка так і називається «Використання засобів масової інформації у передвиборній агітації».

У тексті Закону редакції 1994 року ця стаття мала назву «Використання державних засобів масової інформації у передвиборній агітації». Така назва начебто передбачала обов'язкову наявність у главі 5 Закону спеціальної статті, присвяченої використанню також і недержавних засобів масової інформації. Проте такої статті у главі 5 не міститься. Натомість у частині четвертій саме статті 32 йдеться про передвиборну агітацію у недержавних засобах масової інформації. Відтак, як бачимо, назва статті не відповідає її змісту. У той же час назва статті 32 Закону редакції 1997 року позбавлена цього недоліку.