Geum.ru

Исторический опыт разработки и реализации государственной пенсионной политики российской федерации (1990-2004 гг.)

Вид материалаДиссертация

Содержание


В пятом разделе
В шестом разделе
Подобный материал:
1   2   3   4

В четвертом разделе - «Пенсионный кризис середины - второй половины 1990-х годов и чрезвычайный режим социальной защиты российских пенсионеров» осуществлен анализ изменений пенсионной политики в условиях сложившейся финансовой несостоятельности Пенсионного фонда России.

В разделе показано, что с 1995 г. пенсионная система страны окончательно вошла в полосу глубокого кризиса. Только за 1995 г. недоимки по страховым выплатам в Пенсионный фонд выросли более чем в 4 раза и к началу 1996 г. составляли более 41 трлн. рублей (сумма, равная 4-х месячной пенсии всех россиян). Руководство ПФР было вынуждено констатировать, что теперь доходов фонда не хватает даже «на текущие выплаты».76

Показательно, что власть поначалу, казалось бы, не замечала кризиса. Поскольку независимые экспертизы, общественность, СМИ констатировали крайне тяжелое положение пенсионеров,77 на фоне приближения думских (1995г.) и президентских (1996г.) выборов, а также в связи с 50-летием Победы в Великой Отечественной войне, 1995 год прошел под знаком увеличения пенсий. В соответствие с президентским указом от 30 января 1995г. № 84 о компенсации пенсии выросли почти в 1,5 раза.78 Далее в течение года было принято 4 федеральных закона об индексации пенсий (№44-ФЗ, №99-ФЗ, №117-ФЗ, №160-ФЗ),79 причем последний сразу закладывал 3 индексации (с 1 ноября, 1 декабря 1995 г. и 1 января 1996г.).

В итоге, в 1995 г. минимальный размер пенсий с компенсационными выплатами вырос вдвое (с 54,14 тыс. в январе 1995г. до 113,25 тыс. рублей в январе 1996 г.). Заметим, что в 1996 г. Президент придерживался той же стратегической установки. Год начался с указа № 92 от 25 января, однако той активности законодателей, которую они проявили в 1995 г. уже не наблюдалось. Лишь давление Президента (указ от 15 апреля 1996 г. №550) позволило все же принять закон от 27 мая 1996 г. №55-ФЗ, существенно поднявший уровень пенсий (минимальная – сразу на 81,325 тыс. рублей). Однако в дальнейшем этот уровень был законсервирован почти до конца 1997 года (ФЗ от 30 сентября 1997г. №127-ФЗ), когда пенсии были подняты с декабря самым незначительным образом.80 Таким образом, очевидно, что выход из кризиса было решено обеспечить отказом от индексации пенсий.


В целом, ситуация оставалась предельно сложной. В 1996 году продолжился неуклонный рост долгов по выплате пенсий. В его основе лежала задолженность по сборам в ПФР, на начало 1997 года превысившая 60 трлн. рублей. При этом среди должников ПФР самым крупным являлось государство, не обеспечившее, с одной стороны, выплат из бюджета, а с другой - пенсионных выплат государственных предприятий и организаций. Мало что изменила в данном плане и реформа управления, связанная с созданием Министерства труда и социального развития, а затем - с организацией единых пенсионных служб (к 1999г. - в 22 субъектах). 81

Новый этап эволюции пенсионной политики открыл федеральный закон от 21 июля 1997 года №113-ФЗ, наметивший переход к исчислению пенсий с применением индивидуального коэффициента и увязавший пенсии со среднемесячной зарплатой (не более 70%). Однако, начавшись с 1 февраля 1998 г., этот переход явно затянулся. К началу 2000 года на новый порядок перешли только около 17,2 млн. (44,3%) пенсионеров.82

С февраля 1997 г. по строго установленному графику пошла работа по погашению долгов, однако ее осложнил финансовый кризис 1998 г. Несмотря на то, что пенсии были заморожены, ПФР испытывал большие трудности в средствах. В 1999 году задолженность по уплате страховых взносов составила уже 129 млрд. рублей.83 Лишь в преддверии очередных избирательных кампаний и благодаря Б.Н. Ельцину в 1999 г. заработал новый механизм увеличения пенсий - на основе указов президента и постановлений правительства. Новый курс был намечен указом от 30 марта 1999г. №391 о компенсации в 60 рублей (первое повышение после декабря 1997г.). Вслед за этим, в соответствие с указом президента №392, правительство приняло решение об индексации пенсий. С сентября 1999 по май 2000 г. вышли еще 7 указов президента, существенно повысивших уровень пенсионного обеспечения.

Несмотря на две индексации и три единовременных выплаты, давшие рост среднего размера пенсий на 118,21 руб. (до 521,14 рублей), активное погашение задолженности по выплате пенсий (10,7% расходов ПФР), в 1999 г. не удалось преодолеть отставание пенсий от прожиточного минимума пенсионера, который вырос уже до 670 рублей.84 Проблемным моментом оставалась и собираемость пенсионных взносов, которую удалось повысить лишь с весны 2000 г. В итоге, в 1990-е гг. в России произошло существенное снижение уровня пенсионного обеспечения (порядка 70%).85

В заключение в разделе показано, что на фоне глубокого кризиса, серьезно ухудшившего положение пенсионеров, произошла актуализация вопросов возможной «компенсации» пенсии (работа, усиление региональной и корпоративной составляющей в пенсионном обеспечении, предоставление различных видов натуральной помощи и т.д.).

В пятом разделе - «Поиски новой концепции пенсионной реформы и борьба по вопросу о переходе Российской Федерации от распределительной пенсионной системы к накопительной» освещается предельно противоречивый процесс выработки оптимальной пенсионной модели.

В разделе показано, что российские рыночные реформы, в значительной степени основанные на механическом заимствовании зарубежного опыта, с неизбежностью подвели часть реформаторов, ученого сообщества к отказу от базовых принципов пенсионной политики. Как не парадоксально, но толчок движению по данному пути был дан мутирующей идеей советской эпохи, состоящей в более тесной увязке пенсий и «трудового вклада» пенсионера. С этой целью, еще Верховный Совет РСФСР обязал ПФР организовать «банк данных» плательщиков и с 1993 г. начать подготовку индивидуального учета обязательных страховых взносов, чтобы «в дальнейшем увеличивать размеры государственных пенсий за счет вносимых ими средств».86 В 1992-1995 гг. в недрах Минтруда, Минсоцзащиты и ПФР разрабатывалась соответствующая «Концепция реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации».87

Активизация данной работы произошла в условиях пенсионного кризиса. Из-за нехватки средств в ПФР, порождавшей желание снять с государства бремя пенсионных выплат, на передний план вышла идея перехода к накопительной системе пенсионного обеспечения. Одобренная Правительством концепция реформы исходила из идеи создания трехзвенной пенсионной системы, включающей базовые социальные, трудовые (страховые) и дополнительные пенсии.88 Первая стадия реализации программы, связанная с созданием системы персонифицированного учета (закон 1996г.), в принципе не вызвала особых столкновений, поскольку являлась, по сути, технической и существенно не затрагивала конкретных интересов. Более того, объективно она отвечала потребностям любой структуры, которая получала контроль над страховыми ресурсами. Не случайно, в Посланиях Президента 1997-1998 гг. она заслужила самую высокую оценку.89

Напротив, предельную остроту приобрел особенно актуальный в условиях глубокого кризиса середины 1990-х годов вопрос о том, кто именно может стать распорядителем тех крупных средств, которые предполагалось направить на накопление. В разделе показано, что здесь обнаружился целый ряд претендентов. В частности, уже летом 1996 года министр социального обеспечения Л. Безлепкина и первый вице-премьер В. Каданников выступили за передачу данных ресурсов из ПФР в бюджет. Однако они потерпели поражение от набиравших силу «молодых реформаторов». С конца 1996 г. разработку реформы стал курировать А.Б. Чубайс, поручивший ее группе первого заместителя министра труда и социального развития М. Дмитриева. Ее проект получил одобрение Комиссии правительства РФ по экономической реформе, однако, по сути, был заблокирован В.С. Черномырдиным,90 в немалой степени, учитывавшим принципиальную позицию Б.Н. Ельцина.91

В принципе, отсутствие в бюджете средств на содержание пенсионеров, не имеющих «накоплений», делало переход к накопительной системе опасной иллюзией. Уже с реорганизацией правительства и отставкой А.Б. Чубайса переход к ней был отложен. Тем не менее, борьба за саму идею продолжалась. Велась пропаганда различного рода накопительных систем, шел поиск форм «экономии» на пенсионерах. В частности, отметим предложения председателя ПФР В. Барчука (1997г.) ограничить выплату пенсий работающим, повысить пенсионный возраст.92 Выделим также активизацию адептов негосударственных пенсионных фондов (НПФ), прямо заявлявших: «Есть основания сомневаться в том, что ПФР можно доверять инвестиционные ресурсы».93 В то же время, не сложили оружия сторонники усиления государственного регулирования на основе распределительной системы. Так, подготовленный Налоговый кодекс, предусматривал введение единого социального налога с передачей функции по их сбору налоговой службе. Это ставило под удар планы ПФР, претендовавшего на полный контроль над системой «накопления».

Несмотря на отмеченные разногласия, для большинства реформаторов переход на накопительную систему представлялся оптимальным выходом «из тупика» пенсионного кризиса. При этом в агитации за реформу ее сторонники, в ряде случаев, доходили до откровенного цинизма. В частности, один из таких авторов заявлял: «Сегодня пенсионеры 90-х проедают то, что создается нынешним работающим поколением».94

В итоге, «Концепция реформы пенсионного обеспечения в РФ», намечавшая переход от распределительной системы к накопительной, была утверждена постановлением Правительства 20 мая 1998 года. Однако она являлась достаточно расплывчатой. К тому же, после финансового кризиса 1998 г. возобладало мнение о необходимости отодвинуть сроки ее проведения. Следует признать, что намечавшаяся рецепция зарубежных моделей на фоне экономического кризиса оставалась весьма проблематичной.

В шестом разделе - «Особенности разработки и реализации российской пенсионной реформы в 2000-2004 гг.» исследуется опыт начального этапа перехода к накопительной пенсионной системе в Российской Федерации.

В разделе показано, что стабилизация экономической ситуации, позволившая уже в 2000 г. не только рассчитаться с 30 млрд. долгом,95 но и обеспечить высокие темпы индексации пенсий дала шанс предметно подойти к вопросам реформирования пенсионной системы, длительное время управлявшейся фактически в «ручном режиме». Новое, энергичное руководство страны при этом решило использовать благоприятную демографическую обстановку (выход на пенсию граждан 1941-1945 гг. р.), а также то, что после прошедших выборов ведущие партии в меньшей степени зависели от текущей политической конъюнктуры и могли поддержать реформу, таившую в себе немало опасностей, способную вызвать негативную реакцию в обществе.

На данной основе произошел определенный «прорыв» в проведении пенсионной реформы. Прежде всего, в ходе начавшегося реформирования налоговой системы пенсионные страховые взносы с 2001 г. вошли составной частью в единый социальный налог, что существенно изменило финансово-бюджетные взаимоотношения в пенсионной сфере. Кстати, к этому времени был осуществлен персонифицированный учет всего работающего населения. Каждый россиянин имел индивидуальный лицевой счет, обеспечивший учет сведений о трудовом стаже и пенсионных взносах.

Результатом довольно продолжительной подготовительной работы было то, что перспективы развития пенсионной системы России связывались с переходом к накопительной модели. Это доказывал как сам ход обсуждения реформы, так и практическая отработка новой пенсионной модели на уровне отдельных субъектов Федерации.96 С весны 2001 г. реформа перешла в стадию практического воплощения на федеральном уровне.

Преодолев сопротивление той части Государственной Думы, которая уже на первых слушаниях (20 марта 2001г.) полагала, что «кроме Починка, министра труда, никто ничего доброго не сказал об этой пенсионной реформе»,97 исполнительная власть добилась принятия в декабре 2001г. трех пенсионных законов (№ 166-ФЗ, № 167-ФЗ, № 173-ФЗ).98 В целом, это означало, что с 1 января 2002г. в ПФР формировалась накопительная часть трудовой пенсии, которая учитывалась в специальной части индивидуального счета. Тем самым, впервые в постсоветской истории была развернута масштабная практическая работа по изменению основ российской пенсионной модели.

Переход к накопительной составляющей был законодательно решен, но таил в себе много проблемных моментов, очевидных и скрытых угроз. В частности, принципиальное значение приобрел так и не решенный вопрос о порядке аккумулирования и распоряжения пенсионными средствами. Между тем, он имел исключительно важное значение не только для пенсионеров, но и для всех субъектов экономической жизни, а также для государства, заинтересованного в эффективном использовании огромных ресурсов ПФР. Найти баланс интересов оказалось довольно непросто. В частности, об этом свидетельствовала практика жесткого регулирования активности ПФР Минфином, который «в интересах участников рынка ограничивает участие Пенсионного фонда: фонд допускается на финансовый рынок по завершении аукциона и может использовать средневзвешенную цену».99

Все большую остроту приобретал также вопрос об эффективности инвестиции средств пенсионных накоплений, которая являлась удивительно низкой. Аккумулируя огромные средства, ПФР не смог обеспечить их доходности (в 2002 г. 5% при инфляции в 15,1%, в 2003 г., соответственно, 3% и 12%, в 2004 г. - 4% и 11,7%),100 что означало неуклонное обесценивание пенсионного капитала. На этом фоне, НПФ, обеспечивая превышение доходов над инфляцией (в 2002 г. 18% при 15,1% инфляции, в 2003 г. 17% и 12%, в 2004 г. 13% и 11,7%),101 потребовали своей части пенсионных накоплений.

Правительство пошло им навстречу. С 2003 г. граждане получили возможность переводить свои накопления в 55 управляющих компаний, отобранных на конкурсной основе. Однако поскольку сами граждане в массе своей не доверяли НПФ, их накопления автоматически оставались в ПФР. В условиях реальной конкуренции ПФР и НПФ, с 2004 г. между ними началась борьба за средства «молчунов», причем НПФ требовали себе фиксированную долю. С ростом активности НПФ возрастали риски сохранности пенсионных накоплений, требовавшие адекватного совершенствования системы государственного контроля. В частности, была установлена ежемесячная отчетность НПФ перед Федеральной службой по финансовым рынкам.

Трудности, связанные с ограниченностью имевшегося накопительного компонента, формировавшегося за счет сжатия распределительной системы, были дополнены растущим сомнением власти в эффективности самого «накопления». Поэтому 2004 г. был отмечен знаковыми решениями, с одной стороны, снизившими ЕСН с 35,6 до 26%, что означало передачу бизнесу 268 млрд. рублей,102 а с другой - ограничившими участие в накопительной составляющей пенсии поколения среднего возраста.

В заключение раздела обоснован вывод о том, что решения 2004 г. обозначили возможные границы движения к накопительной системе. При этом сочетание в пенсионной политике существенно разнящихся подходов свидетельствовало о ее недостаточной концептуальной проработанности.

В заключении сделаны обобщения и выводы, предложены рекомендации по дальнейшему научному осмыслению и анализу научной проблемы.

По теме исследования опубликованы следующие работы:

Работы, опубликованные в периодических научных изданиях,

рекомендованных перечнем ВАК:

1. Вязовская Т.Н. К истории борьбы за создание социальных гарантий в сфере труда: российский исторический опыт 1990-х годов// Наука и школа. 2008. №5. С.78-80. (0,4 п.л.)

2. Вязовская Т.Н. Трансформация пенсионной системы России на начальном этапе рыночного реформирования (1990-1993 гг.)// Наука и школа. 2008. №6. С.65-67. (0,4 п.л.)

3. Вязовская Т.Н. Проблемы защиты старости в Российской Федерации: исторический опыт 1990-1995 гг. // Научные проблемы гуманитарных исследований. 2009. №7. С.21-33. (0,7 п.л.)

4. Вязовская Т.Н. Женское движение в контексте борьбы за решение социально-экономических проблем в 1993-1996 гг.// Вестник Чувашского университета. Гуманитарные науки. 2009. №1. С.29-35. (0,6 п.л.)

5. Вязовская Т.Н. Исторический опыт становления негосударственных пенсионных фондов России в 1991-2004 гг.// Преподаватель XXI век. 2009. № 2. С. 255-262. (0,6 п.л.)

6. Вязовская Т.Н. Углубление кризиса российской пенсионной системы во второй половине 1990-х годов // Наука и школа. 2009. № 3. С. 70-72. (0,4 п.л.)

7. Вязовская Т.Н. Проблемы радикализации пенсионной реформы в Российской Федерации в 1999-2004 гг.// Вестник Чувашского университета. Гуманитарные науки. 2009. №3. С.24-29. (0,5 п.л.)

8. Вязовская Т.Н. Российская пенсионная реформа 1990 года: проблемы концептуального обеспечения // Вестник Чувашского университета. Гуманитарные науки. 2010. №1. С.15-17. (0,4 п.л.)

Монографии

9. Вязовская Т.Н. Российская пенсионная политика 1990-2008 гг.: эволюция концептуальных и политико-правовых основ. Чебоксары: 2009. - 160 с. (11,2 п.л.)

10. Вязовская Т.Н. Исторический опыт разработки и реализации государственной пенсионной политики России в 1990-2004 гг. М., 2009. - 196 с. (19,7 п.л.)

Брошюры:

11. Вязовская Т.Н. Твои права, пенсионер. Чебоксары, 2006. - 26 с. (1,9 п.л.)

12. Вязовская Т.Н. Новый этап российской пенсионной реформы. Чебоксары, 2006. - 34 с. (2,5 п.л.)

13. Вязовская Т.Н. Пенсионное обеспечение в Российской Федерации. Краснодар, 2007. - 46 с. (3,0 п.л.)

14. Вязовская Т.Н. Российская пенсионная система: исторический опыт развития в 1990-х – начале 2000-х годов. Чебоксары, 2008. - 34 с. (2,5 п.л.)

15. Вязовская Т.Н. Право социального обеспечения: российский исторический опыт. Чебоксары: Чебоксарский кооперативный институт, 2009. 32 с. (2,0 п.л.)