Ьности государства и военно-служебные отношения, входят нормы, относящиеся к другим отраслям права админис­тративному, финансовому, жилищному, земельному и др

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• I теория государства и права, 5473.56kb.
• Нормы права. Правовые отношения. Система и структура права понятие, признаки и структура, 661.76kb.
• Нередко под объектом понимают те общественные отношения, которые подвергаются регулирующему, 783.35kb.
• Понятие права. Роль права в жизни человека, общества и государства. Соотношение права, 146.44kb.
• Закон РФ "Об авторском праве и смежных правах", 483.1kb.
• Программа вступительного экзамена в магистрату по теории государства и права принята, 309.33kb.
• Вопросы к зачету по дисциплине, 26.21kb.
• Программа по дисциплине «теория государства и права», 205.22kb.
• Методические указания для выполнения контрольных работ по Земельному праву студентами, 314.38kb.
• Программа дисциплины «История отечественного государства и права» для специальности, 545.18kb.

О необходимости оптимизации системы источников военного права в сфере денежного довольствия военнослужащих и дополнительных денежных выплат

Михайлов А.В., офицер юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации, майор юстиции

Военное право ученые рассматривают как комплексную отрасль права, в которую наряду с нормами военного права, контролирующими вопросы военной деятельности государства и военно-служебные отношения, входят нормы, относящиеся к другим отраслям права — админис­тративному, финансовому, жилищному, земельному и др. Однако существова­ние в системе права комплексных отраслей права правовой наукой до насто­ящего времени не признано. Как правило, при этом в качестве аргумента указывается на отсутствие кодифицированного акта (кодекса), регулирующе­го ту или иную совокупность общественных отношений¹. Однако отсутствие кодифициро­ванного акта свидетельствует лишь о том, что регулирование общественных отношений требует дальнейшего совершенствования. Например, научной юри­дической общественностью неоднократно поднимался вопрос о необходимос­ти разработки и принятия кодифицированного акта (Военного кодекса или Кодекса военной службы) в сфере воинских отношений, как это имело место в дореволюционной России и имеет место в некоторых зарубежных государ­ствах (например, США).

Для военного права характер­ным является наличие «приграничных зон», т. е. регулирование одних и тех же вопросов различными отраслями права. Так, например, правовое регулиро­вание денежного довольствия военнослужащих происходит как Федеральным законом «О статусе военнослужащих», так (отчасти) и Бюджетным и Налоговым кодексами. Воинские отношения регулируются так­же административным, налоговым, бюджетным и финансовым правом и рядом других отраслей права, входящих в публичное право.

К источникам военного права относятся законодательные и иные норматив­ные правовые акты. Военное законодательство можно представить в виде определенной систе­мы, в которую входят Конституция Российской Федерации, международные договоры, федеральные конституционные законы и федеральные законы Рос­сийской Федерации, т. е. отношения в области обороны регулируются только федеральным законодательством. Нормы военного законодательства опре­деляют устройство Вооруженных Сил, организацию и полномочия органов во­енного управления, порядок комплектования кадров и запаса Вооруженных Сил личным составом, порядок прохождения военной службы, правовое поло­жение военнослужащих и военнообязанных, организацию и ведение войсково­го хозяйства, правила материального и финансового обеспечения военнослу­жащих, права военных властей в местностях, объявленных на военном поло­жении, основы мобилизации Вооруженных Сил.

Неоспоримо то, что акты военного управления, в том числе и в сфере денежного довольствия военнослужащих, должны отвечать определенным требованиям. Основное требование, предъяв­ляемое к актам военного управления, состоит в том, чтобы они не противоре­чили закону и актам вышестоящих государственных органов, были изданы на их основе и в установленных в них целях. В структурном отношении акты военного управления должны быть состав­лены кратко, ясно и четко, без употребления формулировок, порождающих различные толкования документов, а также терминов и сокращений, не пре­дусмотренных уставами и наставлениями. В акте военного управления не допускается и дублирование требований, изложенных в ранее изданных актах.

Создание новой кодифицированной системы обеспечения военнослужащих денежным довольствием и дополнительными денежными выплатами невозможно без совершенство­вания (оптимизации) системы ее правового регулирования. Законодательство Российской Федерации, регулирующее порядок обеспечения военнослужащих дополнительными денежными выплатами, является крайне несистемным. Одновременно действуют, например, нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, СНГ и Российской Федерации, которые далеко не всегда согласуются друг с другом.

Анализ нормативно-правовой базы в сфере денежного довольствия показывает, что она, с одной стороны, избыточна (с точки зрения поистине огромного количества нормативных правовых актов²), а с другой — в упомянутых актах имеется много противоречий и пробелов. Множественность нормативных правовых актов, посред­ством которых осуществляется правовое регулирование системы обеспечения военнослужащих денежным довольствием и дополнительными денежными выплатами, наличие существенных противоречий и пробе­лов свидетельствуют о настоятельной необходимости осуществле­ния оптимизации правовых норм в указанной сфере. Безусловно, нельзя не отметить, что часть подготовительной работы, проводимой в целях упорядочения системы обеспечения военнослужащих денежным довольствием, уже проделана. Так, за последнее время существенно изменен порядок и размер выплаты некоторых дополнительных денежных выплат; выплата ряда надбавок и доплат прекращена; появился ряд новых, ранее не существовавших дополнительных выплат.

Общий порядок обеспечения военнослужащих денежным довольствием в соответствии с п. 3 ст. 12 Федерального закона «О статусе военнослужащих» определяется Министерством обороны Российской Феде­рации и другими министерствами и ведомствами Российской Федерации, в которых законом предусматривается военная служба, т. е. приказами руково­дителей таких министерств и ведомств.

Традиционно считается, что в Вооруженных Силах Российской Федерации указанные вопросы регулируются Положением о денежном довольствии воен­нослужащих СА и ВМФ, введенным в действие приказом министра обороны СССР 1978 г. № 075, и Положением о финансовом хозяйстве воинской части СА и ВМФ, введенным в действие приказом министра обороны СССР 1973 г. № 80³.

Однако всем, кто изучал указанные акты, и тем более тем, кто по роду службы сталкивается с ними и, более того, должен осуществлять свою деятельность на их основе (например, военные финансисты), ясно, что Положение о денежном довольствии воен­нослужащих СА и ВМФ, которое ранее регламентировало размеры и порядок выплаты военнослужащим дополнительных денежных выплат, денежных вознаграждений, доплат и надбавок, уже довольно долгое время практически не применяется ввиду своей «нечитаемости»: в силу известных причин с момента утверждения этого акта в 1978 г. большая часть его положений утратила силу; практически все пункты данного Положения изменены другими приказами (например, приказами министра обороны 1993 г. № 020 с изменениями; 1993 г. № 025, 080, 0110, 123, 530; 1994 г. № 040, 331; 1995 г. № 021, 060; 1996 г. № 115, 239, 385; 1998 г. № 235 и др.). Всего на настоящий момент изменения в указанное Положение внесены 89 приказами и директивами министра обороны.

В последнее время появился ряд новых, ранее не существовавших дополнительных выплат (например, надбавка военнослужащим, имеющим высшее юридическое образование и занимающим воинские должности юридической специальности, за проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовку и редактирование проектов правовых актов и их визирование; надбавка за командование (руководство) воинскими подразделениями и воинскими частями).

Кроме того, продолжают действовать со значительными изменениями и дополнениями нормативные правовые акты, слабо увязываемые с современным порядком обеспечения военнослужащих дополнительными денежными выплатами. Кроме уже упомянутого Положения о денежном довольствии военнослужащих СА и ВМФ, рассмотрим Положение о финансовом хозяйстве воинской части СА и ВМФ (приложение № 1 к приказу министра обороны СССР 1973 г. № 80), которое должно являться основным нормативным правовым актом, применяющимся в процессе осуществления финансовой деятельности воинскими частями. Последнее Положение действует с таким количеством изменений, что практически стало неузнаваемым и неприменяемым (аналогично Положению о денежном довольствии военнослужащих СА и ВМФ). Так, только приказом министра обороны Российской Федерации «Об особенностях организации и ведения бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях Вооруженных Сил Российской Федерации» от 28 марта 2001 г. № 135⁴ признаны не действующими в Вооруженных Силах Российской Федерации ст.ст. 2, 3, 5—8, 10—12, 17—28, 30, 38—51, 65, 67—77, 80—185, 188, 189, 191—194, 202, 203, 205, 211— 31, 253—260, 279, 282—312, 316, 318—320, 348—362, 371, 375, 382, 383, 390—405, 420—435, 438—443, 447—450, 452, 453 приказа, а также приложения № 1—3, 6 и формы № 5, 11—18, 22—26, 29—30, 32, 35, 40—42, 44, 46—47, 54—55, 139, 161—165, 218—219 Положения о финансовом хозяйстве воинской части. По нашему мнению, необходимо подчеркнуть, что среди статей, признанных недействующими, в том числе в полном объеме, признана утратившей силу гл. VIII Положения (ст.ст. 101 — 185), содержащая подраздел «Выплата денежного довольствия».

Помимо того, существенные затруднения в практике военно-финансовой деятельности вызывает то, что подавляющее большинство приказов, вводимых в действие в Вооруженных Силах по финансово-экономическим вопросам, в том числе по вопросам обеспечения военнослужащих дополнительными денежными выплатами, даже если они не являются секретными, официально не публикуются. Достаточно привести в пример практически все приказы министров обороны СССР, СНГ и Российской Федерации, являющиеся основными нормативными правовыми актами, применяющимися в процессе осуществления финансовой деятельности воинскими частями.

Исходя из вышеизложенного, представляется возможным сделать вывод о том, что существует несколько уровней противоречий (как минимум два) в области обеспечения военнослужащих дополнительными денежными выплатами:

во-первых, между потребностями практики и наличным состоянием нормативного правового урегулирования;

во-вторых, между различными уровнями нормативных правовых актов.

Таким образом, очевидна недоработанность современного законодательства в сфере денежного довольствия и дополнительных денежных выплат. Действующее законодательство, регламентирующее обеспечение военнослужащих денежным довольствием и дополнительными денежными выплатами, содержит множество устаревших нормативных правовых актов, как правило, со значительными изменениями и дополнениями, причем зачастую слабо увязываемых с современным порядком обеспечения военнослужащих дополнительными денежными выплатами. Многие вопросы обеспечения военнослужащих дополнительными денежными выплатами еще не получили закрепления в нормативных актах военного законодательства Российской Федерации; продолжают действовать нормативные акты, изданные еще при существовании СССР, причем некоторые из них — в 40—50-е гг. прошлого века. Поэтому в ходе переработки действующих приказов и директив министра обороны необходимо упорядочить систему обеспечения военнослужащих дополнительными денежными выплатами, устранить противоречия, дублирование и пробелы в нормативных правовых актах с учетом новых экономических отношений, путем изменения соответствующего законодательства.

Целесообразно издание нормативного акта в форме постановления Правительства Российской Федерации или приказа министра обороны Российской Федерации, который бы отменил устаревшие приказы министра обороны СССР и четко определил бы роль и место дополнительных денежных выплат в системе денежного довольствия; права, обязанности и ответственность персонала финансовой службы воинских частей и организаций за ненадлежащее обеспечение военнослужащих денежным довольствием в целом и дополнительными денежными выплатами в частности, устранил бы противоречащие друг другу нормативные правовые акты во избежание двоякого толкования норм права. В целях защиты имущественных прав и интересов военнослужащих необходимо, на наш взгляд, подготовить Положение о денежном довольствии военнослужащих и дополнительных денежных выплатах, которое оказало бы помощь командирам воинских частей и должностным лицам финансовых служб воинских частей в обеспечении военнослужащих денежным довольствием и дополнительными денежными выплатами, в результате чего были бы преодолены те негативные моменты, которые отмечались выше.

Представляется обоснованным в целях кодификации нормативного материала, регламентирующего обеспечение военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации денежным довольствием и дополнительными денежными выплатами, изложить в Положении о денежном довольствии военнослужащих и дополнительных денежных выплатах все основные требования по обеспечению военнослужащих денежным довольствием и дополнительными денежными выплатами, защите имущественных прав и интересов, а в других нормативных актах военного законодательства излагать только особенности обеспечения дополнительными выплатами военнослужащих в отдельных воинских частях с особыми условиями службы (т. е. там, где определенная денежная выплата выплачивается только военнослужащим одной конкретной воинской части).

Министерству обороны Российской Федерации представляется целесообразным для надлежащей организации работы по оптимизации нормативной базы по обеспечению военнослужащих денежным довольствием и дополнительными денежными выплатами разработать два основных документа: Положение о денежном довольствии военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации и дополнительных денежных выплатах и Методические рекомендации по обеспечению военнослужащих денежным довольствием и дополнительными видами денежного довольствия, в числе прочих положений включающие в себя права и обязанности должностных лиц финансовой службы, занимающихся указанной деятельностью, а также их ответственность, что позволило бы исключить недостатки в обеспечении военнослужащих денежным довольствием и дополнительными денежными выплатами и обеспечить качественное проведение указанного обеспечения.

Организацию работы по подготовке данных документов, по нашему мнению, наиболее целесообразно возложить на Финансово-экономическую службу Вооруженных Сил совместно с Управлением делами Министерства обороны Российской Федерации. Данные документы должны вводиться в действие приказами министра обороны Российской Федерации в целях их безусловного и надлежащего выполнения.