Международная Ассоциация «Развивающее обучение»

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4

Институт образовательной политики «Эврика»

Международная Ассоциация «Развивающее обучение»

Открытый институт «Развивающее образование»

ИННОВАЦИОННАЯ МОДЕЛЬ ПЕРЕХОДА

государственного (муниципального) общеобразовательного учреждения

в государственную (муниципальную) автономную некоммерческую

организацию

Москва, 2005

1. Обоснование необходимости поиска новых организационно-правовых форм существования инновационных школ

За последние десять лет развития российского образования стало очевидно, что существующая система образования в России не позволяет в полной мере удовлетворить потребности общества. Основной акцент делался в основном на проблемы содержания образования. Проблемы организационно-правовых форм существования образовательных учреждений, нормативное финансирование, оплата труда, прописанные с 1992 года в Законе РФ «Об образовании» практически остались без решения за 15 лет российского образования.

Хотя, согласно пункту 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

В пункте 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено следующее понятие учреждения. Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников (п. 1 ст. 12 Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании").

Из анализа статей Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" можно установить следующее.

Учредителем государственного образовательного учреждения и муниципального образовательного учреждения могут быть соответственно органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Право общеобразовательного учреждения на закрепленное за ним имущество осуществляется на праве оперативного управления. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.

Финансирование федеральных государственных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе.

Государственное и муниципальное образовательные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги (обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги), не предусмотренные соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами.

Доход от указанной деятельности государственного или муниципального образовательного учреждения используется данным образовательным учреждением в соответствии с уставными целями.

Платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. В противном случае средства, заработанные посредством такой деятельности, изымаются учредителем в его бюджет.

Пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" устанавливает, что некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.

Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг (п. 1 ст. 10 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

При этом из определения автономной некоммерческой организации можно заметить, что ее учредителями являются граждане и (или) юридические лица. Учредительство государства здесь отсутствует.

Однако Гражданский кодекс Российской Федерации, в частности п. 1 ст. 124, предусматривает, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

Таким образом, существующие нормативно-правовые документы в РФ, хотя и не лишены противоречий, но уже давно дают право школам изменить свой организационно-правовой статус. Однако этого до сих пор не произошло.

Только в последние 3 года в сфере образования началась активная работа ряда инновационных школ по изучению новых организационно-правовых форм юридического лица, которые должны устранить накопившиеся недостатки и решить проблемы, имеющиеся в системе образования. Одной из наиболее острых проблем, требующих решения, является финансирование разработки и внедрения инновационных образовательных программ, организационно-правовое и материальное обеспечение деятельности инновационных образовательных учреждений.

Существующая система бюджетного финансирования обеспечивает финансирование образовательных учреждений, в то время как основанием оценки качества образования является не просто образовательное учреждение и даже не столько условия, которое оно создаёт для обеспечения образовательного процесса, сколько условия, обеспечивающие эффективное создание (преобразование) и эффективность реализации образовательных программ и услуг развивающего обучения (образования). Таким образом, механизм финансирования изначально не учитывает эффективность вложения как бюджетных, так и внебюджетных средств. Исключается ответственность за качество образования и возможность адекватного бюджетного финансирования образовательной услуги. То есть изначально задаётся ситуация безответственности на местах. Ситуация контроля за расходованием бюджетных средств в образовательных учреждениях через финансирование учреждений по отдельным кодам является тотальной и создаёт иллюзию, что тем самым руководство учреждения поставлено в ответственную ситуацию, когда нецелевое расходование бюджетных средств пресекается, и эффективность расходования средств тем самым увеличивается. Однако, это только иллюзия. Финансирование учреждений по бюджетным кодам ведётся давно, а эффективность образования не повышается ни с финансовой, ни с содержательной точек зрения. Идёт расходование средств, а не эффективное, выгодное их инвестирование.

На протяжении всего времени существования российской школы инновационные школы были вынуждены искать разные пути решения проблемы «инвестиций» в конкретную школу.

Одним из реальных путей был путь создания партнерских отношений

в форме фондов или других форм НКО, которые предлагали и предлагают местному сообществу – населению школьного микрорайона, местным работодателям (как правило – это малый бизнес в форме предпринимателей без образования юридического лица или небольшие общества с ограниченной ответственностью, но иногда удается привлечь и бизнес покрупнее) не жертвовать деньги и имущество школе, а участвовать в качестве партнеров в предлагаемых школой и НКО социальных проектах (а по сути – в социально-образовательных проектах) по решению важных для тех или иных категорий и групп местного населения проблем. При этом школа и НКО предлагают свои существенные для этого дела ресурсы – человеческий (в лице учеников, их активных родителей, учителей) и организационный. Вовлеченные в таком подходе ресурсы представляются многим имеющими достаточно косвенное отношение к поддержке образования в школе при высоких издержках и усилиях их привлечения. Но эти ресурсы обеспечивают совершенно новое качество гражданского образования с реальной составляющей гражданского воспитания через развитие навыков общественной самоорганизации в реальном социальном действии, направленном на решение реальных жизненных проблем. Причем не только для учеников школы, но и для их родителей, для самих учителей, для окружающего школу сообщества. Местным предпринимателям, если удается их вовлечь, прививаются начала социально ответственного бизнеса. Границы образовательного пространства школы, пространства ее воспитательной системы, особенно в части гражданского воспитания, расширяются за стены школы до границ местного сообщества. Кроме этого, совершая действительно реальные дела, школа приобретает новые ресурсы и решает образовательные задачи. Партнерская НКО в этих делах повышает свой инвестиционный имидж в некоммерческом секторе, повышая и свои шансы на победы в конкурсах грантов на социальные, культурные и образовательные проекты.

Таким образом, такая модель привлечения внебюджетных средств в образования через специальную партнерскую некоммерческую организацию освоена многими школами развивающего обучения России.

Экономические результаты работы организационно-экономического «тандема» «фонд (НКО) – школа» можно оценить лишь в том интервале, который сильно зависит от окружающей социально-экономической среды. Есть фонды, привлекающие родительские взносы ежемесячно по 50 – 150 рублей на общешкольные программы, что в итоге дает за учебный год при 2000 учащихся от 585 тыс. до 1,5 млн. рублей. В других фондах с тем же числом учащихся приход за год может составлять 250 – 350 тыс. рублей. В сельской местности денежные доходы благотворительных фондов существенно меньше. Разнообразие дополнительных доходов от различных фандрайзинговых ходов еще больше и может прибавлять от 2% до 30% к вышеуказанным суммам. Хотя есть и более успешный индивидуальный опыт школ и фондов.

Управленческие эффекты прежде всего следующие:

- Деятельность и управление деятельностью привлечения и использования на нужды школы внебюджетных ресурсов, управление этой деятельностью и вся ответственность за нее (включая правовую ответственность) снимается с директора школы и выносится за пределы образовательного учреждения и даже за пределы сферы влияния местного самоуправления (учредителя).

- Возникает самоорганизованная и самоуправляемая НКО – реальный институт образовательно ответственного гражданского сектора, объединяющий родительскую и педагогическую общественность, и коллективный субъект гражданских правоотношений.

- Формируется управленческое партнерство школы и общественного института участников образовательного процесса в управлении не только внебюджетными, но и бюджетными ресурсами образования на легитимной основе гражданско-правового договора между учреждением и организацией – реальная организационная форма государственно-общественного управления образованием на уровне школы.

Педагогическим эффектом, наиболее важным среди многих является тот, что предметно-практическая работа по привлечению внебюджетных ресурсов обеспечивает также и выстраивание в школе и вокруг нее новой социально-образовательной (обучающей и воспитательной) среды гражданской самоорганизации, самоуправления, социальной ответственности и партнерства для всех участников образовательного процесса.

Социальные эффекты:

- конфликт школы с родителями по поводу «денежных поборов» преобразуется в организационно-экономическое партнерство семьи и школы, транслируя в семью стандарты и ценности гражданской самоорганизации, благотворительности и социального действия;

- новая социально-образовательная среда позитивным и развивающим образом влияет на окружающее школу социальное пространство.

Описанная организационно-финансовая схема не требовала от школы каких-либо нововведений в устав, принятия специальных локальных нормативных актов. Регламентация деятельности НКО осуществляется действующим российским законодательством: Федеральные законы «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Методических материалов по организации деятельности НКО на сегодняшний день имеется большое количество. Получить такие материалы можно бесплатно в местных НКО, специализирующихся на поддержке регионального некоммерческого сектора («ресурсные центры НКО»).

Однако у этого подхода есть ограничения и риски применения данного способа взаимодействия школы и НКО.

Достаточно осторожно следует использовать термин «спонсорский взнос», так как статья 19 ФЗ «О рекламе» относит «спонсорство» к разновидности рекламной деятельности. Если НКО принимает взнос с формулировкой «спонсорский», следует немедленно с этого дохода заплатить налог за рекламу, чтобы избежать штрафных санкций со стороны налоговых органов. Рисками социально активного фандрайзинга могут быть попытки администраций сел и небольших городов переложить свою социальную работу на проявившие активность школы. Здесь не следует «уклоняться» в благотворительность ни по отношению к местному сообществу, ни по отношению к местной власти. Надо выстраивать именно социальное партнерство, совместную деятельность в интересах всех партнеров, не стимулировать социальное иждивенчество населения и власти.

В действующем до недавнего времени правовом поле образования сохранение «внебюджетного» характера доходов, получаемых от реализации платных дополнительных образовательных услуг, не было в недавнем прошлом для школы актуальным. Ввиду этого широкой практики «выведения» доходов от данного вида деятельности в поле некоммерческого сектора за пределы образовательных учреждений не сложилось. Однако в развивающем образовании опробованы и действуют востребованные сегодняшними бюджетными, налоговыми и казначейскими реалиями и эффективные модели такой организации платных образовательных услуг в рамках существующей федеральной нормативной правовой базы.

Первая из используемых в предлагаемом подходе моделей представляет из себя некоммерческую организацию, являющуюся негосударственной образовательной организацией (ст. 11.1 Закона «Об образовании»), например, в организационно-правовой форме некоммерческого партнерства. Возможны также и иные организационно-правовые формы НКО, но предпочтительнее использовать именно организацию с фиксированным членством. Она имеет лицензию на оказание дополнительных платных образовательных услуг – экономика, право, иностранные языки, информатика и др. Некоммерческая организация обладает всеми правами юридического лица, имеет свое руководство, баланс, бухгалтерию, педагогический персонал. Образовательная деятельность ее осуществляется внутри муниципального образовательного учреждения на основании договора аренды необходимого количества классов и иных школьных помещений (надо здесь пояснить, что красноярские школы пока не потеряли права сдавать в аренду свои площади и даже получают больше половины от арендной платы). Взаимоотношения с родителями (законными представителями) учеников, получающих в рамках данной негосударственной образовательной организации дополнительное образование, строятся на двух разных правовых основаниях. Во-первых, на основе соответствующих договоров на оказание платных дополнительных образовательных услуг. Во-вторых, родители учащихся вступают в члены некоммерческой организации и берут на себя обязательство соблюдать устав организации и вносить членские взносы. Учредителями и членами такой организации могут быть и иные, кроме родителей, физические лица, например, директор школы, педагоги, другие лица, а также юридические лица. Учащиеся, получающие дополнительное образование, выделены (объединены) в специальные классы, учебный план, расписание уроков которых выстраиваются согласованно с муниципальным образовательным учреждением, осуществляющим общее среднее образование, которое для этих учеников (их родителей, законных представителей) остается бесплатным, как того требует закон. То есть уроки дополнительного образования и уроки общего образования чередуются в течение учебного дня необходимым образом и сведены в единое общее согласованное расписание муниципальной школы и негосударственной образовательной организации^¹.

Структура доходов такой некоммерческой организации выглядит следующим образом:

Ежемесячная плата за дополнительные образовательные услуги, вносимая в размере, в порядке и в сроки, определенные договором НКО с родителями (законными представителями) учащихся.
Членские взносы членов некоммерческой организации (родители, иные физические и юридические лица): члены организации могут получать уставные услуги организации, включая образовательные услуги, бесплатно, членские взносы не могут быть признаны платой за такие услуги.
Добровольные пожертвования и целевые взносы родителей, попечителей, спонсоров, вовлекаемых специальной фандрайзинговой работой администрации негосударственной образовательной организации и педагогического коллектива в попечительскую деятельность.

Доходы, полученные согласно п. 1, прямо реинвестируются в образовательную деятельность, в связи с чем не рассматривались до настоящего времени как прибыль и не подлежали налогообложению в соответствии с действовавшими ранее нормами законодательства об образовании и налогового законодательства. Однако в настоящее время эти доходы облагаются налогом на прибыль. Поэтому необходим учет затрат (издержек) на оказание дополнительных образовательных услуг (расходы на заработную плату, приобретение материалов и оборудования для предоставления дополнительных образовательных услуг, доля расходов на коммунальные платежи, за аренду и т.д.). Все доходы сверх «производственных» расходов рассматриваются как прибыль и подлежат налогообложению. Только после этого они могут быть использованы для общих нужд школы. Доходы, получаемые согласно п.п. 2,3 не подлежат налогообложению по определению в соответствии с действующим в отношении некоммерческих организаций законодательством. Свобода выбора направлений расходования этой части доходов у руководства некоммерческой организации шире, так как не требуется обосновывать издержки рассчитывать прибыль. Благодаря этому данная некоммерческая организация производит улучшенный текущий ремонт и дополнительное оборудование классных и иных используемых (арендуемых и не только) помещений, инженерного и иного оборудования в муниципальной средней школе, развивает материально-техническую базу как дополнительного, так и основного образовательного процесса, оплачивает повышение квалификации педагогического персонала и др.

Главные эффекты этой модели здесь опять не в объемах доходов, их может освоить и образовательное учреждение.

- Основное – в сохранении правовым образом закрепленного внебюджетного характера этих доходов, исключение угроз «зачета» учредителем этих доходов в размеры бюджетного финансирования, означающего, в конечном итоге, угрозу снижения бюджетных доходов школы пропорционально росту ее экономической активности.

- Снижение издержек налогообложения, минимизация налогооблагаемой базы.

- Мобильность в использовании денежных ресурсов, проходящих мимо казначейской системы.

- Полная свобода в выборе системы и размеров оплаты труда педагогов, что повлияет существенным образом на профессиональный потенциал педагогических кадров, качество образовательных услуг и на их цену, во многом зависящую и от качества, т.е., в конечном итоге, на размер доходов от этого вида деятельности.

Описанные выше модели были и остаются путями, которые вынуждали инновационные школы искать способы поиска «внебюджетных» средств. Главный недостаток этих моделей в том, что практически все внебюджетные средства принадлежат не школе, а некоммерческой организации. Отсюда школа не имеет прямого выхода на внебюджетные средства, часть из которых вынуждены идти на покрытие «издержек» НКО (аренда, коммунальные услуги, содержание административного и технического персонала и т.п.).

Отсюда и возникла потребность, необходимость поиска других организационно-правовых путей дальнейшего развития инновационных образовательных учреждений.

2. Новые организационно-правовые формы юридического лица

В настоящее время готовится к принятию федеральный закон «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях».

С учетом действующего законодательства, а также предстоящих изменений вытекает следующее.

Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации.

Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации.

Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация.

Источниками финансирования являются:

- регулярные и единовременные поступления от учредителей;

- добровольные имущественные взносы и пожертвования;

- выручка от реализации товаров, работ, услуг;

- дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам;

- доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации

- другие, не запрещенные законом поступления.

При этом доходы автономной некоммерческой организации поступают в ее самостоятельное распоряжение.

С учетом вышеизложенного можно представить эти данные в виде таблицы:

Организационно-правовые формы	Государственное (муниципальное) образовательное учреждение	Автономная некоммерческая организация
Основное финансирование	Финансовые средства учредителя на содержание учреждения (финансируется из бюджета)	Доход от образовательных услуг
Имущество	В оперативном управлении	В собственности
Ответственность по обязательствам	Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества.	Организация отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом и не отвечает по обязательствам своего учредителя. Учредитель не отвечает по обязательствам созданной им организации
Предпринимательская деятельность	Вправе осуществлять соответствующую целям, ради которых учреждение создано (по согласованию с собственником учреждения)	Вправе осуществлять соответствующую целям, для достижения которых создано организация
механизмы распределения средств	Казначейство	Органы управления организации

Таким образом, из проведенного сравнительного анализа следует, что автономная некоммерческая организация имеет более широкий круг возможностей и свободу действий в плане образовательного процесса, а также определенную самостоятельность в использовании денежных средств и в распоряжении имуществом.

В настоящее время существует определенный перечень действующих в настоящее время нормативно-правовых актов, которые подлежат применению при преобразовании государственного (муниципального) общеобразовательного учреждения в государственную (муниципальную) автономную некоммерческую организацию.

Это:

1. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, принята Государственной Думой 21 октября 1994 г.;

2. Федеральный закон Российской Федерации от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;

3. Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании";

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

5. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Проанализировав указанные нормативно-правовые акты можно установить следующее.

В п. 1 ст. 11-1 Федерального закона РФ "Об образовании" установлено, что государственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций.

Статья 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях» предусматривает организационно-правовую форму – автономную некоммерческую организацию.

Согласно п. 2 ст.17 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учреждение может быть преобразовано в автономную некоммерческую организацию.

Образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную образовательную организацию в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 1 ст. 17 Федерального закона РФ "Об образовании").

Статья 28 Федерального закона РФ "Об образовании" определяет, что в области образования ведению Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием подлежат

- формирование и осуществление федеральной политики в области образования;

- установление порядка создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений

- создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений федерального подчинения, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений и т.д.

Blog

Международная Ассоциация «Развивающее обучение»

Содержание