Автореферат диссертации
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Акинфиев Сергей Николаевич автореферат диссертации, 1335.17kb.
- L. в экосистемах баренцева моря >03. 02. 04 зоология 03. 02. 08 экология Автореферат, 302.63kb.
- Сквозновой Татьяны Михайловны. Отправитель: Ученый секретарь диссертационного совета, 864.64kb.
- Габдулхакова Раиля Мунировича. Отправитель: Ученый секретарь диссертационного совета, 953.49kb.
- Гусаима Александра Борисовича. Отправитель: Ученый секретарь диссертационного совета, 580.12kb.
- Д. А. Источники международного права интеллектуальной собственности : автореферат диссертации, 1887.71kb.
- Д. А. Источники международного права интеллектуальной собственности : автореферат диссертации, 1281.38kb.
- Автореферат диссертации Ф. И. О. «Тема диссертации», 54.08kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 487.74kb.
- Автореферат диссертации на соискание учёной степени, 489.45kb.
Законодательный процесс (разработка закона, его принятие, одобрение, обнародование) строится на принципах: строгого соблюдения Конституции РФ, действующего законодательства, общепризнанных принципах и нормах международного права, Регламента, демократизма и политической ответственности, гласности и плюрализма мнений в ходе рассмотрения проектов законов, научности и объективности; плановости и предсказуемости (прогноза его результатов), экономичности и стабильности, непрерывности совершенствования, гласности и профессионализма, целесообразности и оперативности. Важная роль в его осуществлении отводится законодательной технике, представляющей собой совокупность общесоциальных, специально-юридических и технических средств, посредством которых законодательный орган обеспечивает разработку, принятие, обнародование законов, а также достижение необходимых целей и результатов.
Приводится анализ значительного статистического материала о состоянии законодательной работы в РФ в последнее десятилетие (как в разрезе субъектов законодательной инициативы, так и количественных показателей, динамики прохождения через парламент и т.д.). Выявлены следующие тенденции в сфере законодательной работы: 1) отсутствие стабильности кодифицированного законодательства1; 2) принятие интегральных законов, которые вносят изменения в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми; 3) неравномерность реализации права законодательной инициативы различными субъектами.
Во втором параграфе «Региональный парламент и его законотворчество (на примере Кировской области и других регионов РФ) раскрывается возрастание роли в этом процессе республик, краев и областей Российской Федерации. Если ранее по их инициативе принимались единицы законов (2001 г. – 11, 2002 г. – 11, 2003 г. – 12, 2004 г. – 16, 2005 г. 24), то теперь они принимаются десятками (2006 г. – 78, 2007 г. – более 100).
Лидерами по числу внесенных законопроектов и ставших законами являются Законодательное собрание Краснодарского края, Московская областная дума, Московская городская дума, Законодательное собрание Приморского края (5 и более принятых по их инициативе законов за время работы IV Государственной Думы ФС РФ)1.
Причин низкого качества законопроектов по прежнему остается несколько. В том числе: недостаточная степень профессионализма их авторов ри составлении законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок ("устаревание") нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 дней до 3710 дней); несовершенство самого порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее отклонять последние по формальным признакам; большие сложности с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта от Правительства РФ ( что неоднократно обсуждалось в Государственной Думе и на других уровнях власти).
Автором вносится предложение по рационализации данной работы с учетом личной многолетней работы в парламенте страны. Более качественному решению вопросов может способствовать накопленный опыт законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации и создаваемыми региональными структурами. К ним относятся деятельность Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ), проведение (включая выездные) парламентских слушаний, "круглых столов" по различной тематике законодательного обеспечения жизнедеятельности страны, организация мониторинга законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях с помощью создания на местах центров, советов законотворческой работы1, написания и публичного обсуждения докладов о состоянии законодательства в субъектах РФ, активное сотрудничество с высшими учебными заведениями по вопросам разработки и мониторинга регионального законодательства.
Заслуживает внимания идея по созданию (в условиях отсутствия вертикали законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ) Всероссийской системы мониторинга правового пространства на основе создаваемых региональных центров, проводимых эмпирических исследований, включая прогнозы по применению действующего законодательства, проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов и правоприменительной практики. В целях совершенствования законодательного процесса в России обобщен опыт, накопленный в решении этих вопросов, законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации. В диссертационном исследовании данная проблематика рассматривается на примере Кировской области и ряда других российских регионов. Интересен также сравнительно-правовой анализ регионального законотворчества в Германии и России (например, деятельности парламентов Земли Саксония и Республики Башкортостан). Это связано: а) с реализацией принципов федерализма на уровне правового статуса субъектов Федерации; б) существованием двухуровневой системы законотворчества в ряде стран; в) объективно возникающими противоречиями между федеральным и региональным законодательством и необходимостью их правового разрешения; г) отсутствием разделения правового регулирования между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Дан анализ деятельности Законодательного Собрания Кировской области, призванного в соответствии со ст. 4 Закона «О Законодательном Собрании Кировской области» от 31 декабря 2002 года обеспечивать законодательное регулирование общественных отношений по вопросам предметов ведения. На основании ст. 25 указанного закона осуществляется судебный контроль за деятельностью законодательного органа Кировской области, включая возможность возмещения причиненного вреда юридическим и физическим лицам «в результате принятия Законодательным Собранием актов, противоречащих федеральному или областному законодательству, за счет средств областного бюджета».
Конкретные нормы регионального законотворчества и взаимодействия с федеральными органами власти содержит Регламент Законодательного Собрания Кировской области, принятый Собранием 15 июня 2006 года. Областной закон о Законодательном Собрании, Регламент регулирует как законодательный процесса в области, так и порядок выдвижения инициатив на федеральном уровне. Накопленный опыт работы и отработанный внутренний механизм областных парламентских процедур может быть полезен и при оценке совершенствования практики деятельности Федерального Собрания РФ. Среди них: наделение прокурора области и контрольной палаты области правами законодательной инициативы (целесообразно, по мнению автора, аналогичное право предоставить Генпрокурору РФ и Счетной палате РФ); обязанность депутата Законодательного Собрания присутствовать на каждом пленарном заседании (ст. 9 Регламента); принятие законов области по наиболее важным политическим, социально-экономическим и другим вопросам жизнедеятельности области; запрет на принятие областных законов менее, чем в двух чтениях; практика публичного обсуждения депутатами законопроектов с участием представителей администрации, специалистов, ученых, общественности в ходе депутатских слушаний.
В третьем параграфе «Зарубежный опыт организации законотворческой работы. Модельное законодательство СНГ. Пути повышения эффективности и качества законодательной деятельности Федерального Собрания РФ» сформулированы:
1) наиболее типичные проблемные ситуации, снижающие эффективность реализации правового обеспечения проводимых в стране преобразований. Правовое регулирование общественных отношений, как на федеральном, так и на региональном уровнях, зачастую осуществляется без должного обоснования, хаотично и фрагментарно; принятие законодательных актов нередко обусловливается политическими мотивами, а не правовой необходимостью; отдельные законы субъектов Российской Федерации не всегда соответствуют федеральному законодательству; практически 2/3 принятых законов составляют законы о внесении изменений и дополнений в уже существующие, т.е. преобладает «поправочное законодательство».
2) Ряд тенденций, выводов и предложений по вопросам повышения эффективности и качества законопроектной работы в РФ:
- определение приоритетных направлений законотворческой работы и проводимой правовой политики в стране, что должно найти закрепление в соответствующих документах (например, в Концепции развития России до 2020 года). Некоторые мероприятия уже проводятся: принятие трехлетнего федерального бюджета страны (до 2010 года); однако необходимо законодательное закрепление государственной программы развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу;
- принятие федеральных законов "О Федеральном Собрании Российской Федерации» и "О нормативных правовых актах в Российской Федерации";
- расширение перечня субъектов законодательной инициативы (за счет предоставления этого права Генеральной прокуратуре РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ и Счетной палате РФ);
- совершенствование участия субъектов Российской Федерации в развитии федерального законодательства; разработка перспективной модели законотворческого процесса; формирование регионального уровня эмпирических исследований в самостоятельных региональных центрах мониторинга права. Законопроекты должны проходить своевременную и качественную экспертизу на предмет целей и приоритетных задач российского государства и международного права;
- создание системы законодательства и преодоление внутренних юридических коллизий, осуществление работы по систематизации и кодификации законодательства;
- функционирование единой системы мониторинга и оценки законодательства, соответствующей потребностям развития общества; .улучшение общественной и научной экспертизы рассматриваемых законопроектов; проведение антикоррупционной экспертизы законопроектов;
- учреждение Института законотворческой работы при Федеральном Собрании Российской Федерации;
- развитие информационных ресурсов Федерального Собрания и доступа к ним; их использование для обсуждения законов и проектов депутатами различных уровней, учеными, гражданами. Оптимизации законодательной работы будет способствовать и дальнейшему развитию электронного документооборота, внедрению в повседневную жизнь электронной цифровой подписи (ЭЦП) и других прогрессивных начинаний в области информатики и информатизации;
- расширение влияния международного права, его принципов и норм на российскую правовую систему и законодательство (в т.ч. в контексте практической реализации ч. 3. ст. 15, ч. 1 ст. 45, ч. 3 ст. 46 Конституции РФ); ратификация международных соглашений. На этом направлении также предстоит активизировать интеграционные процессы с участием Российской Федерации (по линии МПА СНГ, ЕПА ЕС, Парламентского Собрания Россия – Беларусь, Совета Европы, ОБСЕ, межгосударственных отношений и иного международного сотрудничества).
В главе 3 «Зарубежный опыт конституирования парламента. Сравнительно-правовой анализ конституционного статуса парламента в странах Европы, Америки, Африки и государств СНГ» на основе сравнительно-правового анализа конституционного статуса парламента в странах Европы, Америки, Африки и государств СНГ рассматривается зарубежный опыт конституирования парламента, в том числе применительно к статусу и практики работы Федерального Собрания РФ1.
Анализ зарубежных конституций позволил выделить ряд положений, закрепляющих компетенцию парламента и организацию его деятельности.
В первом параграфе «Конституции Французской и Итальянской Республик, Основной Закон ФРГ о статусе парламента и организации его работы» к таким положениям в Конституции Французской Республики относятся следующие:
- "Французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате". Данная норма ст. 24 французской Конституции может быть использована в российском законодательстве (за пределами исторической Родины – России живет более 20 млн. россиян);
- "Члены Правительства имеют доступ в обе палаты; они должны быть заслушаны, когда того потребуют. Они могут прибегнуть к помощи комиссаров Правительства" (ст. 31 Конституции).
В Основном законе Федеративной Республики Германии также выделяется ряд положений, которые могли бы быть полезны при совершенствовании статуса российского парламента. Среди них отметим следующую норму: "Бундесрат состоит из членов – представителей земель. … каждая земля располагает не менее, чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов жителей – пять голосов; земли с населением свыше семи миллионов – шесть голосов. Каждую землю может представлять столько членов, сколько она имеет голосов" (ст. 51 Конституции ФРГ).
"Если палаты, каждая абсолютным большинством голосов своих членов, объявляет закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе" (ст. 73 Конституции Италии). В этой же Конституции говорится: "Когда того потребуют пятьсот тысяч избирателей или пять областных советов, назначается народный референдум для отмены полностью или частично закона, или акта, имеющего силу закона. Референдум не допускается в отношении законов о палатах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров", (ст. 75 Конституции Италии).
Во втором параграфе «Статус парламента по конституциям Канады и Индии» исследуется опыт парламентаризма в этих странах и его конституционно-правовой статус.
В Конституции Канады закрепляется, что сенатор может быть дисквалифицирован, если он: 1) в течение следующих одна за другой сессий Парламента не присутствовал на заседаниях Сената; 2) присягает на верность или становится гражданином другого государства; 3) будет признан банкротом или несостоятельным должником или "если он воспользуется выгодами, предоставляемыми каким-либо законом несостоятельным должникам, или если он будет признан виновным в хищении денежных средств с использованием служебного положения; 4) осужден за измену или признан виновным в тяжком позорном преступлении; 5) перестав обладать квалификациями в отношении имущества или места жительства (за исключением проживания в месте пребывания правительства Канады, "занимая такую должность при этом Правительстве, которая требует его присутствия там" (ст. 31). Вопрос о квалификации сенатора решается самими Сенатом (ст. 33).
Число членов Палаты общин корректируется каждый 10 лет (представительство провинций) и может быть увеличено (при условии, что этим не будет нарушаться пропорциональность представительства провинций) (ст. 52). Каждый член Сената или Палаты общин Канады перед вступлением в должность "должен принести и подписать присягу" на верность (ст. 128).
На основе Конституции Индии «Президент может направлять послания любой Палате Парламента либо в связи с законопроектом, находящимся на рассмотрении, либо по другому поводу. Палата, которой направлено такое послание, в возможно короткий срок рассматривает любой вопрос, который подлежит рассмотрению в связи с посланием» (п. 2 ст. 86 Конституции).
"Правила процедуры каждой из Палат определяют, сколько времени должно быть отведено на обсуждение вопросов, о которых говорится в этом обсуждении" (п. 2 ст. 87 Конституции). Индийские Министры имеют право не только выступать в любой Палате Парламента, но быть членом Комитета Парламента, правда без права голоса. (ст. 88).
Каждая Палата имеет свой секретариат. "Парламент может законом регулировать прием на работу и условия работы лиц, назначенных в штат секретариата каждой из Палат Парламента (п. 2 ст. 98 Конституции).
Конституционно-правовой статус Парламента в Индии имеет следующие особенности:
- каждый член любой Палаты Парламента до вступления в должность приносит и подписывает перед Президентом или лицом, им для этого назначенным, присягу или заявление по форме, установленной для этой цели в Приложении третьем к Конституции" (ст. 99); член Палаты может быть дисквалифицирован (ст. 102), если он занимает должность (оплачиваемую) в органах Правительства Индии или Правительства любого Штата (за исключением должностей, разрешенных по закону).
Член Палаты может отказаться от своего места, предоставив собственноручно написанное заявление на имя Председателя или, соответственно, спикера" (п. 3 ст. 103). Последний должен убедиться в том, что такой отказ от должности является "добровольным или подлинным" (иначе он не принимается). Член Палаты может быть дисквалифицирован и в случае, если он "отсутствует без разрешения Палаты на всех ее заседаниях" в течение шестидесяти дней1.
В Индии действует и такое правило: Парламент не может обсуждать поведение какого-либо судьи Верховного Суда или Высшего Суда в связи с исполнением ими своих обязанностей. В свою очередь, Суды не рассматривают вопросы, связанные с деятельностью Парламента. Это означает, что "деятельность каких-либо актов Парламента не может быть оспариваема на том основании, что якобы имели место нарушения процедуры". Более того, "ни одно должностное лицо или член парламента, которые настоящей Конституцией или на ее основании наделены полномочиями регулировать процедуру или ведение дел, или поддержание порядка в Парламенте, не подлежат юрисдикции какого-либо суда в связи с осуществлением ими своих полномочий" (ст. 122 Конституции).
В третьем параграфе «Конституции Венгерской и Польской Республик о статусе парламента и организации его деятельности» рассмотрены вопросы, регулирующие конституционно-правовой статус парламента данных стран.
Государственное Собрание Венгерской Республики (парламент) "осуществляет все вытекающие из народного суверенитета права, обеспечивает конституционный строй общества, определяет организацию, направления и условия управления" (п. 2 ст. 19 Конституции).
Парламент страны обладает широкими полномочиями (п. 3 ст. 19 Конституции), наряду с традиционными (принимает законы, объявляет амнистию, осуществляет ратификацию международных договоров) Государственное Собрание "определяет план социально-экономического развития страны", "принимает решение о программе Правительства"1, "создает Совет Обороны", "по предложению Правительства и после получения заключения Конституционного Суда распускает местный представительный орган, деятельность которого противоречит Конституции", назначает общенациональный референдум.
В соответствии с основным законом страны, депутаты Государственного Собрания "действуют в соответствии с интересами общества" (п. 4 ст. 20 Конституции), обладают неприкосновенностью. В плане материального обеспечения "Депутату Государственного Собрания предоставляются обеспечивающие его независимость оклад, а также определенные льготы и возмещение расходов. Закон, устанавливающий размер оклада и возмещения расходов депутата, а также предоставляемые ему льготы, принимается большинством не менее двух третей голосов присутствующих депутатов" (п. 4 ст. 20 Конституции).
Конституция Польши (Раздел III – "Источники права") устанавливает, что источниками права в стране являются: Конституция, законы, ратифицированные международные договоры, а также постановления" (ст. 87 Конституции). Условием вступления в силу законов, постановлений и актов местного права является их опубликование (ст. 88 Конституции). Законы, опубликованные в "Журнале законов Польской Республики", "образуют часть правопорядка страны и применяются непосредственно, если его применение не поставлено в зависимость от принятия закона" (ст. 91 Конституции).
Одной из форм правотворческой деятельности в Польше является издание постановлений "указанными в Конституции органами на основании особого уполномочия, содержащегося в законе и с целью его исполнения. Уполномочие должно определять орган, компетентный издать постановление, и круг вопросов, переданных для урегулирования, а также директивы, касающиеся содержания акта" (ст. 92 Конституции).
Конституция Республики содержит целый "набор" запретов на совмещение должности депутата с иными занятиями (ст. 103)1. "Депутаты являются представителями народа. Наказы избирателей их не связывают (п. 1 ст. 104 Конституции). До начала осуществления мандата депутаты принимают перед Сеймом следующую присягу: "Торжественно клянусь добросовестно выполнять обязанности перед народом, охранять суверенитет и интересы государства, делать все для благополучия Отчизны и блага граждан, соблюдать Конституцию и иные законы Польской Республики". Присяга может приниматься с добавлением приложения: "Да поможет мне Бог". Отказ от принятия присяги означает отказ от мандата (п. 3 ст. 104 Конституции). Вопросы депутатской неприкосновенности урегулированы в ст. 105 Конституции Польской Республики.
Конституция предусматривает принятие закона об обеспечении деятельности депутата или выполнении им своих обязанностей, включая "охрану прав, вытекающих из осуществления мандата" (ст.106 Конституции).
В польской Конституции также говорится о том, что "депутат не может вести хозяйственную деятельность с извлечением выгоды из имущества Государственного Казначейства или территориального самоуправления, приобретать имущество" (п. 1 ст. 107 Конституции). За нарушение этих запретов депутату грозит привлечение "к ответственности перед Государственным Трибуналом, который принимает решение по вопросу о лишении мандата" (п. 2 ст. 107 Конституции).
В разделе IV Конституции "Сейм и Сенат" – статьях 109-124 – определяется их организация и порядок деятельности. Наряду с традиционными положениями (Сейм и Сенат ведут свою работу на заседаниях, образуя постоянные и чрезвычайные комиссии, избирая Председателя, принимая Регламент и т.д.), следует выделить некоторые особенности:
- Сейм может образовать следственную комиссию для исследования определенного дела (п. 1 ст. 111 Конституции). Порядок ее деятельности определяется законом.
- В случае совместных заседаний Сейма и Сената парламент страны "действует как Национальное Собрание" (п. 1 ст. 114 Конституции).
Национальное Собрание принимает свой Регламент.
- Председатель Совета Министров и остальные члены Совета Министров обязаны давать ответы на интерпелляции и запросы депутатов в течение 21 дня. Указанные выше лица "обязаны давать ответы по текущим делам на каждом заседании Сейма" (ст. 115 Конституции).
- Право законодательной инициативы в Польше принадлежит не только депутатам, Сенату, Президенту Республики и Совету Министров, но и группе граждан численностью не менее 100 000 человек, имеющим право избирать в Сейм. Процедуру по этому делу определяет закон (ст. 118 Конституции).