Geum.ru

Исторический опыт разработки и реализации государственной пенсионной политики российской федерации (1990-2004 гг.)

Вид материалаДиссертация

Содержание


Во втором разделе
В третьем разделе
Подобный материал:
1   2   3   4

Важное значение для разработки проблемы имели материалы текущих архивов Совета Федерации и Государственной Думы ФС РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, содержащие официальные документы, в которых отражены концептуальное содержание и основные направления пенсионной реформы. Некоторое значение для понимания исходной базы развития пенсионной сферы в начале 90-х годов имели также документы Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), прежде всего Съезда народных депутатов РСФСР - РФ (Ф.10026) и т.д.


Во втором разделе - «Эволюция экономики России и социальное самочувствие пенсионеров в условиях системных реформ 1990-2000-х годов» рассмотрено влияние процессов рыночной модернизации страны на население, исключенное из активной трудовой жизни.

В разделе показано, что к рубежу 1980-1990-х гг. глубокий кризис охватил различные сферы жизни советского общества, особенно ярко проявился в экономике. В данной ситуации попытка с 1992 г. форсировать рыночные реформы на основе «шоковой терапии» обернулась настоящей катастрофой. Только за 1992-1994 гг. спад в экономике превысил 50%, инвестиции упали в четыре раза. К 2001 г. доля России в мировой экономике снизилась в 7,5 раз (с 6% в 1990 г. до 0,8%).55 В стране стремительно нарастали процессы деиндустриализации. Утрата научных школ, технологий, беспрецедентное старение основного капитала и деградация высокотехнологичных отраслей лишили Россию возможности участвовать в мировой конкуренции.

Наряду с падением физических объемов валового национального продукта, происходило глубокое перерождение экономики, связанное с появлением в ней откровенно асоциальных и даже антигосударственных черт. В первую очередь это выразилось в росте теневой экономики, достигшей гипертрофированных масштабов. По различным данным, к 2000г. ее удельный вес в ВВП составлял около 35-50%. В процессе «номенклатурной приватизации» и утраты контроля за экономическими процессами «в тень» стали смещаться и многие крупные компании, олигархические группы, фактически недоступные для закона, не платившие налоги. По данным Счетной палаты, общий ущерб государства в данной связи только в 1995-1997 гг. составил 65,8 трлн. рублей.56

В ситуации, когда «интересы страны были принесены в жертву интересам ближнего круга олигархов»,57 советская номенклатура, трансформировавшись в квазибуржуазию, откровенно пренебрегала интересами общества. Если 85 % населения с более низкими доходами выплачивали подоходный налог полностью, то 15 % с наибольшими доходами уплатили лишь 10%. Только в 1996 г. казна не получила около 100 трлн. рублей.58 На данном фоне шло углубление кризиса общественной нравственности. Согласно опросам рубежа 1990-2000-х гг., 42% граждан считали нормой скрытие доходов от налоговой инспекции, 47% - зарплату «в конвертах».59 Учитывая обнищание населения, сместившее за черту прожиточного минимума (1,6 долл. в день) в начале 2000 г. 64 % россиян,60 это трудно однозначно осуждать.

Углублявшийся бюджетный кризис изменил отношение к самой социальной политике. Опросы чиновников показали, что ее целью 28% считали обеспечение интересов элиты, а еще 40 % - поддержание социальной стабильности, что, по сути, тоже является обеспечением элиты, власти.61 Таким образом, на задний план ушел сам человек, его права и интересы.

Следствием кризиса стало ухудшение качества населения, нарастание социальных диспропорций. Все меньше трудоспособных, особенно наиболее продуктивных групп с высокой квалификацией, приходилось на растущий слой пенсионеров (причем и по старости, и по инвалидности, и по потере кормильца). Снижение качества жизни вело к ухудшению здоровья людей. Постоянно росло количество работников, получавших профзаболевания. Только в 1990-1995 гг. в 2 раза выросло число инвалидов (детей-инвалидов - в 3). С 1993 г. средний российский мужчина лишился даже шанса дожить до пенсионного возраста. Согласно расчетам Центра демографии и экологии человека, в конце 1990-х гг. неблагоприятные тенденции достигли максимума.62

Деградация населения прямо влияла на сферу социальной политики, поскольку группы, ориентированные на «выбивание» любой ценой бюджетных трансфертов, неуклонно росли. Однако, обращаясь к реальному положению социально незащищенных слоев населения, нужно признать, что их реакцию на политику властей (к примеру, в письмах инвалидов Б.Н. Ельцину),63 следует признать не просто оправданной, но еще и весьма сдержанной.

Общая ситуация в стране стала меняться с рубежа 1990-х гг. Однако даже несмотря на экономический подъем 1999-2004 гг., Россия не смогла преодолеть последствия кризиса 90-х ни по одному из значимых социально-экономических показателей. Соответственно, ситуация в социальной сфере оставалась крайне сложной. Для пенсионеров центральное значение при этом имели малообеспеченность и неудовлетворительное состояние здоровья. Это подтверждают как официальные аналитические документы,64 так и данные мониторингов, в которых медико-социальные и социально-психологические проблемы устойчиво находились на первом месте.65

В заключение раздела показано, что социальное самочувствие пенсионеров, на которых у государства явно не хватало средств, дополнительно ухудшалось некорректным отношением к ним той экстра-радикальной части общества, которая представляла старшее поколение как безысходных ретроградов, «красно-коричневых».

В третьем разделе - «Эволюция российской системы пенсионного страхования в свете пенсионной реформы 1990 года» исследуется противоречивый процесс модернизации пенсионного обеспечения в условиях нарастания кризисных явлений в социально-экономической сфере.

Несмотря на успехи пенсионного обеспечения в СССР,66 в 1980-е гг. в этой сфере обнаружились недостатки. Назревшая реформа началась с принятием пакета законов СССР 1989-1990 гг. и была продолжена в республиках. 20 ноября 1990г. был принят закон «О государственных пенсиях в РСФСР», заложивший основу российского пенсионного законодательства вплоть до реформы 2001-2002 годов. В условиях противостояния союзного и российского центров власти, он отличался не только более радикальными подходами к проблеме и наличием элементов популизма, но и значительно повышал уровень защищенности пенсионеров, а главное - закреплял курс на последовательное выделение пенсионной системы из бюджета. С этой целью учреждался Пенсионный фонд РСФСР - автономная структура для работы с пенсионными страховыми взносами (основным источником трудовых пенсий), подотчетная Верховному Совету.67 Последний утверждал положение о ПФР, размеры и порядок уплаты пенсионных взносов.

Несмотря на прогрессивность реформы, вскоре обнаружились ее слабые стороны. В частности, поначалу излишнюю увлеченность введением различных льгот проявили региональные власти. К примеру, Кемеровский областной Совет 6 декабря 1990г. рекомендовал горисполкомам «рассмотреть вопрос об установлении досрочных пенсий водителям трамваев и троллейбусов». Далее облисполком посчитал нужным принять аналогичное решение и в отношении водителей маршрутных автобусов.68 В свою очередь, многие предприятия включали в коллективные договоры нормы по различного рода доплатам к пенсиям и досрочному их назначению. Еще более серьезной стала проблема расчета среднего заработка для исчисления пенсий. В условиях нараставшего управленческого хаоса, получили широкое распространение махинации. Отметим также, что в ряде случаев закон ущемлял права отдельных категорий пенсионеров, что тоже в последующем потребовало его уточнения.

Решающее влияние на корректировку реформы оказал переход к радикальным реформам. В ожидании возможных трудностей, уже в декабре 1991 г. был принят целый ряд пенсионных нормативных актов,69 однако они не предотвратили кризиса. Либерализация цен в первые месяцы 1992 г. снизила реальные пенсии более чем в 2 раза. Несмотря на увеличение страхового тарифа ПФР в 1992г. до 31,6% (с 26%), ситуация становилась все более сложной.70 Следствием этого стал пересмотр ряда положений реформы: наметилась нивелировка основной массы пенсий, началась реанимация пенсий персональных, набирал силу процесс расширения льгот. С осени 1992г. главным инструментом защиты пенсий стала систематическая индексация их базовой части.71 В разделе показано, что в 1992-1993гг. вопрос о пенсиях превратился в разменную монету в политической борьбе. Дополнительно положение осложнялось принятием нараставшей массы подзаконных актов.

Тем не менее, закон 1990 г., досрочно введенный в полном объеме с мая 1992 г. и подвергавшийся в 1991-2001 гг. корректировкам 46 раз,72 сохранял свое ведущее значение. В частности, на его основе, развернулась активная работа по конструированию структур Пенсионного фонда в регионах, в свою очередь, организовавших работу на местах. При этом, определяясь возрастом, трудовым стажем, размером прошлой зарплаты пенсионера, в то же время, пенсии привязывались к «прожиточному минимуму».

В условиях остановки массы предприятий, катастрофического падения производства, растущей безработицы, при крайне низкой заработной плате работающих, основной чертой 1990-х гг. стали рост задолженностей по пенсионным взносам и падение доходов ПФР. Главная задача, которую ставили перед собой власти в этой ситуации, состояла в том, чтобы остановить падение уровня пенсий ниже минимального прожиточного уровня. Все более ощутимая нехватка средств привела даже к появлению нормативного показателя, за основу которого была взята «методика расчета физиологического минимума, в свое время разработанная для жителей блокадного Ленинграда».73 И все же, накопления фонда были исчерпаны уже к середине 1993 года. Вслед за этим началось снижение доли пенсионных расходов в ВВП (в 1992 г. - 4,83%, 1993 г. - 6,06%, 1994 г. - 5,92, 1995 г. - 5,33%).74

В итоге, российские пенсионеры оказалось перед лицом серьезных угроз. Получая едва соответствовавшие физиологическому минимуму пенсии, они оказались на грани выживания. Ведь для 75% пенсионеров пенсия была единственным источником существования, а около 10 миллионов и вовсе не имели возможности самообслуживания и нуждались в уходе. На данном фоне особенно тревожно выглядела тенденция неуклонного старения общества (37 млн. пенсионеров). К 1995 г. на одного пенсионера приходилось уже только 1,8 работающих (вместо 2 в 1990 году).75

Во многом в силу личных приоритетов Б.Н. Ельцина, пенсии все же продолжали индексироваться. Однако с конца 1994 г. финансовые трудности достигли качественно нового уровня. Если с 1993 г. Пенсионный фонд уже не аккумулировал средства, а «проедал» их, то с 1995 г. возникла проблема отсутствия необходимых средств уже и для текущих выплат. В сложившейся ситуации отличительной особенностью пенсионной политики второй половины 1990-х гг. стало преобладание мер текущего регулирования.

В заключение в разделе обоснован вывод о том, что невозможность преодоления пенсионного кризиса в условиях глубокого экономического спада лишило пенсионную политику необходимого уровня системности, превратило ее в набор мер по борьбе с чрезвычайными ситуациями.