Geum.ru

Е. Л. Рынок земли и проблемы ее нецелевого использования

Вид материалаАнализ

Содержание


Анализ исследований и публикаций последних лет.
Выделение нерешенных ранее вопросов общей проблемы
Целью данной публикации является
Изложение основного материала.
Подобный материал:
УДК: 332.72.004.14 Михайлюк Е.Л.

РЫНОК ЗЕМЛИ И ПРОБЛЕМЫ ЕЕ НЕЦЕЛЕВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ


Ukraine owns most supplies of productive earths in Europe, but has low harvests. Among earths city and resorts territories have most value. On South of Ukraine of such examples much. They are used inefficiently and not on purpose. Application of mechanisms of markets is needed for the use of earths.


Постановка проблемы. Украина имеет значительные запасы земельных ресурсов: из 60,3 млн. га земель страны почти 70% (41,8 млн. га) составляют земли сельскохозяйственного назначения, 17% (10,4 млн. га) - земли, покрытые лесами. Почти 4% территории страны (2,3 млн. га) застроены (города и другие населенные пункты, объекты промышленности, транспорта, энергетики и тому подобное. При этом существует несколько проблем, которые тормозят развитие земельного рынка: непрозрачность механизмов отведения участков и операций с ними; попытки создания разнообразных дополнительных органов наподобие земельных палат; значительные ограничения относительно использования определенных категорий земель, особенно земель сельскохозяйственного назначения.

Анализ исследований и публикаций последних лет. Вопросы развития рыночных отношений при земельной реформе в научной литературе освещаются достаточно часто [3, 4, 5, 7]. Особенно острыми являются проблемы нерационального использования земель разного назначения [1, с. 14; 2, с.8; 6, с. 23-37; 9, с.27-35], злоупотребления в отведении и использования земель [10, с.127-134;].

Выделение нерешенных ранее вопросов общей проблемы. В современных условиях развития экономики страны обязательным является формирования цивилизованных отношений на рынке земли. Земля становится объектом купли - продажи и прозрачность этого процесса является залогом успешного последующего развития. Основными причинами низкой отдачи земельного потенциала в Украине является бесхозяйственное отношение к земле, длительное отсутствие эффективного собственника, ошибочная стратегия максимального привлечения земель к возделыванию, несовершенные техника и технологии возделывания земли и производства сельскохозяйственной продукции, не достаточно взвешенная ценовая политика. Юг Украины не является исключением среди негативных примеров, публикации по этому вопросу встречаются достаточно часто, но они раскрывают достаточно узкие вопросы.

Целью данной публикации является детальное освещение негативных тенденций в использовании, разделе и продаже земель на Юге Украины для последующей коррекции этих процессов в рыночных условиях.

Изложение основного материала. В Украине доныне не создана целостная система правовых и организационных механизмов относительно проведения земельной реформы, сохранения, воссоздания и обеспечения рационального использования земельных ресурсов, организации землепользования. Внедренный Госкомитетом Украины по земельным ресурсам порядок выполнения госзаказа на соответствующие цели не обеспечивает эффективного и законного использования средств Госбюджета, предусмотренных для этой цели.

Правовое поле деятельности Госкомитета по земельным ресурсам и других органов исполнительной власти в сфере внедрения земельной реформы нуждается в совершенствовании. Одной из причин, которая препятствует проведению земельной реформы, является дублирование функций Госкомзема другими центральными органами исполнительной власти, в частности, Минюстом, Министерством охраны окружающей среды, местными органами власти и органами местного самоуправления. Особенно это касается проблемы создания и введения Госкомземом Государственного земельного кадастра.

В Украине отсутствует государственный земельный кадастр как единая система информации и документации, которая должна стать базой для регистрации прав собственности, залога и ограничений на имущество, работ по землеустройству и других приоритетных направлений реформы.

„Создание и внедрение системы Государственного земельного кадастра необходимо передать в ведение единого органа. В настоящее время законодательством предусмотрено, что эти функции будут выполнять Госкомзем и Минюст”.

Во время разгосударствления земель имели место ошибки: не  выделили   земли, которые имеют особый статус (земли рекреационного, оздоровительного, природоохранного назначения   и тому подобное).   До сих пор не размежованы земли государственной и коммунальной собственности. Не везде соблюдены интересы территориальных общин районов. Например, по Одесской области не установлены границы населенных пунктов, за исключением городов Одессы, Ильичевска и Южного. В области должна быть единая земельная политика. Этого можно достичь только в том случае, если сельские и городские советы, а также областной совет разработают долгосрочную программу регуляции земельных отношений.  Причем ее нужно разрабатывать не на три или пять лет,   а хотя бы лет на десять. Такие программы должны рассмотреть сессии всех уровней, согласовать с облгосадминистрацией, а затем такое решение должна принять сессия областного совета. 

Использование городских территорий. Согласно статистическим данным в Крыму 60% всех нарушений земельного законодательства составляют самовольные захваты земли и использования ее не по основному назначению. Имеют место факты самовольного захвата земель не только под жилье, но и под промышленные и коммерческие объекты, под бензозаправочные станции, частные пансионаты, рестораны и магазины, развлекательные заведения. При этом множество таких нарушений осуществляют не самовольно, а по договоренности с руководителями местной власти, которые не спешат оформлять выделение земли в законном порядке.

Госкомземом Украины до сих пор не разработаны методики определения ущерба, нанесенного самовольным захватом земельных участков и снятием плодородного слоя почвы, что исключает применение к нарушителям финансовых санкций. Не утверждены и методики определения ущерба, вызванного утратой полезных свойств земли, в результате чего государство потеряло миллионы гривен. Потому необходимо внести изменения в действующее законодательство, предусматривающие криминальную ответственность за эти нарушения и снесения незаконных построек.

Согласно новому закону, самовольный захват земли будет караться исправительными работами на срок от 6 месяцев до 1 года или штрафом от 100 до 250 необлагаемых налогом минимальных доходов граждан. Если такие действия были осуществлены по предварительному сговору группой лиц, то они будут караться лишением свободы на срок от 3 до 5 лет.

Закон также устанавливает, что организация групповых действий, направленных на самовольный захват земельного участка, а также личное участие в этих групповых действиях будут караться арестом сроком до 6 месяцев или ограничением свободы сроком до 3 лет, или лишением свободы на такой же срок.

При нанесении значительных убытков предприятиям, учреждениям, организациям или отдельным гражданам, в результате упомянутых выше действий, введено наказание в виде ограничения свободы сроком до 5 лет или лишение свободы сроком до 6 лет.

Существует проблема самовольного использования земельных участков и в Одесской области. Наибольшее число нарушений отмечено в Одессе, а также в Беляевском, Коминтерновском и Овидиопольском районах. В первую очередь обнаруженные нарушения касались продажи участков без проведения конкурсов [1].

  Согласно пункту 3 Постановления Верховной Рады Украинской ССР от 18.12.1990 г.  № 563-ІІ “О земельной реформе” Одесский городской совет должен был произвести инвентаризацию земель всех категорий, определив участки, которые используются не по целевому назначению, нерационально, с нарушением экологических требований.

  На основании материалов инвентаризации земель нужно было решить вопрос о прекращении права пользования участками, которые используются не по целевому назначению, с нарушением установленных требований, а также нерационально. Однако, до настоящего времени комплексная инвентаризация земель города не произведена.

  Если учесть тот факт, что по результатам приватизации земельных участков гражданами и отведением земель с 1991 по 2005 годы автоматически произведена инвентаризация земель города на 27,2% от его общей площади, то можно сделать вывод, что в среднем за год инвентаризация проводилась на площади, которая составляет 1,8%.

Неопределенность границ каждого владельца земельного участка и землепользователя, отсутствие банка данных о правовом, естественном и градостроительном состоянии земельного участка, отсутствие раздела земель города на категории, данных об ограничении прав на земельный участок и установление земельных сервитутов делает невозможным процесс управления земельными ресурсами города и приводит к таким негативным последствиям, как самовольное занятие земельных участков, использования их не по целевому назначению [3,4]. 

215 миллионов гривен предусматривается в Николаевской области до 2010 года для выполнения основных мероприятий по земельной реформе. Разработана специальная программа "Развитие земельных отношений в Николаевской области на 2007-2010 гг.”.

Качественное состояние земельного фонда области ухудшается, использование земельных ресурсов не отвечает требованиям рационального природопользования. Почти половина пахотных земель находится на эрозионно опасных площадях, а интенсивное использование земель приводит к снижению плодородия почв.

Программа предусматривает: проведение нормативной денежной оценки земель, разработку проектов разграничения земель государственной и коммунальной собственности, проведение инвентаризации земли и обновление плановых картографических материалов земель сельскохозяйственного назначения, осуществления комплекса противоэрозийных и экологических мероприятий.

Нерациональное использование береговой зоны. Интенсивная застройка ведется хаотически. Мэрия Одессы, начиная с 2000 года, приняла ряд градостроительных обоснований застройки морского побережья. На некоторые из них прокуратура выносит протесты, которые потом отклоняются. Побережье Одессы продолжают застраивать, невзирая на то, что большая его часть расположена в эрозионной зоне, а значительная нагрузка на склон приводит к активизации оползней. Так, недавно был построен новый яхтклуб в районе Большого Фонтана, в состав которого вошел котеджный поселок. На данный момент некоторые из домов уже дали трещины и медленно сдвигаются в море. Продолжается строительство многоэтажных домов жилищного и рекреационного назначения непосредственно в пляжной зоне и на плато возле склонов на всем побережье – от Крыжановки к Дачи Ковалевского.

Исполком Одесского городского Совета утвердил проект решения относительно предоставления греческой компании „Механики Украина” в аренду земельных участков на склонах побережья в районе пляжа „Отрада” для проектирования, строительства, последующей эксплуатации и обслуживания комплекса зданий и сооружений рекреационно-оздоровительного назначения и благоустройства территории - организации парковой зоны общего пользования. Однако прокуратура требует признать незаконным решение о выделении 20 га прибрежных территорий греческой компании. На этом участке инвестор намеревался построить комплекс высотных (до 22 этажей) зданий на прибрежных склонах.

Проект отведения земли не прошел государственную экспертизу - ни земельную, ни экологическую, не был согласован со смежными землепользователями, противоречит природоохранному законодательству. Кроме того, есть вывод и Госкомитета Украины по земельным ресурсам: проект землеустройства не в полной мере отвечает требованиям законодательства.

Недавно на градостроительном совете рассматривался проект застройки земельного участка, выкупленного на первом аукционе в декабре 2005 года. Это склоны ниже санатория «Россия». Участок был продан под строительство 14-этажной гостиницы. Однако владельцем представлен проект 24-этажного комплекса с паркингом на 208 мест и дополнительным присоединением к нему пляжной зоны. Данный проект пока не утвержден, но компания, которая купила землю, готова доплатить городу за увеличение территорий, при этом выход к морю будет закрыт [5].

Прокуратура Одесской области возбудила уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного частью 2 статьи 364 Криминального кодекса Украины (злоупотребление служебным положением) относительно должностных лиц Белгород-Днестровского отдела земельных ресурсов. Должностные лица Белгород-Днестровского отдела земельных ресурсов на протяжении трех лет осуществляли незаконные действия, в результате чего земли водного фонда были отнесены к землям рекреационного назначения и впоследствии отчуждены.

В результате государство потеряло больше 30 гектаров прибрежной защитной полосы естественного комплекса - Буджакской косы. Всего с начала 2007 года прокуратурой Одесской области по результатам проверок земельного законодательства возбужденно шесть уголовных дел.

В Крыму прибрежная зона является особенным земельным ресурсом - это 100 тыс. га рекреационных и курортно-оздоровительных земель вблизи Черного моря. Общая площадь элитных земель, на которых размещены предприятия и учреждения курортно-оздоровительного, рекреационного, историко-культурного и природоохранного назначения, не превышает 9,5 тыс. га, из которых одна треть приходится на Южный берег Крыма.

Разделение земельных территориальных ресурсов по целевому назначению в своем большинстве носит произвольный характер и до этого времени не имеет четкого экономического и экологического обоснования. В процессе земельной реформы произошли существенные изменения в разделе земель между владельцами и землепользователями.

Земельные аукционы. Верховная Рада запретила продажу и аренду земельных участков, которые находятся в государственной или коммунальной собственности, без проведения аукциона.

Действие этого пункта Земельного кодекса не распространяется на продажу участков, на которых размещены объекты, которые подлежат приватизации. Также данный пункт не касается участков, на которых расположена недвижимость, которая принадлежит юридическим и физическим лицам.

Согласно законопроекту, продажа таких участков должна проводиться по цене не ниже цены аналогичных участков, проданных на аукционе, или по рыночной цене, установленной на аукционе.

В соответствии с Земельным кодексом аукционы должны проводиться в порядке, установленном законом, однако данный закон уже несколько лет не могут принять. Потому результаты продажи земли на земельных торгах могут быть обжалованы в суде. Это приводит к тому, что аукционы проводят редко, а прибегают к продаже участков другими способами по цене более низкой по сравнению с рыночную стоимостью.

На протяжении 2006 года деятельность управления земельных ресурсов Одесского городского совета была направлена на реализацию приоритетных направлений, а именно на:
  • инвентаризацию земель города;
  • предоставление права собственности и пользование землей юридическим лицам, физическим лицам - субъектам предпринимательской деятельности и гражданам;
  • увеличение поступлений арендной платы в бюджет города;
  • последующее формирование городского рынка земли;
  • усиление контроля за охраной и использованием земель в пределах города.

Решением Одесского городского совета от 06.03.2006 года № 5282-ІV

утверждена «Городская целевая программа проведения инвентаризации первоочередных массивов земель города Одессы на 2006 год». На реализацию данной программы решением Одесского городского совета от 09.01.2006 г. № 5252-ІV «О бюджете города Одессы на 2006 год» предусмотрено 3600 тыс. грн.

Работа по инвентаризации земель города в 2006 году проводилась на таких земельных массивах:

а) на землях, переданных городу Постановлением Верховной Рады Украины от 07.02.2002г. № 3064- ІІІ «Об изменении черты города Одессы Одесской области», прежде всего, расположенных на прежней территории Коминтерновского и Овидиопольского районов области;

б) на части земель вдоль побережья Черного моря в пределах водозащитной зоны, которая больше всего используется для рекреационных, оздоровительных и природоохранных целей.

Продажа земельных участков несельскохозяйственного назначения осуществлялась по двум направлениям: через прямую продажу непосредственно землепользователям и через земельные аукционы.

Проведение земельных торгов является эффективным средством для существенного пополнения бюджета города. На протяжении 2000-2004 годов, когда продажа земли осуществлялась лишь непосредственно землепользователям, общая сумма поступлений в местный бюджет составила 54,71 млн. грн.

В 2006 году в г. Одессе проведено 8 земельных аукционов.
По результатам торгов продано 25 земельных участков, площадью 11,66 га на
сумму 137,7 млн. грн. Стоимость прибрежной земли составила до 90 тыс. дол. за сотку.

Срыв аукционов в Одессе является своеобразной формой давления и попыткой изменить оператора торгов, и тем самым сделать аукционы подконтрольными определенной группе лиц, которые с помощью судебных решений могли бы влиять на их результаты. Схема проста: суд налагает запрет на проведение торгов или на продажу отдельных участков. В последний момент запрет снимается, и в торгах принимают участие лишь «свои» компании.

Голопристанский район является наибольшим на территории Херсонской области – его общая площадь составляет 341,1 тыс. га, то есть 12% от общей площади области. Географическое положение района, близость к побережью Черного моря обусловливает развитие рекреационной и оздоровительной зон. Здесь насчитывается 400 га земель соответствующего назначения, в том числе в пределах 3-х населенных пунктов – сел Большевик, Железный Порт и города Голая Пристань.

Предусмотрено проведение на территории области публичных и открытых аукционов (конкурсов) по приобретению права на аренду инвестиционно привлекательных земельных участков и продажи свободных земельных участков под застройку.


Выводы


1. С целью целесообразного, экономически и экологически обоснованного перераспределения земель сельскохозяйственного назначения в государстве должен быть внедрен регулируемый земельный рынок, который будет учитывать нынешние социально-экономические реалии и региональные особенности возможного земельного обращения.

2. Как свидетельствует мировой опыт, максимальная выгода достигается при применении конкурентных способов продажи земельных участков. Внедрение конкурентных способов продажи свободных земельных участков имеет бесспорные преимущества для территориальной общины, поскольку успешно проведенные земельные аукционы являются эффективным средством существенного увеличения поступлений в местные бюджеты. При наличии конкуренции между покупателями, цена участка на аукционе превышает стартовую в несколько раз.

Наличие целого ряда проблем общего характера (неурегулированность некоторых норм законодательства, неопределенность процедуры, отсутствие специалистов и необходимого опыта) не позволяет большинству советов проводить земельные аукционы на регулярной основе. Кроме того, во многих городах инициатива внедрения продажи земельных участков на конкурентных принципах встречает явное или скрытое сопротивление.

3. На практике не обеспечивается приоритетность земель сельскохозяйственного назначения, невзирая на то, что в соответствии со статьей 23 Земельного кодекса Украины для потребностей, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства, должны предоставляться преимущественно несельскохозяйственные угодья или сельскохозяйственные угодья худшего качества. В результате Украина теряет значительные площади плодородных земель, которые используются под застройку, размещение объектов и тому подобное.

4. Планировка и застройка населенных пунктов ведется без надлежащего соблюдения норм градостроительного законодательства. Как следствие – многие города лишены резервных территорий, пригодных для перспективного развития. Это же касается и курортных территорий. Необходима разработка методики определения предельных и оптимальных курортных и рекреационных нагрузок на территории с учетом перспектив развития курортно-рекреационного строительства. Осуществление научных разработок относительно оценки перспективных рекреационных территорий государственного значения, картографирование и утверждение их как зон или территорий, которые не подлежат приватизации. Необходимо проведение медицинского зонирования курортно-рекреационных территорий Украины, а также составление территориальных комплексных схем охраны окружающей среды основных курортно-рекреационных регионов Украины.

7. Следствием нормативной регуляции рынка земель стало признание земли товаром со всеми его экономическими признаками. Поэтому право собственности на земельную недвижимость, в первую очередь, воспринимается как средство для сохранения и накопления капитала.

8. Возникла неотложная потребность провести детальный мониторинг всех составляющих нынешней земельной реформы. Объектами мониторинга должны быть: нормативное обеспечение реализации реформирования земельных отношений, стиль и методы работы органов управления реформой, проявления последствий приватизационных процессов, оценка реального состояния земельных ресурсов и тому подобное.

К проведению такого мониторинга должен быть привлечен широкий круг субъектов (представители органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления, негосударственных организаций, которые имеют в своих структурах соответствующих специалистов, научных работников, сельскохозяйственных товаропроизводителей).


Литература


1. В области существует проблема самовольного использования земельных участков //ссылка скрыта, 3564 - 38k . – от 20 янв. 2007г.

2. Дело о застройке побережья будет рассматривать коллегия судей .- По материалам ссылка скрыта от 05.10.2006 .- GMT

3. О Городской целевой программе проведения инвентаризации первоочередных массивов земель города Одессы на 2006 год .- Рішення Одеської міської ради № 5282-IV від 06.03.2006 р.

4. О Городской целевой программе проведения инвентаризации первоочередных массивов земель города Одессы на 2007-2008 годы .- Рішення Одеської міської ради № 617-V від 30.11.2006 р.

5. Перстенева Н. Периферия – вне закона и подозрений, или кто диктует правила игры на земельнои рынке? // Зеркало недели № 44(623) от 18-24 ноября 2006 г // www.zerkalo-nedeli.com/nn/show/623/55123/ - 16k

6. Прадун В.П., Трегобчук В.М.Актуальні проблеми удосконалення земельних відносин у контексті програми дій „Порядок денний на XXI століття // Землевпорядкування .- №3 .- 2002 .-С.23-37.


7. “Про земельну реформу” .- Постанова Верховної Ради Української РСР від 18.12.1990р. № 563-ІІ.

8. Скнар А. Українські земельні ресурси: цільове призначення і можливі операції // Недвижимость Києва від 8 березня 2006 року .- С.17.

9. Трегобчук В.М. Экономико-экологические проблемы гидромелиорации.-К.:

Наук. думка, 1990. - 208 с.

10. Михайлюк О.Л., Стеценко С.В. Нецільове використання земель на Півдні України // Науковий вісник .- Одеський державний економічний університет .-2006 .- № 10 (30) .-С.127-134.