Проблемы эффективности правового регулирования денежного довольствия военнослужащих
| Вид материала | Документы |
- Тематика курсовых работ Что нового появилось в понимании предмета и системы российского, 31.39kb.
- Статья посвящена проблеме правового регулирования гражданско-правовых и брачно-семейных, 152.65kb.
- Ьности государства и военно-служебные отношения, входят нормы, относящиеся к другим, 94.42kb.
- Социальное обеспечение военнослужащих: проблемы правового регулирования, 813.46kb.
- Уголовно-процессуальные и военно-правовые средства реализации амнистии военнослужащих, 528.35kb.
- Актуальные аспекты правового регулирования, 3159.86kb.
- А. В. Емелин (Ассоциация российских банков) доклад Проблемы правового регулирования, 25.56kb.
- Проблемы правового регулирования возмещения вреда, причиненного в результате незаконных, 309.15kb.
- Рабочая программа дисциплины Проблемы межотраслевого правового регулирования в частноправовой, 272.92kb.
- Фатеев К. В. Ф27 Обеспечение военной безопасности Российской Федерации: теория и практика, 7741.76kb.
Проблемы эффективности правового регулирования денежного довольствия военнослужащих
Сливков А.С., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета, капитан юстиции
Современная система материального обеспечения военнослужащих сложилась в результате многократных преобразований и реформирований практически всех видов материального обеспечения: денежного довольствия, продовольственного, вещевого, жилищного и других видов обеспечения. Преобразования производились с конца 1980-х гг. в связи с изменением политических, социально-экономических, идеологических и иных условий в стране под воздействием различных факторов как объективного, так и субъективного характера. При этом преобразования в области материального обеспечения зачастую не способствовали укреплению военной или экономической безопасности Российской Федерации.
Динамика проводимых в указанный период изменений системы материального обеспечения военнослужащих свидетельствует о том, что в их основу не были положены научно обоснованные предложения. Изменения проводились хаотично, не системно. Достигнутые результаты (современное состояние материального обеспечения военнослужащих в целом и каждого из видов этого обеспечения в частности) ставят под сомнение соответствие целей, заявляемых разработчиками реформирования, целям, реально ими преследуемым.
Современное неудовлетворительное состояние материального обеспечения военнослужащих в сложившихся геополитических, социально-экономических, демографических условиях требует принятия кардинальных мер по совершенствованию (именно совершенствованию, а не фрагментарному реформированию) практически всех видов материального обеспечения военнослужащих. Совершенствование материального обеспечения должно предусматривать комплекс мероприятий, направленных на достижение четко определенных целей: обеспечение количественного и качественного уровня комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации личным составом, формирование у военнослужащих заинтересованности в добросовестном исполнении обязанностей военной службы, в достижении высоких результатов служебной деятельности.
В данном направлении необходимым представляется выявить наиболее существенные проблемы и противоречия правового регулирования системы денежного довольствия военнослужащих (как одного из основных видов материального обеспечения военнослужащих), определить причины и условия их образования.
Анализ действующего законодательства, тенденции его изменения позволяют выделить следующие проблемы и противоречия правового регулирования денежного довольствия военнослужащих:
1) неприемлемость абсолютной унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных гражданских служащих;
2) несоблюдение принципа единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающего законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
3) отсутствие эффективного законодательно закрепленного порядка индексации размеров окладов денежного содержания военнослужащих;
4) снижение стимулирующей роли специальных дополнительных выплат, устанавливаемых военнослужащим, проходящим военную службу в особых условиях;
5) перевод неденежных (натуральных) форм обеспечения военнослужащих в денежную форму без учета стоимости натуральных форм обеспечения и объема затрат, которые вынуждены нести военнослужащие;
6) законодательное закрепление экономически необоснованных подходов к порядку определения размеров компенсационных выплат военнослужащим (устанавливаемых взамен натуральных видов материального обеспечения);
7) наличие целого ряда фактов отступления от принципа законности и принципа социальной справедливости в деятельности органов государственной власти, органов военного управления (в том числе в области реализации полномочий по осуществлению правового регулирования вопросов материального обеспечения военнослужащих);
8) несоответствие уровня материального обеспечения военнослужащих важности и сложности возложенных на них задач, условиям, обеспечивающим высокий уровень боеготовности Вооруженных Сил, социально-экономическим показателям развития страны.
В связи с тем, что заявленные выше проблемы и противоречия существенно отличаются от существующей в настоящее время официальной оценки системы материального обеспечения военнослужащих, представляется необходимым дать общую характеристику каждой из названных проблем.
1. Неприемлемость абсолютной унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных служащих. Внесение в 2002 г. изменений в законодательство о материальном обеспечении военнослужащих согласно Указу Президента Российской Федерации от 4 марта 2002 г. № 249 «О мерах по совершенствованию системы денежного довольствия военнослужащих» осуществлялось в целях «совершенствования системы денежного довольствия военнослужащих и унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных служащих». Такие цели нормативного правового регулирования в действующем законодательстве были закреплены впервые. Анализ всей совокупности изменений, внесенных в период с 2002 по 2005 гг. в действующее законодательство по вопросам материального обеспечения военнослужащих, позволяет сделать вывод о том, что в основу системы денежного довольствия в качестве руководящей идеи законодателем был заложен принцип унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных служащих. Сразу необходимо отметить, что на практике названный принцип в полной мере так и не был реализован.
Применительно к системе денежного довольствия военнослужащих реализация рассматриваемого принципа выразилась в законодательном закреплении положения, в соответствии с которым размеры окладов по типовым воинским должностям и окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, устанавливаются не ниже размеров должностных окладов и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд соответствующих категорий государственных служащих федеральных органов исполнительной власти1.
О проблеме неприемлемости абсолютной унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных служащих свидетельствуют следующие основные обстоятельства:
1) система должностей государственной гражданской службы коренным образом отличается от системы воинских должностей. Обусловлено данное обстоятельство тем, что структура территориальных органов федеральных органов исполнительной власти совершенно отлична от структуры Вооруженных Сил Российской Федерации;
2) условия прохождения военной службы военнослужащими существенно отличаются от условий прохождения гражданской государственной службы гражданскими служащими. Условия прохождения военной службы обусловлены спецификой стоящих перед Вооруженными Силами задач, на военнослужащих возлагаются обязанности, устанавливаются ограничения, не предусмотренные применительно к гражданским служащим. Применительно к военнослужащим законодательством устанавливается дополнительная ответственность (дисциплинарная, уголовная) за правонарушения, связанные с невыполнением (совершенные при исполнении) обязанностей военной службы.
В конечном итоге в результате изменений, внесенных в законодательство о денежном довольствии военнослужащих и денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих, по структуре, размерам должностных окладов и выплат за воинские звания и классные чины денежное довольствие военнослужащих стало сопоставимым с денежным содержанием гражданских служащих, т. е. в результате реализации принципа унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания гражданских служащих военнослужащие и гражданские служащие оказались практически в равном положении по уровню денежных доходов. Одновременно отмена натуральных льгот военнослужащим устранила преимущества, предоставляемые им государством в области других видов материального обеспечения. В связи с этим необходимо обратиться к рассмотрению адекватности и целесообразности закрепления такого подхода, уравнивающего в области государственного обеспечения военнослужащих и гражданских служащих.
Законодательство традиционно наделяло военнослужащих особым правовым статусом, обусловленным характером военной службы, предусматривающей выполнение ими специфических задач обороны страны, сопряженных с опасностью для их жизни и здоровья, а также с иными специфическими условиями прохождения военной службы: частая перемена места жительства, выполнение специальных обязанностей по несению гарнизонной, караульной служб и службы в суточных нарядах, повышенные требования воинской дисциплины и т. п.
Следуя же предложенному и реализованному законодателем подходу в области материального обеспечения военнослужащих, следовало бы приравнять военнослужащих к гражданским служащим и в области возлагаемых на них обязанностей, условий служебной деятельности. В противном случае уравнивание рассматриваемых категорий граждан в правах на государственное обеспечение при сохранении существенных различий в объеме служебных обязанностей предполагает нарушение принципа социальной справедливости. И следствие это неотвратимо, так как обязанности, возлагаемые на военнослужащих, объективно обусловлены задачами, стоящими перед Вооруженными Силами, их объем и содержание не могут быть уменьшены без причинения существенного ущерба боеготовности Вооруженных Сил. Налицо диспропорция в оценке профессиональной деятельности военнослужащих и гражданских служащих, что вряд ли оказывает позитивное воздействие на престиж военной службы. К примеру, если ввести для гражданских служащих обязанности и ограничения, предусмотренные в отношении военнослужащих, такие как: уголовная ответственность за неприбытие на место работы свыше 10 суток, возможность быть направленным без наличия согласия государственного служащего на работу в другую местность, в том числе в зону вооруженного конфликта, отсутствие права на досрочное прекращение служебного контракта по собственной инициативе и т. п., то граждан,, желающих поступить на гражданскую службу, станет, видимо, значительно меньше.
Реализация заявленного принципа на практике выразилась в образовании следующих противоречий:
соответствие должностей для реализации положения о равенстве окладов было определено Президентом Российской Федерации только применительно к воинским должностям и должностям федеральной государственной гражданской службы, учрежденным в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти (т. е. соответствия определены для некоторых должностей центрального аппарата Министерства обороны Российской Федерации);
определенное соотношение воинских должностей должностям гражданской службы никаким образом не сопоставимо с соотношением, определенным для воинских званий и квалификационных разрядов (классных чинов) гражданских служащих. Учитывая то обстоятельство, что квалификационные разряды и воинские звания присваиваются в зависимости от занимаемой должности (для государственных служащих с учетом группы государственных должностей), следует признать наличие существенной диспропорции в установленных соотношении должностей и соотношении специальных званий нелогичным;
существенные отличия в структуре дополнительных выплат, установленных некоторым категориям военнослужащих и гражданских служащих, делают приравнивание окладов денежного содержания бессмысленным, так как итоговый размер денежного содержания (довольствия, вознаграждения) от величины должностного оклада зависит лишь технически и составляет от общего размера содержания далеко не самую значительную часть.
Для наглядности рассмотрим перечисленные противоречия и проблемы правового регулирования на примере воинской должности командира мотострелкового (танкового) полка (анализ законодательства приводится по состоянию на период с июля 2002 г. по сентябрь 2003 г.).
Для данной воинской должности предусмотрено воинское звание полковник.
Указом Президента Российской Федерации «О денежном довольствии военнослужащих» от 1 июня 2002 г. № 537 были утверждены:
табель соответствия основных типовых воинских должностей военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, государственным должностям федеральной государственной службы;
табель соотношения окладов по некоторым типовым воинским должностям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту;
табель соответствия воинских званий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, квалификационным разрядам государственных служащих.
Табелем соответствия воинских званий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, квалификационным разрядам государственных служащих (далее — Табель 3) предусмотрено, что звание полковника соответствует квалификационному разряду «государственный советник Российской Федерации 2 класса» (размер надбавки за разряд — 1 080 руб.; оклад по воинскому званию полковника — 1 080 руб.).
Размер должностного оклада командира мотострелкового (танкового) полка в соответствии с табелем соотношения окладов по некоторым типовым воинским должностям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (далее — Табель 2), составляет 51—52 % от должностного оклада первого заместителя федерального министра. Должностной оклад первого заместителя министра обороны составляет 4 410 руб.; командира полка — 2 250 руб. (примерно 51 % от первого). В табеле соответствия основных типовых воинских должностей военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, государственным должностям федеральной государственной службы (далее — Табель 1) для должности командира полка соответствие государственной должности федеральной государственной службы прямо не определено.
В соответствии с приказом министра обороны Российской Федерации от 28 июня 2002 г. № 245 для должности командира полка установлен 23-й тарифный разряд. Также 23-й тарифный разряд (оклад 2 250 руб.) установлен для должности — «офицер в отделе, управлении главного управления Министерства обороны (Генерального штаба)». Для этой должности в Табеле 1 в качестве соответствующей государственной должности федеральной государственной службы установлена должность «ведущий специалист в федеральном министерстве» (по состоянию на 1 июля 2002 г. размер оклада по должности — 1 620—1 980 руб.). Из приведенного сопоставления следует, что должность командира полка, по крайней мере, для установления должностного оклада, приравнена к должности «ведущий специалист федерального министерства».
В соответствии с приложением 7 к Указу Президента Российской Федерации «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997 г. № 981 государственная должность «ведущий специалист» отнесена к группе старших должностей (2-я группа)2, в которую, помимо названной, вошли такие должности, как «главный специалист», «консультант»3. По отношению к ним «ведущий специалист» является нижестоящей должностью.
Для лиц, претендующих на назначение на старшую государственную должность, предъявляются следующие квалификационные требования:
— высшее профессиональное образование по специальности «государственное и муниципальное управление» либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным4;
— стаж работы по специальности не менее трех лет5.
Положение должности ведущего специалиста в группе старших государственных должностей федеральных органов исполнительной власти имеет некоторые особенности. Связано это с тем, что до вступления в силу Указа Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 981 должность ведущего специалиста в федеральных органах исполнительной власти относилась к группе младших государственных должностей6, для которых предъявляются иные требования: среднее профессиональное образование, без предъявления требования к стажу работы. Поэтому в ряде случаев в различных органах исполнительной власти для претендентов на замещение этой должности предъявляются менее строгие требования.
Например, для должности ведущего специалиста аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации предъявляются следующие квалификационные требования: высшее профессиональное образование без предъявления требований к стажу работы либо среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы, или образование, считающееся равноценным, и стаж работы по специальности не менее двух лет7.
Таким образом, теоретически назначаться (претендовать на назначение) на государственную должность «ведущий специалист федерального министерства» может лицо, имеющее высшее (а в ряде случаев и среднее) профессиональное образование и имеющее стаж работы по специальности от 3 лет (например, молодой человек, успешно окончивший техникум (высшее учебное заведение), который совмещал обучение с трудовой деятельностью). Напомним, что именно эта должность в соответствии с рассмотренными выше нормативными правовыми актами признана соответствующей должности командира мотострелкового (танкового) полка. Какие требования предъявляются к военнослужащему, претендующему на должность командира мотострелкового (танкового) полка, мы перечислять не будем, но отметим, что они в значительной степени строже, и далеко не каждый офицер за все время службы может достичь уровня должности командира полка.
Приводить примеры должностных инструкций, установленных для ведущих специалистов, в настоящей работе мы не будем8. Объем служебной нагрузки по данной должности в зависимости от органа, в котором она предусмотрена, отличается своей спецификой. Для того чтобы сопоставить должностные обязанности лиц, замещающих старшие государственные должности, и командиров полков, отметим, что к старшим должностям государственной службы относится, например, должность секретаря судебного заседания в районном суде (гарнизонном военном суде)9.
Таким образом, первое противоречие установленной системы денежного довольствия связано с тем, что нельзя признать объективным и адекватным установленное соотношение некоторых воинских должностей должностям федеральной государственной службы в федеральном органе исполнительной власти.
В соответствии с Положением о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 578) федеральным государственным служащим, замещающим старшие государственные должности, присваиваются следующие квалификационные разряды: советник государственной службы 1, 2 или 3 класса.
В то же время, как уже отмечалось выше, в соответствии с Табелем 3 воинское звание «полковник» признано соответствующим квалификационному разряду государственных служащих «государственный советник Российской Федерации 2 класса», а не «советник государственной службы 1, 2 или 3 класса». При этом квалификационный разряд — «государственный советник Российской Федерации 2 класса» может присваиваться федеральным государственным служащим, замещающим главные государственные должности (4-й группы), например, такие как «заместитель начальника управления федерального министерства»10. Для сравнения: в соответствии с Табелем 3 квалификационный разряд «советник государственной службы 3 класса» признан соответствующим воинским званиям «прапорщик», «старший прапорщик», которые на 7 ступеней ниже воинского звания «полковник».
Таким образом, второе противоречие связано с тем, что установление соотношения воинских званий квалификационным разрядам государственных служащих произведено без учета соотношения воинских должностей должностям государственной службы. Предусмотренные для воинских должностей и воинских званий соответствия из числа должностей государственной службы и квалификационных разрядов, в свою очередь, не соотносятся друг с другом.
Так, в рамках установленной системы денежного довольствия для исчисления размера оклада денежного содержания командир мотострелкового (танкового) полка, имеющий воинское звание полковника, приравнен:
— по должностному окладу — к ведущему специалисту федерального министерства (старшая государственная должность 2-й группы, для которой предусмотрен квалификационный разряд советника государственной службы 1, 2 или 3 класса);
— по окладу по воинскому званию — к квалификационному разряду «государственный советник Российской Федерации 2 класса» (присваиваемому лицам, замещающим главные государственные должности 4-й группы).
Учитывая то обстоятельство, что квалификационные разряды и воинские звания присваиваются в зависимости от занимаемой должности (для государственных служащих — с учетом группы государственных должностей), следует признать наличие существенной диспропорции в установленном соотношении воинских должностей и званий должностям федеральной государственной службы и квалификационным разрядам государственных служащих. Применительно к должности командира мотострелкового (танкового) полка диспропорция находится в пределах от 2-й группы государственных должностей (старшие государственные должности) до 4-й группы государственных должностей (главные государственные должности)11.
Названные противоречия выявляются и при рассмотрении окладов денежного содержания, устанавливаемых по другим воинским должностям.
В данном контексте необходимо обратить также внимание на следующие обстоятельства:
1) для достижения приведенных в качестве примера «блестящих», но не совсем адекватных результатов потребовалось издание двух указов Президента Российской Федерации, одного Федерального закона, постановления Правительства Российской Федерации и приказа Министра обороны Российской Федерации. Целесообразность подобной законотворческой работы вызывает, по крайней мере сомнение в профессионализме разработчиков подобных реформирований (по сути, произошло простое арифметическое увеличение размеров окладов денежного содержания военнослужащих до уровня, сопоставимого с уровнем оплаты труда некоторых категорий государственных гражданских служащих);
2) увеличение окладов денежного содержания военнослужащих с июля 2002 г. (окладов по воинским должностям) и 1 января 2003 г. (окладов по воинским званиям) сопровождалось отменой ряда значимых льгот.