Geum.ru

Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы

Вид материалаАвтореферат диссертации

Содержание


Апробация результатов исследования
Основное содержание работы
Первая глава
Вторая глава
Третья глава
Четвертая глава
Подобный материал:
1   2   3
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения диссертационного исследования дополняют и развивают разделы «Административный процесс и административно-процессуаль-
ное право», «Административные процедуры» теории административного права. Они будут полезны ученым различных гуманитарных специальностей (юристам, политологам, социологам, государствоведам и т. п.).

Положения и выводы, сформулированные в работе, формируют современное научное представление о сущности административной реформы, а также определяют сферы действия правовых норм административно-процессуального и административно-процедурного характера.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и обобщения могут быть
использованы при совершенствовании российского административно-процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, в государственном управлении и в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин «Теория государства и права», «Административное право» и «Административная деятельность».

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационной работы опубликованы в трех монографиях, научных статьях и учебных, учебно-методических пособиях. Основные идеи диссертации также апробированы:

- в правоприменительной практике;

- при выступлениях на международных научно-практических конференциях и научно-практических конференциях и семинарах: «Роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина» (НИИ Генеральной прокуратуры, Москва, 2001 г.); «Актуальные проблемы публичного, частного права и правоохранительной деятельности в России» (Дальневосточный институт, Хабаровск, 2008 г.); «Фундаментальные и прикладные проблемы приборостроения, информатики и экономики. Экономика и управление» (МГУПИ, Сочи, 2008 г.); «Инновационные технологии в науке, технике и образовании» (МГУПИ, Москва, 2008 г.);

- при чтении лекций и проведении семинарских занятий на юридических факультетах образовательных учреждений высшего профессионального образования.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 12 параграфов, заключения, библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая основа и эмпирическая база исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре проведенного исследования.

Первая глава «Теоретические проблемы административно-процес-
суальной и административно-процедурной деятельности органов государственной власти» посвящена рассмотрению сущности и содержания категорий «административный процесс» и «административная процедура», формулированию теоретических моделей административного процесса и административной процедуры (§ 1.1). В ней раскрываются вопросы проведения административной реформы деятельности органов исполнительной власти и ее влияния на совершенствование процедурных сторон реализации функций государственной власти (§ 1.2); рассматриваются юридические конструкции административного процесса и административной процедуры в зарубежном праве (§ 1.3).

В частности, отмечается, что научная дискуссия о содержании юридической категории «административный процесс» в отечественной науке административного права продолжается не одно десятилетие. Отчасти это спор доктринальный, но в современной ситуации, когда происходит дальнейшее разграничение полномочий между основными ветвями государственной власти, он приобретает практическое значение.

Проведенный автором анализ норм законодательства РФ показывает, что практически во всех отраслях права данная категория используется для обозначения судебно-процессуальной деятельности (исключением является категория «бюджетный процесс»), что ставит под сомнение расширительное толкование данного термина в административном праве. Категория «процедура» в законодательстве РФ используется в значении официально установленного порядка. Все указанное свидетельствует прежде всего об объективности восприятия законодателем смысла этих категорий применительно к различным отраслям права и законодательства. Автор делает вывод: расширительное толкование термина «административный процесс» является не общим мнением, а скорее суждением отдельных исследователей.

В науке административного права в настоящее время можно говорить о наличии двух концепций в подходе к проблеме о сущности и значении употребления категории «административный процесс» — юрисдикционной и управленческой. В основе юрисдикционной концепции лежит конфликт, который необходимо разрешить в определенном порядке, в том числе с последующим применением юридических санкций. Зарождение этой концепции следует отнести к монографическому исследованию Н. Г. Салищевой1. В основе широкого понимания административного процесса лежит суждение о том, что вся исполнительно-распорядительная деятельность должна осуществляться на основе определенных правил, причем эти правила носят процессуальный характер. Свою завершенность они получили в работе В. М. Горшенева2 и монографии В. Д. Сорокина3.

Анализируя высказывания исследователей в рамках данной концепции, автор разделяет их точку зрения относительно необходимости максимальной нормативной регламентации исполнительно-распорядитель-
ной деятельности органов исполнительной власти, однако в связи с тем, что эта деятельность не всегда осуществляется в сфере социального конфликта, она не должна регламентироваться процессуальными нормами.

На основании анализа суждений ученых-административистов и собственной позиции соискатель пришел к выводу, что под административной юрисдикцией следует понимать сферу государственной деятельности, в которой органы исполнительной власти уполномочены самостоятельно налагать административные взыскания в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

Категория «административная юстиция» в ее содержательной части имеет своим фундаментом нормы п. 2 ст. 118 Конституции, в соответствии с которыми судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Ранее в рамках научной доктрины административная юстиция воспринималась в качестве специфического института административной юрисдикции. Диссертант обосновывает, что категория «административная юстиция» охватывает (или должна охватывать) сферу контроля со стороны судов за актами и действиями исполнительной власти на предмет соответствия их закону, а также применения мер административной ответственности за правонарушения, не относимые к категории преступлений.

В работе обосновывается необходимость соблюдения принципа, согласно которому правосудие должны осуществлять только суды. В демократическом государстве, придерживающемся в государственном строительстве данного принципа, административный (квазисудебный) порядок привлечения к административной ответственности следует рассматривать в качестве временного явления и по мере готовности судебной системы к разрешению таких дел следует полностью отказаться от квазисудебного порядка. Жесткие процедурные формы взаимодействия публичной власти с гражданами и их организациями должны применяться прежде всего в тех случаях, когда это взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы граждан. Представляется необходимым устанавливать четкие процедурные формы деятельности федеральных органов исполнительной власти при взаимодействии между различными их структурами, так как это позволяет сделать их прозрачными и организованными. Автор детально обосновывает данную позицию.

Применительно к вопросу о структуре исполнительной власти в диссертации утверждается, что в истории Российского государства было несколько моделей административного управления, которые трансформировались в зависимости от внешних и внутренних факторов. Анализируются основные этапы этого процесса начиная с XV в. Общий вывод заключается в том, что в дореволюционный период реформы государственного аппарата были продиктованы усложнением системы государственного устройства страны, заимствованием образцов у соседних стран, инициативой представителей элиты и рядом других факторов.

Октябрьская революция 1917 г. создала принципиально новые формы организации публичной, прежде всего исполнительной, власти. В работе подвергнуты анализу основные новации построения аппарата управления на начальном периоде становления советского государства, характерной особенностью которых была тенденция к сужению судебной юрисдикции и расширению административной, внесудебной. Это сохраняется до настоящего времени в форме привлечения к юридической ответственности на основании закона и от имени государства не судом, а административными органами, которые одновременно и выявляют, и пресекают административное правонарушение, и привлекают к административной ответственности, и налагают административные санкции.

Исследована принципиально новая модель построения системы федеральной исполнительной власти, осуществленная в 2004 г. Согласно данной модели выработка государственной политики и основные полномочия по ведомственному нормативному регулированию стали относиться к компетенции федеральных министерств, полномочия по административному надзору — к ведению федеральных служб, а полномочия по текущему управлению государственным имуществом и осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности в отношении определенных секторов экономики и социальной сферы — к ведению федеральных агентств. В диссертации проведен анализ достоинств и недостатков данной системы на примере ряда административных ведомств.

Следующим направлением административной реформы, которое, по мнению автора, является весьма позитивным для задач государственного строительства в нашей стране, является оптимизация государственных функций, концентрация по наиболее важным направлениям, комплексное правовое обеспечение выполнения каждой из них. В данный период в нормативный и научный оборот введена категория «государственные услуги», которая охватывает социальные блага, предоставляемые гражданам и организациям на безвозмездной или возмездной основе с централизованно устанавливаемыми ценами.

Автором подвергнуты анализу и другие направления административной реформы, такие, как: разработка стандартов качества и доступности государственных услуг; модернизация управленческих процессов, разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти по надзору и контролю в регулируемой сфере деятельности и ряд других.

На формирование национальной системы административного права существенное влияние должны оказывать общепризнанные принципы и нормы международного права. В них содержатся стандарты, определяющие качество судебного процесса и общие требования к судейской корпорации. Эти требования вполне могут быть имплиментированы на отношения, возникающие при судебном разбирательстве административных дел, однако носят столь общий характер, что необходима их детализация нормами национального законодательства.

В результате проведенного исследования автор пришел к выводу о том, что на международном уровне проблемы административного процесса и связанные с ними материальные нормы не имеют специализированного правового регулирования. Для выявления принципов и критериев, на основе которых должно выстраиваться нормативное регулирование данных отношений в национальных правовых системах, требуется анализ большого числа законодательных и прецедентных норм, выработанных международными судебными учреждениями.

Соискателем рассмотрено также значительное число актов международного уровня, содержащих различные нормы процедурного характера, которые отличаются большим разнообразием, однако чаще всего их формулирование связано с необходимостью разрешения различных конфликтов, возникающих между участниками этих отношений при соблюдении одного из основополагающих принципов международного права — равенства сторон в договорных отношениях. Изучение созданных на международном уровне юридических процедурных конструкций, по мнению автора, в большинстве случаев может быть полезным для российской правовой системы, так как они при самой незначительной модификации могут послужить основой для совершенствования процедурных отношений в административном процессе.

Анализ статистических данных о рассмотрении федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях за 2005—2007 гг. наглядно демонстрирует стабильный рост рассмотренных дел с 3,7 млн в 2004 г. до 5,5 млн в 2007 г. Одновременно отмечается рост количества возвращенных дел в порядке п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП для устранения недостатков при оформлении протоколов об административных правонарушениях: с 96 881 в 2004 г. до 168 786 в 2007 г. Всего за четыре года привлечено к административной ответственности 14,9 млн физических лиц, 121 тыс. юридических лиц и 913 тыс. должностных лиц.

Стабильный рост рассмотрения данной категории дел наблюдается и в арбитражных судах: в 2004 г. — 35,5 тыс.; в 2005 г. — 40,4 тыс.; в 2006 — 59,1 тыс.; в 2007 — 82,6 тыс. Всего за четыре года привлечено к административной ответственности 212,6 тыс. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Штрафные санкции выросли за этот период с 50,2 млн руб. до 2 521 млн руб. Соответственно отмечается и рост обжалованных и отмененных судебных актов: с 1,8 до 2,2 %. Однако эффективность мер административной ответственности остается низкой. Так, почти каждый второй привлеченный к штрафным санкциям уклоняется от уплаты. Все это свидетельствует о серьезных недостатках, в том числе процессуального характера.

Исследуя проблему судебного надзора за деятельностью администрации, являющегося одним из направлений административно-процессуальной деятельности, автор отмечает, что она получила название юрисдикционного контроля, хотя точнее его было бы назвать юрисдикционным надзором.

Проведен анализ юрисдикционного надзора по законодательству ряда зарубежных стран, в результате которого сделан вывод о том, что в европейских странах сложились следующие системы юрисдикционного надзора за деятельностью администрации: система единой юрисдикции, где контроль за актами административных органов осуществляется общими судами и отсутствует какая-либо законченная система административных судов (здесь можно выделить четыре основные модели юрисдикционного надзора: модель «эксклюзивной» юрисдикции общих судов; английскую модель; модель специализированного административного судопроизводства в общих судах; модель организационной специализации внутри общих судов); система «множественной» юрисдикции, где имеются системы административных судов и специальной юрисдикции, а общие суды рассматривают незначительное число административных дел (в рамках данной системы можно выделить несколько моделей юрисдикционного надзора: дуалистическую, германскую и дифференцированной юрисдикции).

Возможно предположить, что наличие существенного разнообразия систем осуществления судебного надзора за деятельностью публичной администрации вызвано влиянием политической доктрины и конкретно-исторических условий (Франция), либо заимствованием от соседних государств с более развитым правопорядком (Финляндия), либо экспортом правовых моделей (Новая Зеландия, Кувейт, ряд стран Африки), либо устойчивыми национальными правовыми традициями (Великобритания) и т. д.

Вторая глава «Административный процесс на современном этапе» посвящена вопросам правового регулирования рассмотрения судами дел об административных правонарушениях (§ 2.1), дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (§ 2.2), а также дел об административных правонарушениях во внесудебном порядке (§ 2.3).

Констатируется, что с момента принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980 г.) судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях постоянно расширялось, однако не носило системного характера. Не было установлено подлинного судебного надзора в этой сфере правоохранительной деятельности. Районный (городской) суд,
т. е. суд первой инстанции по уголовным или гражданским делам, являлся высшей инстанцией для обжалования решений о наложении административных взысканий, за исключением рассматриваемых судами (в данном случае пересмотр судебного решения производился единолично председателем суда второй инстанции).

Данный подход был обусловлен доминировавшими в теории советской юридической науки воззрениями о том, что административные правонарушения сравнительно легко квалифицируются и в силу этого не должны сопровождаться судебными гарантиями публичности их обсуждения, присущими судебному процессу.

В результате изучения данного вопроса и анализа судебной практики автор приходит к выводу, что сложившиеся доктринальные воззрения формировались в тот период времени, когда принцип разделения властей в отечественной юридической доктрине полностью отрицался, была принижена роль судебной власти и гипетрофировано значение исполнительной (в лице органов государственного управления), что не требовало разграничения видов юридической ответственности в контексте обеспечения прав и свобод человека в сфере административной юрисдикции.

Исследуя проблему компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, диссертант делает вывод о том, что по сравнению с советским периодом сфера судебной юрисдикции в области ответственности за административные правонарушения вышла на качественно новый уровень и в настоящее время основной массив дел об административных правонарушениях рассматривается мировыми судьями. К их судебной юрисдикции отнесено более 170 составов административных правонарушений, более 50 из них имеют «альтернативную» юрисдикцию. В диссертационном исследовании проведен анализ Особенной части КоАП на предмет обоснованности отнесения тех или иных видов административных правонарушений к судебной юрисдикции.

Так, в частности, определенные сомнения вызывает диспозиция ст. 13.14 «Разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность)» КоАП. В данном случае устанавливается однозначное тождество между преступлением и административным правонарушением, исходя из логического инвертирования, иными словами, если такое деяние не влечет уголовной ответственности, то оно является административным правонарушением, хотя природа сведений, которые могут быть противоправно распространены, весьма различна.

При исследовании соотношения понятий «судебная юрисдикция» и «административная юрисдикция» применительно к рассмотрению дел об административных правонарушениях в диссертации подвергнута критике позиция ряда ученых, утверждающих, что административная юрисдикция может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке. По мнению автора, в данном случае происходит подмена понятий. Речь должна идти не о единой процедуре рассмотрения дел, которую должны использовать те или иные органы, а о качественной характеристике самих органов: если нормы административно-процессуального права применяются судом, то это судебная юрисдикция; если органами исполнительной власти, их должностными лицами либо коллегиальными органами, образуемыми соответствующей администрацией, то это административная юрисдикция, т. е. внесудебный порядок наложения административных санкций.

В отношении «альтернативной» юрисдикции дело обстоит несколько сложнее. В советский период процедура передачи дел от административных органов к судебным органам не предусматривалась, и наоборот: законодательство об административных правонарушениях стояло на позиции четкого разграничения полномочий судов и внесудебных органов по применению административных санкций. Схема современной юридической конструкции альтернативной юрисдикции выглядят следующим образом: передача дел возникает исключительно по инициативе органа (должностного лица), рассматривающего материалы об административном правонарушении; причиной такого решения является мнение о необходимости применения более жесткой или дополнительной санкции; решение оформляется в виде определения, в котором должны быть изложены доводы, обосновывающие такое решение; судья в своем решении не связан доводами внесудебного органа.

Высказывается сомнение по поводу четкости и обоснованности законодательного урегулирования этих отношений.

В диссертационном исследовании констатируется, что в современный период осуществление судебного надзора за деятельностью публичной администрации прошло достаточный путь эволюционного развития и поделено между двумя судебными системами: судами общей юрисдикции, которые реализуют ее посредством гражданского судопроизводства, и арбитражными судами, которые реализуют ее посредством арбитражного судопроизводства. Детально рассмотрены этапы расширения полномочий граждан и юридических лиц по судебному обжалованию актов публичной администрации начиная с советского периода и заканчивая настоящим временем, детально анализируются нормы гражданско-процессуального и арбитражного процессуального законодательств, регулирующих порядок рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений. Автор отмечает, что если в советский период речь шла о надзорной деятельности суда, который проверял законность решений другого правоприменительного органа, то в современной системе правового регулирования произошли существенные изменения. Граждане и юридические лица подают заявления об оспаривании, которые рассматриваются по правилам искового производства. Одной из существенных особенностей рассмотрения данной категории дел является то, что суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, его полномочия шире и он вправе принимать решения исходя из собственной оценки содержания акта, а также то, что отказ истца от своего требования, а равно признание ответчиков в лице органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица данного требования не влечет прекращения производства по делу.

На основании анализа норм законодательства, решений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, затрагивающих данные проблемы, автор считает, что применительно к гражданскому процессу в настоящее время отношения в части защиты прав и свобод граждан и организаций урегулированы достаточно детально, что позволяет судам на должном уровне реализовывать свои властные полномочия. Исключение из данного вывода составляет необходимость рассмотрения дел, возникающих в связи с применением административных санкций, по правилам, установленным КоАП. Это порождает дуализм в процессуальной деятельности, использование значительного числа законодательных норм разных кодифицированных актов, что усложняет деятельность как судей, так и лиц, обращающихся за защитой своих прав и свобод.

По аналогии с гражданско-процессуальным законодательством в арбитражном процессе дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными специальными нормами. Важной отличительной чертой такого специального регулирования является то, что в соответствии со ст. 190 АПК экономические споры, возникающие из экономических и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур. Свои особенности имеет и реализация в рамках арбитражного процессуального законодательства производства по делам о привлечении лиц к административной ответственности. Производство в этом случае возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях, что в большей мере соответствует статусу суда (судьи) по существу возникающих при этом отношений. В соответствии со ст. 28.8 КоАП решение о привлечении к ответственности принимает орган исполнительной власти, который направляет протокол «по подведомственности», а в случае «альтернативной» юрисдикции просто «предлагает» судье применить более жесткую санкцию. В варианте ст. 204 АПК административный орган уже не «пересылает» протокол, а обращается в суд как в иной орган государственной власти, обладающий исключительной компетенцией, с иском, т. е. уравнивается с ответчиком.

Диссертант приходит к выводу, что арбитражно-процессуальное регулирование рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, представляется предпочтительным по сравнению с гражданско-процессуальным, так как четко определяет статус арбитражных судов как государственно-властных органов в данной системе отношений. Отмеченные различия в названных процессуальных системах обусловлены разными причинами, одной из которых является принадлежность разработчиков ГПК и АПК к разным научным школам и разным позициям высших судебных инстанций по ряду вопросов, имеющих теоретический характер, и вряд ли могут быть устранены в течение обозримого будущего. К тому же собственно доктрина административного права, несмотря на то, что ученые-административисты (а также статистика) прямо говорят о наличии в массиве арбитражно-процессуального права административного судопроизводства, имеет пока мало влияния на формирование данного законодательства. Излагается вывод о том, что необходима разработка отдельного законодательного акта, регулирующего отношения в сфере административного судопроизводства, который, опираясь на доктрину административного права, вобрал бы в себя все лучшее из достижений отечественной и зарубежной процессуальной науки и практики.

В результате анализа проекта Кодекса административного судопроизводства РФ, автор полагает, что задача законодателя в части формирования системы административного судопроизводства заключается в том, чтобы компетенция судов не была пересекающейся, чему не способствует выстраиваемая в законопроекте иерархия юрисдикционных отношений между судебными системами одинакового уровня. При буквальном толковании ряда норм проекта получается, что при поступлении дела, например, в арбитражный суд, последний, обнаружив в заявлении вопросы, относящиеся к компетенции административного суда, приостанавливает производство по делу, направляет дело в административный суд, тот разрешает его в своей части, а затем дело возвращается в арбитражный суд для дальнейшего производства.

Анализ положений проекта Кодекса административного судопроизводства РФ показывает, что его разработчики в попытке включить административные суды в общую судебную систему воздерживаются от сколько-нибудь значимого ограничения юрисдикционной компетенции действующих судебных систем, что не способствует формированию стройной судебной системы и, как следствие, ее эффективности. Существующая система регулирования отношений в сфере ответственности за административные правонарушения со всеми ее недостатками и противоречиями остается прежней. Возникает вопрос: имеет ли смысл заниматься реформированием, если решение общих для судебной системы задач не упрощается, а усложняется?

Ответ напрашивается отрицательный. В диссертации отмечается, что проблема анализа и совершенствования процессуальной системы, регулирующей отношения в сфере доказывания при совершении административного правонарушения, является весьма важной, так как именно здесь происходит соприкосновение гражданина и принудительных мер государства, привлекающего ежегодно миллионы граждан и десятки тысяч юридических лиц к ответственности за административные правонарушения. От того, насколько совершенна эта система, в существенной мере зависит вера граждан в справедливость государства, что, в свою очередь, является фундаментом взаимопонимания власти и народа. Сложность данной системы заключается в том, что если в случае реализации судебной юрисдикции в центре общественного внимания оказываются только суды, то при реализации квазисудебной (т. е. административной) юрисдикции требования граждан о справедливости и гуманизме, о точном соблюдении процессуальных правил и о качестве этих правил адресуются довольно широкому кругу субъектов — правоприменителей в сфере административной юрисдикции, т. е. государству в целом.

В целях более системного исследования данных проблем автором обоснован принцип, в соответствии с которым наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях и производство по таким делам — административная юрисдикция должно представлять собой вынужденное исключение из общего порядка судебного применения мер юридической ответственности и в силу этого должно быть максимально приближено к порядку судебной защиты прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с действующим законодательством об административных правонарушениях, помимо судов, правом рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания наделены 66 органов и должностных лиц, что является чрезмерным. Их число по мере формирования административной юстиции должно быть кардинально сокращено.

Подвергнув анализу вытекающие из ряда норм КоАП юрисдикционные полномочия ряда федеральных органов исполнительной власти, соискатель пришел к выводу о том, что установленная гл. 23 КоАП совокупность лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, отличается излишней пестротой, причем от ведомства к ведомству их перечень, полномочия и состав могут существенно различаться. В положениях, устанавливающих статус тех или иных органов исполнительной власти, вообще может не содержаться норм о том, что они уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, хотя это полномочие должно возникать в порядке административного правонаделения, т. е. определяться либо Президентом РФ, либо Правительством РФ. Все это свидетельствует о том, что в процессе административной реформы еще не решена проблема административной юрисдикции и созданная ныне система с научной точки зрения далека от совершенства.

На основе анализа блока административно-процессуальных норм, регулирующих отношения в сфере производства по делам об административных правонарушениях, диссертант отмечает наличие существенной проблемы, которую необходимо разрешить. Суть ее состоит в наличии устойчивой взаимосвязи между протоколом и фиксацией административного правонарушения. Из нее логически следует, что если протокол составлен неуправомоченным лицом, то нет и события правонарушения, так как данное лицо не обладало компетенцией оценивать событие в качестве административного правонарушения. Это явно не способствует эффективности противодействия административному правонарушительству.

Далее автором рассмотрены новеллы в части упрощенного порядка привлечения нарушителей Правил дорожного движения к административной ответственности на основании данных технических средств видеосъемки. По результатам рассмотрения этих нововведений автор приходит к выводу о том, что с доктринальной точки зрения они являются весьма спорными и требуют дополнительного осмысления, глубокого анализа практики.

По мнению автора, одной из принципиальных составляющих всей системы административно-деликтного права является оперативность рассмотрения дел об административных правонарушениях, так как наказания за многие, в особенности мелкие, правонарушения носят стимулирующий характер, направленный на поддержание повседневного административного правопорядка, отличающегося высокой динамикой. Поэтому совершенно обоснованным выглядит положение ст. 28.5 КоАП о том, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. С данной точки зрения определенные сомнения вызывает позиция Верховного Суда РФ, сформулированная им в п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которой нарушение сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола на рассмотрение судье признается несущественным недостатком, поскольку они не являются пресекательными.

Автор занимает по данному поводу иную позицию. Нормы, регулирующие эти отношения, являются императивными. Поэтому составление протокола при всех обстоятельствах и получение данных о правонарушителе должно производиться немедленно. Если данные о правонарушителе известны, он присутствует при составлении протокола, но необходимо дополнительное выяснение обстоятельств, о переносе срока завершения составления протокола в его тексте должна осуществляться соответствующая запись с отметкой о том, что лицо, в отношении которого возбуждено производство об административном правонарушении, о данном факте осведомлено.

Рассматривая проблемы института административного расследования в административно-процессуальном праве, диссертант отмечает, что в отечественном праве законодатель изначально определил, в каких сферах могут возникать процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, тем самым подразделяя весь массив норм Особенной части КоАП на простые формальные составы и сложные. При этом КоАП довольно лаконично регулирует процедурные вопросы проведения административного расследования, большинство проблем проведения процессуальных действий вообще не регулируется. По окончании административного расследования составляется все тот же протокол об административном правонарушении как результирующий документ, где вся совокупность доказательств, полученных в ходе административного расследования, именуется «иные сведения, необходимые для разрешения дела». На основании этого делается вывод о том, что институт административного расследования на данный момент не вписался в общую концепцию процессуальной части КоАП и его нельзя считать проработанным до деталей, как это сделано, например, в УПК в отношении института предварительного расследования.

Третья глава «Административные процедуры по исполнению федеральными органами исполнительной власти государственных функций» посвящена важной для науки административного права проблеме процедурной реализации осуществления федеральными органами исполнительной власти возлагаемых на них законодательством обязанностей и полномочий. В ней исследуются наиболее важные с социальной и экономической точки зрения виды административных процедур в области лицензирования (§ 3.1), государственной регистрации (§ 3.2), разрешения обращений граждан, жалоб и поощрений (§ 3.3), информирования граждан и организаций о деятельности органов государственной власти (§ 3.4).

Отмечается, что максимально четкое нормативное определение последовательности действий органов государственной власти при исполнении ими государственных функций является одной из важнейших задач проводимой в стране административной реформы.

Рассматривая лицензирование как вид властной деятельности федеральных органов исполнительной власти и в качестве одного из элементов разрешительной системы, автор подразделяет всю нормативную базу разрешительной деятельности государства на два блока: группу норм материальных и группу норм процедурных, т. е. определяющих порядок действий. В связи с вопросом о правовой природе процедурных норм, соискатель отмечает, что она аналогична правовой природе норм процессуальных с той лишь разницей, что процессуальные нормы, как правило, устанавливаются законодательством и требования к их соблюдению являются императивными в целях обеспечения баланса между правами сторон социального конфликта в интересах его урегулирования. Основная цель процедурных норм — обеспечение равных условий у субъектов, претендующих на доступ к социальному благу или получению возможности реализации этого социального блага в своих интересах, а также общая регламентация деятельности органов государственной власти в конкретной сфере регулирования, позволяющая, с одной стороны, правильно определить сферу этой деятельности и, с другой стороны, исключить превышение компетенции данного органа.

Общий алгоритм процедуры лицензирования ярко иллюстрируется на примере лицензирования кредитных организаций. Так, процедура лицензирования осуществляется только после проведения процедуры регистрации субъекта как юридического лица; процедура лицензирования состоит из следующих основных элементов: предоставления совокупности документов, необходимых для получения лицензии (их перечень определяется законодательным или иным нормативным правовым актом); рассмотрения лицензирующим органом представленной совокупности документов; принятия решения о выдаче лицензии либо об отказе в ее выдаче.

На примере банковской деятельности также можно сделать вывод о том, что лицензирование как способ государственного воздействия на экономические и иные отношения должен применяться тогда, когда данная деятельность при ее отклонении от изначально определенных параметров может наносить ощутимый ущерб публичным интересам.

Учитывая существенную озабоченность руководства государства борьбой с коррупцией, по мнению диссертанта, совсем не излишним также выглядит введение, например, публичных слушаний по поводу выдачи лицензии, что могло бы внести элементы прозрачности в лицензионную процедуру и тем самым снизить коррупционность в данной сфере.

Соискателем проанализированы основные положения действующего законодательства о лицензировании и сделан вывод о том, что по ряду позиций сохраняется преемство, однако при этом существенно расширилась сфера, на которую лицензирование не распространяется, что противоречит требованию одного из существенных принципов — единства порядка лицензирования на территории РФ. Исходя из этого автор отмечает следующее: обособленные от сферы действия законодательства о лицензировании виды деятельности вполне могли бы подчиняться общим правилам и содержать специальные положения, которые не противоречили бы принципам лицензирования.

Юридический анализ норм действующего законодательства о лицензировании показал, что целый ряд вопросов, имеющих значение для установления должной процедуры, урегулирован достаточно схематично, хотя эти вопросы носят общий характер для всей совокупности отношений, возникающих при предоставлении права на осуществление определенных видов деятельности или лишении такого права.

Рассматривая особенности лицензирования видов деятельности, которые не охватываются сферой регулирования Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», автор, в частности, отмечает, что лицензирование нотариальной деятельности вполне обоснованно выведено за рамки действия данного Закона. В этой лицензионной системе акцент сделан на гарантированное обладание лицом, получившим лицензию нотариуса, совокупности знаний и умений, позволяющей осуществить определенные действия, характерные для нотариальной деятельности, в которой важнейшей составляющей является точность отражения юридических фактов.

В результате анализа нормативного порядка лицензирования оборота этилового спирта диссертант делает вывод, что материально-правовая составляющая данных отношений имеет существенные особенности, причем достаточно динамично изменяющиеся, что в целом и определяет их выведение за рамки общего порядка лицензирования. С процедурно-правовой точки зрения данные отношения существенных особенностей не имеют.

Лицензирование деятельности по работе со сведениями, составляющими государственную тайну, и созданию средств защиты информации совмещает в себе общие требования, которые, в том числе, нашли отражение в законодательстве о лицензировании отдельных видов деятельности. На примере данной лицензионной системы видно, что, несмотря на их внешнюю эксклюзивность, она практически полностью укладывается в схему «общие требования — закон; особенные требования — подзаконный акт», которую автор считает наиболее приемлемой для формирования нормативного регулирования этих отношений в свете требований административной реформы.

Соискатель отмечает, что регистрационная деятельность является одним из самых широких видов деятельности публичной власти, так как, чтобы получить возможность взаимодействия с иными субъектами (государственными и частными), гражданин или юридическое лицо должны приобрести некий правовой статус, который зависит от профессиональной деятельности или от того, чем впоследствии намерен заниматься данный субъект. Приобретая тот или иной статус, субъект становится непосредственным или потенциальным участником определенной совокупности правоотношений, часть из которых может быть очень широкой, а часть — касаться довольно узкого спектра этих отношений. В результате анализа различных позиций, высказанных в литературе, автор сформировал собственную позицию относительно правовой природы, роли и места административно-правового института государственной регистрации в системе права. По его мнению, государственная регистрация является одним из важнейших способов взаимодействия между гражданином и государством. Это прежде всего акт признания определенных событий, фактов и прав в государственно организованном обществе, установление физическому или юридическому лицу того или иного статуса, позволяющего стать субъектом конкретного круга правоотношений. В то же время государственная регистрация, если ее понимать в качестве императива административно-правовой природы, является упорядочивающим способом государственно-правового воздействия на ту или иную совокупность общественных отношений в целях предотвращения нанесения ущерба или совершения правонарушений.

В диссертации подробно рассмотрены такие правовые системы, как государственная регистрация актов гражданского состояния, государственная регистрация различных видов юридических лиц и иных субъектов права с акцентом на процедурные нормы. Обращается внимание на тот факт, что регистрация таких специфических субъектов права, как политические партии, носит далеко не формально-процедурный характер, как это осуществляется в отношении иных некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений. Прослеживается политическая воля государства, желающего выстроить политическую систему, в которой могут участвовать только крупные политические организации общенационального масштаба. При этом формальные процедурные условия сохраняются. В свою очередь, для профсоюзов определена самая легкая из регистрационных процедур — уведомительная с запретом контролировать деятельность профсоюзных организаций. Это свидетельствует, с одной стороны, о заинтересованности государства в профсоюзном движении, признании его важным элементом демократии, а с другой стороны, о том, что государство признает профсоюзное движение неполитизированным, в силу чего за деятельностью таких организаций не должен осуществляться жесткий контроль.

Относительно регистрационной деятельности органов исполнительной власти в области недвижимого имущества следует сказать, что в настоящее время в сравнении с советским периодом и начальным этапом рыночных преобразований существенным образом она изменилась: в предшествующий период регистрация носила скорее уведомительный характер, поэтому она осуществлялась исключительно на местном уровне. Основная правовая нагрузка в отношении проверки законности сделки ложилась на нотариусов как компетентных лиц. О какой-либо «прозрачности» данной деятельности в масштабах страны речи идти не могло, так как реестры были разобщены и практически полная удостоверительная нагрузка ложилась на нотариально удостоверенный договор и свидетельство о праве собственности. Введение единого государственного реестра позволило действительно существенным образом повысить уровень проверки документов на этапе их приема, обеспечить необходимый уровень взаимодействия с другими государственным органами в случае возникновения сомнений в юридической чистоте сделки, а также обеспечить в необходимых случаях доступ заинтересованных лиц к ознакомлению с титулом недвижимого имущества, т. е. историей перехода прав на него и наличием правовых обременений.

Проанализировав различные виды регистрационных систем недвижимого имущества, автор пришел к выводу о том, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним представляет собой весьма сложную, в том числе и с процедурно-правовой точки зрения, систему, которая может восприниматься как целостная только для отдельных категорий недвижимости. При этом наиболее сложной представляется регистрация прав на так называемые объекты недвижимости «по закону», т. е. особо ценные вещи в виде воздушных, морских судов и космических объектов, в системах регистрации которых происходит комплексирование гражданско-правовых и административно-правовых начал, иначе говоря, сложное переплетение правоустанавливающего (с точки зрения права собственности) и функционального (эксплуатационного) элементов, связанных с разрешением на использование данных объектов.

Проблема открытости публичной власти перед обществом, по мнению диссертанта, является одной из самых актуальных для современного демократического государства. На основе информационного обмена формируется доверие граждан к власти. Дело в том, что рыночная экономика как во многом самонастраивающийся механизм производства и товарного обмена не может эффективно функционировать в условиях закрытости деятельности государства.

Рассматривая, в частности, в свете данной проблемы основания для проведения заседаний Государственной Думы РФ в закрытом режиме, автор отмечает следующее: учитывая тот момент, что, помимо предложения, исходящего от должностного лица высокого ранга либо от коллективного субъекта, для проведения закрытого заседания необходимо еще и голосование депутатов, в связи с чем проблема злоупотребления данной процедурой для сокрытия информации о деятельности нижней палаты отечественного парламента снимается.

При анализе законодательно установленного порядка освещения в СМИ деятельности органов государственной власти автор констатирует, что оно регламентировано достаточно четко и это способствует единообразию в регулировании данных отношений. При этом законодательно предоставляемые возможности публичного высказывания своей политической позиции депутатам на региональном уровне, по мнению соискателя, по своим периодичности и временному отрезку являются недостаточными для объективного и целостного ее представления. К тому же для них не определены параметры эфирного времени, в результате чего допускается возможность выхода в эфир таких передач и в такое время суток, когда заинтересованная публика не в состоянии их просмотреть или прослушать.

Рассматривая вопрос о закрытых информационных ресурсах, образуемых в деятельности государства, диссертант отмечает, что открытость и закрытость в функционировании государства, даже самого демократического по своей природе, должны быть между собой органично взаимосвязаны и дополнять друг друга. Государство вправе ограничивать распространение информации о некоторых аспектах деятельности своих органов. При этом следует четко осознавать, что закрытость в деятельности разных ветвей власти допустима не в одинаковой степени. По отношению к законодательной и судебной властям элементы закрытости должны быть минимальными и точно определенными нормативно. Правомерно сконцентрировать правомочия в сфере отнесения сведений к государственной тайне и их засекречиванию в структурах административных ведомств. Но при этом законодатель не должен наделять их произвольными дискреционными полномочиями по закрытию информации и обязан по возможности точно определить информационные сферы, подлежащие засекречиванию.

В диссертации уделено должное внимание деятельности пресс-служб ведомств по доведению до населения информации о функционировании представляемых ими государственных структур. Признавая несомненную необходимость данной деятельности, автор отмечает, что в ней четко проявляется ведомственный интерес, в силу чего объективность распространяемой подразделениями общественных связей информации может быть довольно низкой и их нельзя рассматривать в качестве основных при оценке степени развитости информационного взаимодействия между органами государственной власти и обществом.

В настоящее время одной из самых перспективных и динамично развивающихся форм взаимодействия органов государственной власти и общества является создание и поддержание интернет-сайтов, на которых размещается информация о деятельности государства в той или иной сфере. Преимущества такой формы информирования граждан и юридических лиц можно проиллюстрировать на примере ФНС России. Развитая система интернет-сайтов данного ведомства, в частности, позволяет: ознакомиться с нормативными новеллами и различного рода разъяснениями непосредственно после их принятия; установить обратную связь налогоплательщиков с налоговыми органами в режиме реального времени; осуществить поиск по базам данных правовой информации и Единого государственного реестра юридических лиц; получать новые программные продукты для обработки налоговой информации.

Автором проанализировано правовое регулирование организации интернет-сайтов ФМС России, судов общей юрисдикции, официальных сайтов для размещения информации о заказах на поставки товаров, выполнение работ для государственных и муниципальных нужд.

Четвертая глава «Административные процедуры, связанные с организацией деятельности исполнительной власти» посвящена рассмотрению проблем формализации деятельности административных ведомств, внесения системности и единообразия в организацию их функционирования. В целом в ее рамках исследуются два блока нормативных правовых актов, регулирующих отношения: по установлению административных процедур взаимодействия между органами исполнительной власти (§ 4.1); по установлению административных процедур внутриорганизационной деятельности федеральных органов исполнительной власти (§ 4.2).

В диссертации обосновано, что формирование элементов системы исполнительной власти осуществлялось исходя из круга задач, которые возлагало на себя государство. Так, во всех развитых странах функционируют такие ведомства, как министерства обороны, иностранных дел, внутренних дел, финансов и некоторые другие. Они являются основой системы исполнительной власти. Остальные административные ведомства формируются исходя из особенностей политического режима, территориального устройства государства, особенностей его экономики и т. д. Учреждение административного ведомства связано, таким образом, с необходимостью осуществления государственного управления (государственного регулирования, государственной координации) в крупных областях политической и экономической жизни общества. Такое положение предопределяет некоторую автономность административного ведомства в решении поставленных перед ним задач, а координация деятельности органов исполнительной власти в основном осуществляется посредством вышестоящей управляющей подсистемы — правительства, президента, канцлера.

Однако практика функционирования органов исполнительной власти убедительно доказывает, что одной «вертикали власти» недостаточно — необходимы «горизонтальные» связи, так как решение многих государственных задач требует комплексных усилий со стороны нескольких административных ведомств. Эти связи образуются для решения разовых задач либо носят перманентный характер.

При анализе современного правового регулирования данных отношений автор ориентировался на Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Изучение данного акта показало, что собственно межведомственное взаимодействие является дополнительным результатом действия данного акта, в то время как основная цель его принятия заключается в том, чтобы упорядочить административные взаимоотношения между новыми элементами системы федеральных органов исполнительной власти (федеральными службами, федеральными агентствами) применительно к вышестоящему органу — федеральному министерству.

В диссертации рассмотрен ряд ведомственных нормативных актов, регулирующих вопросы межведомственного взаимодействия. На основании их анализа классифицируются следующие виды административного взаимодействия: взаимодействие федеральных министерств с входящими в их систему федеральными службами и федеральными агентствами; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, не находящихся в административной зависимости, при исполнении определенных государственных функций в целом либо в какой-то из частей; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с представительствами Российской Федерации в специализированных международных организациях; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с государственными фондами и Банком России в решении определенных задач; взаимодействие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих в качестве элемента администрации федеральных округов с территориальными органами данного федерального органа исполнительной власти и подчиненными ему организациями, расположенными в административных границах данного округа; взаимодействие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ и администрациями муниципальных образований; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с общественными организациями; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с государственными корпорациями и субъектами частного права, имущество либо уставный капитал которых полностью принадлежит государству на праве собственности.

Автор отмечает, что в европейской науке административного права сформировалась широко распространенная точка зрения на функциональное построение аппаратов министерств, согласно которой государственным чиновником с политическими функциями является министр, а остальные сотрудники не имеют права реализовывать административно-политическую линию, отличную от линии министра. В нашей стране по-прежнему доминирует концепция органа власти, т. е. коллективного субъекта, который в целом выполняет возложенную на него функцию.

Хотя структура органов исполнительной власти напрямую зависит от реализуемых ими государственных функций, при всем многообразии этих функций типовой задачей является их реализация. В указанном смысле функционирование всех федеральных органов исполнительной власти является однотипным и может быть в определенной мере унифицировано, что и было реализовано посредством Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.

Рассмотрев его основные положения, соискатель констатирует, что в части регламентации организации внутрисистемной деятельности федеральных органов исполнительной власти нормативное регулирование существенным образом продвинулось вперед и Типовой регламент представляет собой не декларативный, а вполне конкретный акт, детально определяющий основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти, в результате чего достигается существенная унификация полномочий, позволяющая иным субъектам, взаимодействующим либо обращающимся в эти органы, иметь детальное представление об их задачах в целом и своих правах, в связи с этим возникающих. Такая унификация существенным образом упорядочивает взаимоотношения между Президентом РФ, Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ с одной стороны и всей совокупностью федеральных органов исполнительной власти с другой стороны по руководству и взаимодействию с данными органами.

Указанный вывод также подтверждается результатами анализа ряда ведомственных регламентов внутренней организации (МВД России, Минобрнауки России и Роспотребнадзора).

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, излагаются основные выводы авторской концепции об административном процессе и административных процедурах. Соискатель обосновывает вывод о том, что вопросы административного процесса в административно-правовой науке были предметом острой научной дискуссии. Генезис взглядов на данный институт административного права отличался политизированностью и остротой политических оценок. В дореволюционном полицейском праве данный институт рассматривался как судебный (по аналогии с гражданским и уголовным судопроизводством). В 20-х гг. прошлого века при концентрации всей власти в Советах, а фактически в партийной номенклатуре всякая попытка регламентировать и контролировать властную деятельность рассматривалась в качестве реставрации буржуазного права со всеми вытекающими последствиями.

Только в 1949 г. было признано, что исполнительно-распорядитель-
ная деятельность государства осуществляется на основе процессуальных правил, составляющих в совокупности административный процесс. В 60-х гг. XX в. сложилась концепция административного процесса в широком и узком смыслах.

Административная реформа детерминировала потребность в теоретической разработке вопросов административного процесса и административных (управленческих) процедур:

- отход от традиционного в советский период понимания данных институтов потребовал определения и содержания категорий «процесс» и «процедура» как сфер конфликта между сторонами административных правоотношений. Разрешение конфликта в нормативно определенном порядке образует административный процесс, а закрепленный нормативно порядок и последовательность действий органа государственной власти — административные процедуры;

- приводятся авторские определения понятий «административная юрисдикция» и «административная юстиция»;

- под административной юстицией понимается судебный надзор за законностью актов и действий публичной администрации, применение судами юридических санкций за административные правонарушения, а под административными процедурами — нормативно закрепленный порядок функционирования органов исполнительной власти;

- опыт проведения административной реформы в зарубежных странах (Австралия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Канада, Китай, Корея и Япония) демонстрирует необходимость формирования самостоятельной отрасли — административно-процессуального права, разновидности судебного процесса;

- институт судебного обжалования решений и действий должностных лиц органов исполнительной власти нуждается в дальнейшем совершенствовании путем создания системы административных судов и принятия Кодекса административного судопроизводства РФ.

При этом административная юрисдикция должна поэтапно сужаться, замещаясь судебной административной юрисдикцией. Подробно рассмотрены такие административные процедуры, как лицензирование, государственная регистрация в аспекте «прозрачности» публичной власти.

Таким образом, рассмотрен широкий круг вопросов, относящихся к институтам административного процесса и административных (управленческих) процедур, что является определенным вкладом в развитие теории административного права и решением значимой социальной и правовой проблемы.