Проблемы эффективности правового регулирования денежного довольствия военнослужащих

Вид материала

Содержание

3. Отсутствие эффективного законодательно закрепленного порядка индексации размеров окладов денежного содержания военнослужащих
Дата введения
4. Снижение стимулирующей роли специальных дополнительных выплат, устанавливаемых военнослужащим, проходящим военную службу в ос

Подобный материал:

1 2 3 4

2. Несоблюдение принципа единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающего законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ^¹² в качестве одного из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы определен принцип «единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы». Данный принцип предполагает закрепление единого подхода к широкому кругу вопросов организации государственной службы, одним из которых является формирование денежного содержания (довольствия, вознаграждения) государственных служащих.

На практике законодательно закрепленный принцип реализуется не всегда. По целому ряду видов материального обеспечения и предоставляемых социальных гарантий наблюдаются отступления от этого принципа, выражающиеся в предоставлении не равного объема государственного обеспечения, мер социальной поддержки государственным служащим, проходящим государственную службу в различных федеральных органах исполнительной власти (органах законодательной власти).

В доказательство приведенного довода можно привести множество примеров, но в силу ограниченного объема статьи остановимся на некоторых из них:

1) п. 7 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ признан утратившим силу в соответствии с п. 8 ст. 100 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Напомним, что данным пунктом до 1 января 2005 г. предусматривалось предоставление отдельным категориям военнослужащих по месту военной службы на территории Российской Федерации субсидии в виде безвозмездной финансовой помощи при общей продолжительности военной службы в размере:

от 10 до 25 лет — не менее 75 %;

25 лет и более — 100 % стоимости жилых помещений, принадлежащих жилищно-строительным (жилищным) кооперативам, или строительства (покупки) индивидуальных жилых домов (квартир).

Одновременно с этим Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ст. 53) в качестве дополнительной государственной гарантии гражданским служащим предусмотрено предоставление права на единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

В рамках заявленного выше принципа представляется нелогичным, что одной категории государственных служащих вводится государственная гарантия, отменяемая для другой категории государственных служащих;

2) п. 4 ст. 16 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (с последующими изменениями) предусмотрено, что военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, для оплаты стоимости путевок их детей школьного возраста (до 15 лет включительно) в организации отдыха и оздоровления детей производится выплата в порядке и размерах, определяемых Правительством Российской Федерации.

Правилами осуществления отдельных выплат военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уголовно-исполнительной системы, таможенных органов, лицам начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 911) установлено, что размер выплат в 2005 г. определяется соответствующим федеральным органом исполнительной власти исходя из стоимости путевки детей застрахованных граждан, предусмотренной Федеральным законом «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год».

Исходя из принципа единства правовых и организационных основ государственной службы, размеры названных выплат должны быть одинаковыми. Однако в результате неопределенности правовых норм постановления Правительства Российской Федерации и особенностей финансирования различных федеральных органов исполнительной власти размеры выплат одинаковыми не стали и на 2005 г. составили:

для военнослужащих Министерства обороны Российской Федерации — 1 221 руб. на каждого ребенка^¹³;

для сотрудников уголовно-исполнительной системы — 2 100 руб. на каждого ребенка^¹⁴;

для военнослужащих и сотрудников МЧС России — 2 200 руб. на каждого ребенка^¹⁵;

для сотрудников органов внутренних дел — 3 500 руб. на каждого ребенка^¹⁶;

для лиц начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи — 4 000 руб. на каждого ребенка^¹⁷;

для военнослужащих, а также пенсионеров МВД России из числа военнослужащих, — 6 900 руб. на каждого ребенка^¹⁸.

Столь существенную разницу в размерах выплат чем-либо обосновать возможным не представляется, тем более что потребности детей в оздоровительном отдыхе по медицинским показателям одинаковы независимо от того, в каком федеральном органе исполнительной власти проходят службу их родители.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 911 указано, что размер выплаты должен определяться исходя из стоимости путевки детей застрахованных граждан, предусмотренной Федеральным законом «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год». Статьей 10 названного Федерального закона установлено, что в 2005 г. средства обязательного социального страхования направляются на полную или частичную оплату стоимости путевок для детей застрахованных граждан из расчета до 400 руб. на одного ребенка в сутки. Из расчета продолжительности отдыха детей 24 дня сумма выплаты должна составлять 9 600 руб. Для военнослужащих выплата для оплаты стоимости путевок для детей на 2005 г. составила 1 221 руб., что примерно в 8 раз меньше размера, утвержденного Федеральным законом «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год»;

3) п. 8 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» до июля 2002 г. предусматривалась выплата военнослужащим ежемесячной надбавки в размере 25 % пенсии, которая могла быть им назначена. Данный пункт был исключен в соответствии подп. 2 п. 4 ст. 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот» от 7 мая 2002 г. № 49-ФЗ.

В соответствии с п. 2 ст. 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-I (с последующими изменениями и дополнениями) прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам, имеющим право на пенсионное обеспечение, предусмотренное данным пунктом Закона, выслугу не менее 20 лет и не получающим какую-либо пенсию, выплачивается ежемесячная надбавка к денежному содержанию в размере 50 % пенсии, которая могла быть им назначена.

Отметим, что прокуроры и следователи являются федеральными государственными служащими. При этом особенности их профессиональной деятельности на настоящий момент в достаточной степени учтены при установлении размеров денежного содержания (например, следователь военной прокуратуры, вновь назначенный на должность и имеющий воинское звание лейтенанта юстиции, обеспечивается денежным довольствием в размере, превышающим размер денежного довольствия командира полка (воинское звание «полковник») примерно в 2—3 раза).

3. Отсутствие эффективного законодательно закрепленного порядка индексации размеров окладов денежного содержания военнослужащих^¹⁹. В период с начала 1990-х гг. в действующем законодательстве предусматривались различные способы (механизмы) индексации денежного довольствия военнослужащих:

С 1993 г. по 1998 г. — исходя из пропорции изменения минимального размера оплаты труда. С 1 января 1993 г. Законом Российской Федерации «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г. № 4338-I был закреплен подход к установлению и изменению (повышению, индексации) размеров окладов денежного содержания военнослужащих (абз. 2 п. 2 ст. 12 Закона). В соответствии с этим подходом оклады по первичным воинским должностям солдат и матросов, проходящих военную службу по контракту, не могли быть менее пяти минимальных размеров оплаты труда, а оклады по воинским званиям не могли быть менее половины воинских должностных окладов. При этом четкий механизм установления окладов (их индексации) был определен исключительно по отношению к окладам по воинским должностям солдат (матросов). Порядок установления и индексации окладов по другим должностям законодательно закреплен не был. В Федеральном законе «О статусе военнослужащих» положение, устанавливающее зависимость размеров окладов денежного содержания военнослужащих от пятикратной величины минимального размера оплаты труда, было сохранено (абз. 2 п. 2. ст. 12 Закона). В целях реализации этого положения п. 2 ст. 12 дополнен абз. 3, устанавливающим, что оклады денежного содержания военнослужащих повышаются Правительством Российской Федерации пропорционально увеличению минимального размера оплаты труда в течение года с того срока, с которого федеральным законом устанавливается минимальный размер оплаты труда.

С июля 2000 г. по настоящее время — исходя из пропорции повышения (индексации) размеров денежного содержания федеральных государственных служащих.

Федеральным законом «О минимальном размере оплаты труда» от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ какая-либо зависимость размеров окладов денежного содержания военнослужащих от устанавливаемого минимального размера оплаты труда была исключена. Одновременно Законом было установлено, что оклады денежного содержания военнослужащих повышаются Правительством Российской Федерации в порядке и сроки, которые предусмотрены для федеральных государственных служащих.

С 1 июля 2002 г. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот» от 7 мая 2002 г. № 49-ФЗ изменена ранее существовавшая формулировка относительно порядка индексации (повышения) размеров окладов денежного содержания военнослужащих без изменения содержания самого механизма индексации: «При повышении (индексации) размеров денежного содержания федеральных государственных служащих одновременно в той же пропорции повышаются (индексируются) размеры денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту».

Ни один из названных способов (механизмов) на практике реализован не был. В результате отсутствия эффективного механизма индексации денежного довольствия военнослужащих пропорционально изменению индекса потребительских цен с 1992 г. происходило неуклонное падение уровня денежного довольствия военнослужащих (снижение покупательной способности денежного довольствия военнослужащих), которое может быть выражено следующими цифрами:

Таблица 1

Сведения о соотношении темпов роста потребительских цен, увеличения минимального размера оплаты труда, размеров окладов денежного содержания военнослужащих, проходящих военную службу по контракту

Дата введения	Размер оклада по воинской должности командира взвода	Пропорция увеличения (в %)	Размер оклада по воинскому званию «лейтенант»	Пропорция увеличения (в %)	Пропорция увеличения МРОТ (в %)	Уровень инфляции за период
За период с 01.01.1993 по 01.07.2000	15 000 руб. (неденом.) 552 руб.	3680	5 500 руб. (неденом.) 375 руб.	6820	5867	25 440
За период с 01.01.1993 по 01.01.2006	15 000 руб. (неденом.) 2042,4 руб.	13 616	5 500 руб. (неденом.) 868-02	15 782	35 555	53 000
За период с 01.01.1993 по декабрь 2006	15 000 руб. (неденом.) 2042,4 руб.	13 616	5 500 руб. (неденом.) 868-02	15 782	48 889	57 780^²⁰

Как видно из данных, представленных в таблице 1, увеличение размеров окладов по воинским должностям в рассматриваемый период осуществлялось в пропорции, в 4 раза меньшей, чем изменение потребительских цен, и в 3,5 раза меньшей, чем изменение минимального размера оплаты труда.

Таблица 2

Соотношение совокупного роста размера оклада по воинской должности командира взвода, уровня инфляции и тарифной ставки (оклада) первого разряда ЕТС

Для сведения: по состоянию на 1 мая 2006 г. размер оклада по первичной воинской должности военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, составит 1 276-50 руб. (за вычетом налога — 1 111-50 руб.), что, в свою очередь, составит на 11 руб. 50 коп. больше, чем минимальный размер оплаты труда (с 1 мая 2006 г. МРОТ будет составлять 1 100 руб.^²¹). При этом с 1 мая 2006 г. возникнет ситуация, при которой в Вооруженных Силах Российской Федерации ни по одной из воинских должностей оклад не будет достигать пятикратной величины минимального размера оплаты труда. Наибольший оклад по состоянию на 1 мая 2006 г. установлен по воинской должности «первый заместитель министра обороны Российской Федерации» — 5 629-37 руб. (за вычетом налога на доходы физических лиц — 4 897-37 руб.).

Данное обстоятельство свидетельствует, по крайней мере, о существенном снижении социального положения военнослужащих по сравнению с иными социальными группами. При этом необходимо учитывать, что с 1 июля 2002 г. и 1 января 2005 г. военнослужащим был отменен ряд существенных для них льгот.

4. Снижение стимулирующей роли специальных дополнительных выплат, устанавливаемых военнослужащим, проходящим военную службу в особых условиях. Оценивая изменения системы денежного довольствия, произведенные с начала 1990-х по 2006 гг., следует отметить еще одну проблему правового регулирования денежного довольствия военнослужащих, заключающуюся в существенном снижении стимулирующей роли специальных дополнительных выплат, устанавливаемых военнослужащим, профессиональная деятельность которых осуществляется в особых условиях (надбавка за особые условия военной службы, морское денежное довольствие, надбавки военнослужащим, занятым на работах с химическим оружием и др.), исчисляемых в процентах от оклада по воинской должности.

В связи с тем, что вследствие изменения структуры денежного довольствия военнослужащих доля размера оклада по воинской должности в общем размере денежного довольствия военнослужащих сократилась в период с 1990—1993 гг. по 2006 г. в среднем в 3,5—4 раза, установление названных специальных дополнительных выплат, исчисляемых в процентах от оклада по воинской должности, не обеспечивает увеличения общего размера денежного довольствия адекватно сложности выполняемых данными категориями военнослужащих задач. Данное обстоятельство требует пересмотра подходов к установлению названных дополнительных выплат, увеличения их процентного значения от оклада по воинской должности (оклада денежного содержания) в пропорции, которая обеспечивала бы адекватную дифференциацию размеров денежного довольствия военнослужащих в зависимости от характера, важности выполняемых ими задач, условий служебной деятельности.

Особо следует обратить внимание на падение стимулирующей роли дополнительных выплат, размер которых устанавливается в твердой сумме в рублях, например, установленная Указом Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по материальному стимулированию некоторых категорий военнослужащих» от 29 декабря 2001 г. № 1509 ежемесячная надбавка за командование (руководство) воинскими подразделениями и воинскими частями. Размер надбавки установлен постановлением Правительства Российской Федерации «Об установлении военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, ежемесячной надбавки за командование (руководство) воинскими подразделениями и воинскими частями» от 4 января 2002 г. № 4 и с января 2002 г. по настоящее время составляет от 300 до 500 руб. в зависимости от категории военнослужащих. Уровень инфляции в период с 1 января 2002 г. по 1 марта 2006 г. составил около 66 % (т. е. потребительские цены выросли в 1,66 раза). Соответственно объем материальных благ (товаров, услуг), который мог приобрести военнослужащий на сумму надбавки, снизился более чем в 1,5 раза.

5. Перевод неденежных (натуральных) форм обеспечения военнослужащих в денежную форму без учета стоимости этих натуральных форм обеспечения и объема затрат, которые вынуждены нести военнослужащие^²². Детально названная проблема автором в настоящей статье рассматриваться не будет. Приведем лишь некоторые итоговые результаты реформирования системы материального обеспечения, выразившиеся в отмене военнослужащим целого ряда натуральных льгот и неденежных форм материального обеспечения.

Например, за период с 1 января 1993 г. по март 2005 г. изменения системы денежного довольствия могут быть представленными следующими результатами:

Таблица 3

Сопоставление покупательной способности устанавливаемых размеров денежного довольствия военнослужащих и покупательной способности денежного довольствия по состоянию на 1 января 1993 г. и 1 марта 2005 г. (применительно к военнослужащим, проходящим военную службу в городах и населенных пунктах, за исключением городов федерального значения: г. Москва и г. Санкт-Петербург, столиц субъектов Российской Федерации, Московской и Ленинградской области)

	Установленные по состоянию на 1.03.2005 (надбавка за сложность, напряженность и спец. режим в/службы в размере 95 % д/оклада)	Размеры д/д января 1993 года в переводе в цены 2005 года
Командир взвода (лейтенант) (выслуга 5—6 лет)	6 355-52 (с учетом всех необязательных выплат) 7 877-72	(24 600 неденом. руб.) в перерасчете с учетом ИПЦ на 1 января 2005 г. — 11 780 руб.
Командир части (полковник) (выслуга 15—20 лет)	9 999-96 (с учетом всех необязательных выплат) 12 224-16	(40 950 неденом. руб.) в перерасчете с учетом ИПЦ на 1 января 2005 г. — 19 609 руб.

Из представленных сведений следует, что при рассмотрении итоговых результатов реформирования системы материального обеспечения военнослужащих в целом за период с 1 января 1993 г. по 1 марта 2005 г. объем денежных форм обеспечения военнослужащих (размеры денежного довольствия без некоторых социальных выплат) не увеличился, а уменьшился. При этом увеличение размеров денежного довольствия военнослужащих в 2002—2003, 2005 гг. по замыслу разработчиков должно было в том числе компенсировать отмену целого ряда существенных для военнослужащих льгот (отмена льготы по налогу на доходы физических лиц учтена при определении размеров денежного довольствия военнослужащих по состоянию на 1 марта 2005 г.). По состоянию на 1993 г. для военнослужащих предусматривалось абсолютное большинство из числа льгот, действовавших до 1 июля 2002 г.

6. Законодательное закрепление экономически необоснованных подходов к порядку определения размеров компенсационных выплат военнослужащим (устанавливаемых взамен некоторых натуральных видов материального обеспечения). Названная проблема правового регулирования требует анализа целого ряда социально-экономических показателей по целому ряду видов материального обеспечения военнослужащих, для которых действующим законодательством предусмотрена альтернатива в виде замены денежной выплатой.

Перечислим лишь некоторые из множества примеров необоснованных подходов к установлению компенсационных выплат:

Компенсация взамен продовольственного пайка^²³ (для военнослужащих, проходящих военную службу не в районах Крайнего Севера и приравненных к ним районах) — правовой механизм установления размеров не определен. Размеры определяются Правительством Российской Федерации. При этом законодательством размеры соответствующих компенсаций никаким образом не ставятся в зависимость от реальной стоимости продуктов питания, включенных в состав общевойскового продовольственного пайка. Отсутствие эффективного правового механизма определения размера денежной компенсации, устанавливаемой взамен продовольственного пайка, выразилось в следующем: по состоянию на 1 января 2005 г. «перевод, замена» в денежную форму натуральной формы продовольственного обеспечения военнослужащих — «выдача продовольственного пайка» свелись к тому, что объем продуктов питания стоимостью около 1 760 руб. был законодательно заменен на 620 руб. Такой процесс нельзя назвать адекватной заменой или равноценным переводом неденежной формы обеспечения в денежную.

Компенсация за наем (поднаем) жилых помещений^²⁴. Размеры компенсаций за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 909 и в настоящее время составляют:

в городах Москве и Санкт-Петербурге — 1 500 руб.;

в других городах и районных центрах — 1 200 руб.;

в прочих населенных пунктах — 900 руб.

Установленные размеры компенсаций никаким образом не соответствуют расценкам, сложившимся в сфере сдачи в наем жилых помещений и не компенсируют в полном размере затраты военнослужащих, вынужденных вследствие невыполнения в отношении их законодательства о жилищном обеспечении военнослужащих, осуществлять наем (поднаем) жилых помещений.

Компенсация за санаторно-курортное лечение, организованный отдых в санаториях, домах отдыха, пансионатах, детских оздоровительных лагерях, на туристских базах Министерства обороны Российской Федерации. В настоящее время размер названной компенсации установлен п. 4 ст. 16 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и составляет 600 руб. на самого военнослужащего и 300 руб. на супруга военнослужащего и каждого его несовершеннолетнего ребенка. Из каких социально-экономических показателей, статистических данных исходил законодатель при утверждении подобного размера компенсаций, остается только догадываться.

Blog

Проблемы эффективности правового регулирования денежного довольствия военнослужащих

Содержание