Автореферат диссертации
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Акинфиев Сергей Николаевич автореферат диссертации, 1335.17kb.
- L. в экосистемах баренцева моря >03. 02. 04 зоология 03. 02. 08 экология Автореферат, 302.63kb.
- Сквозновой Татьяны Михайловны. Отправитель: Ученый секретарь диссертационного совета, 864.64kb.
- Габдулхакова Раиля Мунировича. Отправитель: Ученый секретарь диссертационного совета, 953.49kb.
- Гусаима Александра Борисовича. Отправитель: Ученый секретарь диссертационного совета, 580.12kb.
- Д. А. Источники международного права интеллектуальной собственности : автореферат диссертации, 1887.71kb.
- Д. А. Источники международного права интеллектуальной собственности : автореферат диссертации, 1281.38kb.
- Автореферат диссертации Ф. И. О. «Тема диссертации», 54.08kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 487.74kb.
- Автореферат диссертации на соискание учёной степени, 489.45kb.
Новые практические результаты и их значимость.
1. Практическая значимость исследования состоит в том, что оно имеет системный прикладной характер и при этом решает задачи, связанные со смежными направлениями науки (политологией, социологией, историей государства) и отраслями (не только конституционного, но и административного) права.
Выявление и формулирование совокупности научно-теоретических положений и решение данной проблемы представляет собой актуальное и перспективное научно-практическое направление в деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и высших законодательных органов власти её субъектов.
Содержащиеся в диссертационной работе выводы и рекомендации, а также фактический материал способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений общих закономерностей и тенденций в реализации конституционного законодательства в сфере парламентского права. Это расширяет возможности для дальнейших научных исследований в рамках конституционного права.
2. Разработано (с участием диссертанта) 8 законов Кировской области, более 20 федеральных законов, а также модельных законов, содержащих механизм реализации конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Предложена структура проекта Федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», а также изменения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, позволяющие повысить эффективность деятельности парламента России.
4. Основные рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации использованы в ряде высших учебных заведений Москвы, Кировской области в ходе преподавания конституционно-правовых и политологических учебных дисциплин, для специалистов в области государственной и административной деятельности.
5. Предложения о закреплении в конституционном законодательстве основ конституционно-правового статуса в Федеральном законе могут быть использованы в нормотворческой деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в интересах совершенствования конституционного законодательства и повышения эффективности его реализации.
Теоретическая значимость работы определяется разработкой концепции конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации как единого органа государственной власти, осуществляющего представительные, законодательные и контрольные функции посредством реализации механизма государственной власти в целях выражения многообразных социальных, партийных и других интересов и опирающегося на сложившийся уровень политической и правовой культуры в государстве и обществе.
Использованная методология исследования парламента Российской Федерации и выявленные основные закономерности применимы в качестве теоретической основы при разработке других отраслей права и создают научные основы для количественно-качественного решения подобных научных проблем.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Конституционно-правовой статус парламента – это закрепленное Конституцией Российской Федерации и иными источниками конституционного права положение парламента как представительного и законодательного органа государственной власти страны, характеризующее: а) социально-политическое назначение данного органа государственной власти; б) его роль, задачи и функции; в) принципы организации и деятельности; г) внутреннюю структуру, способствующую реализации функций; д) взаимоотношения с иными органами государственной власти; е) компетенцию, обусловленную местом в системе народовластия; ж) процедуры осуществления деятельности парламента, в том числе формы и порядок принятия нормативных правовых актов.
Практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране: способности парламента, как органа народного представительства, формулировать (выражать) через закон волю избирателей и реализовывать их интересы посредством механизма государственной власти и авторитета парламента в обществе.
2. Парламент Российской Федерации – орган государственной власти Российской Федерации, осуществляющий представительную, законодательную и контрольную функции, формируемый населением как непосредственно, так и через представителей и осуществляющий свою деятельность на коллегиальной, постоянной основе.
Динамизм федерального правотворчества в сфере парламентаризма обусловил появление новых форм его работы, не закрепленных в Конституции РФ (депутатское расследование). Введение в научный оборот понятия «парламента Российской Федерации» позволит обеспечить эффективное функционирование парламента, стабильность порядка его формирования.
3. Обоснована необходимость введения в конституционно-правовой статус парламента нового полномочия: толкование федеральных законов, которое понимается как деятельность парламента, направленная на установление, конкретизацию содержания норм права, раскрытие социально-политической воли законодателя в формах, установленных действующим законодательством. Процедура толкования федеральных законов должна проходить две стадии: а) рассмотрение Государственной Думой; б) одобрение Советом Федерации. Процесс толкования должен завершиться принятием нормативного правового акта в форме постановления Государственной Думы, одобренного Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
4. Уточнено содержание правового механизма реализации представительной функции парламента России, включающее: а) процедуры принятия наказов избирателей Государственной Думой и Советом Федерации и обеспечение их финансирования; б) обязательные ежегодные отчеты членов и депутатов парламента перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также перед населением; в) порядок отзыва депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации; г) процедуры информирования населения о своей деятельности в парламенте Российской Федерации. Это даст возможность расширить учет многообразных социальных, партийных и других интересов и придать законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации общенациональный представительный характер.
5. Закрепление в Конституции РФ принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов обеспечит взаимодействие в сфере законотворчества и осуществления контроля за реализацией принятых законов. Возможными формами реализации данного принципа являются: а) введение института совместной законодательной инициативы регионов; б) предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых субъектами Федерации; в) создание Советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с парламентом Российской Федерации.
6. Обоснование необходимости расширения экспертной функции в системе внутренних функций парламента привело к выводу о необходимости создания единого Центра мониторинга законодательства Федерального Собрания Российской Федерации. Его целесообразно создать в форме автономного учреждения, укомплектовать высококвалифицированными научными кадрами и проводить ежегодный анализ реализации законодательства на уровне Российской Федерации и её субъектов, с целью выявления позитивного опыта и негативных явлений в законотворческой деятельности и правоприменительной практике. Действующий Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права), созданный при одной палате – Совете Федерации Федерального Собрания, – не решает в полной мере данные задачи.
7. Расширено содержание статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания: в качестве элементов на основе исторического опыта предлагается закрепить в Регламентах палат процедуру официальной торжественной присяги при получении статуса члена и депутата парламента; основания их выбытия из состава палат в случае не посещения заседаний в течении года.
8. Выявлена зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса. Обоснованы оптимальные, по мнению автора, параметры (число, состав комитетов и комиссий), опирающиеся на зарубежную и отечественную практику, личный опыт автора. Предложена рациональная внутренняя структура аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы, а также необходимость создания кадрового резерва на конкурсной основе, в который должны быть включены инициативные, высокопрофессиональные работники, обладающие специальным образованием по профилю работы. Замещение вакантных государственных должностей государственной службы аппарата Федерального Собрания Российской Федерации должно производиться исключительно за счет тщательно отобранного кадрового резерва, формируемого в порядке, установленном федеральным законодательством.
Диссертант приходит к выводу, что в условиях сближения различных конституционных систем и возрастания многообразия конституционно-правовых институтов приобретается конкретно-исторический и национально-специфический потенциал отечественного парламентаризма, выражающийся в конституционно-правовом статусе парламента.
9. Признание парламентаризма в качестве самостоятельного института конституционного права обусловило развитие нормативной базы, являющейся основой его деятельности. Однако большую часть норм, регулирующих конституционно-правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации, составляют не федеральные законы, а подзаконные акты. В соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции России каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, что нарушает принцип единства деятельности парламента. Это обусловливает необходимость принятия Федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», позволит совершенствовать механизм реализации разнообразных функций парламента. Обосновывается следующая структура закона: 1).Общие положения (принципы деятельности парламента, его функции). 2).Полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации. 3).Организационная структура Совета Федерации и Государственной Думы. 4).Взаимодействие Федерального Собрания Российской Федерации с государственными органами и субъектами Российской Федерации. 5).Законодательный процесс в Федеральном Собрании Российской Федерации. 6).Толкование федеральных законов. 7).Разрешение коллизий и споров между палатами Федерального Собрания Российской Федерации. 8).Ответственность членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 9).Заключительные и переходные положения.
До принятия указанного Федерального закона предлагается внести ряд поправок в действующий Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
10. Обосновывается необходимость принятия "Основ законодательства об антикоррупционной политике" и создание в парламенте структурного подразделения, которое бы занималось исследованием нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности, осуществляло мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов.
11. Исследование государственно-политического развития России с 1991 по 2007 гг. доказывает преемственность конституционно-правового статуса парламента, которая проявляется в следующем: а) широкие полномочия Государственной Думы в сфере законотворчества, высокая динамика (в ряде случаев в ущерб качеству) законодательной работы, частые изменения текущего законодательства, включая кодифицированные документы (особенно налогового, административного, избирательного права);
б) существенный дисбаланс в деятельности широкого круга субъектов права законодательной инициативы, когда одни не в полной мере реализуют свои законотворческие полномочия, имея высокий потенциал в сфере законопроектной работы (например, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения в соответствии с п. 1, ст. 104 Конституции РФ), а другие не наделены правом законодательной инициативы (например, Уполномоченный по правам человека РФ, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ);
в) тенденция к возрастанию роли законодательных (представительных) органов субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе, повышению его результативности;
г) взятый государством курс к постепенному увеличению электорального барьера для прохождения политических партий в парламент (с 5 до 7 и, возможно, далее до 10 процентов).
12. Выявлено влияние политических партий на становление, развитие и реализацию конституционных основ парламентской деятельности. Опыт парламентов зарубежных государств свидетельствует о том, что политическая партия использует парламент для претворения в жизнь своих целей и доктринальных идеологических установок; парламент, в свою очередь, формируется посредством деятельности политических партий и напрямую зависит от их организационной структуры и социальной активности.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения работы отражены в опубликованных научных трудах автора, в его выступлениях в Федеральном Собрании Российской Федерации и Законодательном Собрании Кировской области, разработанных федеральных и региональных законопроектах, включая Кодекс об административных правонарушениях; на заседаниях Государственного Совета и в практической деятельности Губернатора (Председателя Правительства) Кировской области; в ходе работы Парламентской Ассамблеи Совета Европы, в выступлениях на международных, всероссийских и межвузовских конференциях, «круглых столах» и семинарах.
Материалы исследования по теме диссертации используются в процессе чтения лекционного курса «Конституционное право Российской Федерации», а также при подготовке ряда специальных учебных курсов на юридическом факультете Российского государственного социального университета, ряде других ВУЗов.
По теме диссертационного исследования опубликовано более 20 научных работ, в т.ч. монография объемом 20,46 п.л.
Структура диссертации определена содержанием темы исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативных источников, научной литературы и приложения.
II.Основное содержание диссертационного исследования.
Во введении обоснованы актуальность темы диссертационного исследования, ее научная разработанность, определены ее цели, задачи, теоретическая и методологическая база, сформулирована научная новизна исследования и его основные положения, вынесенные на защиту, отмечена научная и практическая значимость, показаны результаты работы и их апробация.
В первой главе – «Конституционно-правовой статус Федерального Собрания – парламента Российской Федерации» исследуются единый правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации, выделяются его элементы с учетом историко-правового опыта становления и развития отечественного парламентаризма; подробно рассматривается нормативная база парламента РФ, ее содержание, проблемные вопросы реализации и взаимодействия с другими органами государственной власти; внутренняя организация работы.
В первом параграфе «Историко-правовой опыт организации и функционирования российского парламента, Учреждение и Наказ Государственной Думы Российской Империи, советский опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР» дается анализ дореволюционного законодательства, регулирующего деятельность парламента, в котором выделяются следующие направления:
- значимость для современной России истоков российского парламентаризма, работе Государственной Думы четырех созывов после издания Манифеста Императора Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 года в 1906-1917 годах;
- подробное исследование Наказа Государственной Думы – законодательного акта (регламента), определяющего распорядок работы Государственной Думы, компетенцию, порядок действия ее руководящих и вспомогательных органов (Совещания, Канцелярии, Приставной части);
- правовой статус членов Думы, прав и обязанностей депутатов в тот период времени; структурирование парламента и его взаимодействие с исполнительной властью; организацию законотворческой работы;1
- выработка предложений по совершенствованию деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ, статуса депутата на основе имеющегося исторического опыта. Научный интерес представляет практика принятия депутатом «торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа); основания выбытия депутата из состава Думы, если он «не посещал ни одного заседания Думы в продолжении целого года без отпуска» (п. 18 Наказа); отказ от звания депутата «заявив о сем письменно Председателю Думы или путем отказа от принятия Торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа); вычет из довольствия депутата «за каждый пропущенный день заседаний» без уважительной причины; временное отстранение депутата от участия в заседаниях; поддержание порядка в помещениях Думы Приставом Думы и его помощниками; предложение министрам разработать законопроект, а в случае отказа, «образовать для его выработки Комиссию из своей среды» (п. 57 Наказа); «передача дела на рассмотрение императору», «если Дума двумя третями голосов не признает возможным удовлетвориться сообщением Министра или Главноуправляющего» (начальника департамента); ведении Ведомости присутствующих на заседаниях Думы (член Государственной Думы вносит собственноручно свое имя в течении всего заседания); принятии присяги «на верную службу» поступающими на службу в Канцелярию (аппарат) Государственной Думы; ограничении числа Комиссий (Комитетов) Думы до 8-10 (включая бюджетную, Комиссию по запросам, Комиссию по личному составу и др.); введение процедуры «спешного рассмотрения» законопроектов; личном голосовании депутата, запрете на подачу голосов за отсутствующих. Эти и другие положения могут быть включены в современный Регламент Государственной Думы.
Второй параграф «Совет Федерации и Государственная Дума ФС РФ как правовые институты, их конституционно-правовой статус» посвящен изучению норм, связанных с конституированием полномочий палат Федерального Собрания РФ (в целом парламента как правового института), их реализацией на практике. Речь идет о процедурах формирования и деятельности, структуре палат, их взаимодействии с другими высшими органами государственной власти, законодательно закрепленном объеме функций и полномочий в условиях реализации концепции (доктрины) разделения власти, народного представительства. Исследуются разнонаправленные тенденции в современном мире, связанные с повышением (принижением) социальной роли парламента в жизни общества, «ресурсы», обеспечивающие совершенствование его работы в области законотворчества. При этом упор делается на выявлении эволюции статуса и функций Федерального Собрания РФ с учетом отечественного и зарубежного опыта. Подробно рассматривается работа различных парламентских институтов, функционирующих в Государственной Думе, внутренняя организация ее работы, статус депутатов, механизм реализации гарантий их деятельности.
Обосновывается развернутое авторское определение понятия «парламента Российской Федерации», «конституционно-правового статуса парламента». Отмечается, что его практическая реализация во многом зависит от развития парламентаризма в стране и других факторов.
В третьем параграфе «Регламент Государственной Думы как нормативно-правовая основа деятельности палаты Федерального Собрания», рассматриваются вопросы регламента Государственной Думы ФС РФ, которая обладает исключительной функцией принятия федеральных законов, связанной с усилением роли политических партий в жизни государства и общества. Регламент – нормативный акт, который регулирует не только организационные отношения внутри палаты, но и складывающиеся как в процессе законотворчества, так и при осуществлении иных полномочий палат, определённых Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством РФ и ее субъектов. Наряду с установлением подробных четких и юридически обязательных для всех участников законодательного процесса процедурных правил, Регламент – это еще и важнейший элемент парламентской культуры и реализации принципа плюралистической демократии в парламенте.
Отмечается, что переход на 100%-ную пропорциональную систему повлек значительные изменения в Регламенте Государственной Думы, росте объема полномочий депутатских объединений (фракций) по: формированию руководящих органов палаты; подготовке ряда процедурных вопросов; законодательному процессу; решению вопросов, отнесенных в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Государственной Думы; использованию установленных Регламентом форм работы, направленных на работу с избирателями (заявлений, обращений фракций); работе в субъектах Российской Федерации.
Исследуется также деятельность комитетов Государственной Думы, на которые возлагается основной объем работы, связанный с законотворческой деятельностью парламента. На момент работы IV Думы ст.20 Регламента Государственной Думы перечисляла 29 комитетов, что представляется избыточным.
Основными комитетами являются: по бюджету, обороне, безопасности, по международным делам, науке, культуре, образованию, здравоохранению. Однако перечень в Регламенте должен быть открытым, чтобы при необходимости могли образовываться и иные комитеты без внесения изменений и дополнений в Регламент. Оптимальное количество комитетов – 14-16. Часть 1 ст. 21 Регламента следовало бы дополнить положением о том, что при численном составе комитета менее двенадцати депутатов он преобразуется в подкомитет, соответствующий профилю деятельности комитета.
Парламентские слушания как форма работы также нуждаются в совершенствовании как в части более широкого и детального изучения спектра мнений по обсуждаемой теме, так и социальных ожиданий (последствий) связанных с принятием закона.
Проанализированы вопросы взаимодействия Государственной Думы с органами, в формировании которых она принимает участие: со Счетной палатой РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ, Общественной палатой (в Регламенте были уточнены, например, порядок работы с заключениями палаты на законопроекты).
По мнению диссертанта, существенным недостатком Регламента Государственной Думы являются его многочисленные и постоянные изменения. Больше внимания необходимо уделять анализу необходимости принятия закона, исследованию-прогнозу возможных последствий его принятия (такой опыт есть за рубежом, например, во Франции).
Обосновывается создание в Государственной Думе структурного подразделения в Аппарате Думы, которое бы занималось исследованием нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности, осуществляло мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов. В этой связи предлагается разработать "Основы законодательства об антикоррупционной политике".
В диссертации расширена аргументация о необходимости принятия в Российской Федерации системы законодательства, регулирующего статус парламента, порядок его формирования, и закона о нормативных правовых актов в Российской Федерации. При их разработке можно использовать существующую во Франции модель рационализированного парламентаризма. В ст. 34 Конституции этой страны устанавливается исчерпывающий перечень предметов законодательного регулирования, а по вопросам, не отнесенным к сфере законодательства, принимаются регламентные акты исполнительной власти. Интересен и опыт белорусского парламента1.
Автор рассматривает внутреннюю организацию работы парламента в широком и узком смысле (характеризуя при этом каждый из подходов).
Внутренняя организация деятельности парламента обусловлена: а) объемом полномочий, которыми обладает (наделен) парламент в соответствии с Конституцией и действующим законодательством, Регламентом его работы, местом и ролью высшего законодательного и представительного органа власти в политической системе страны, государства и общества,; б) сложившейся практикой функционирования парламентских органов, опытом работы, накопленного в целом парламентом и отдельными его комитетами, депутатскими объединениями, депутатами; профессиональной подготовкой депутатского корпуса и сотрудников парламента; в) степенью развития и активности политических партий, общественных объединений, других институтов гражданского общества, их способности влиять на положение дел в парламенте; г) компетенцией и сложившейся практикой взаимодействия парламента с другими высшими органами государственной власти страны, региональными и местными властями.
Организация деятельности парламента проявляется в следующем:
- месте и роли парламента в политической системе страны, структуре высших органов государственной власти и порядке их взаимодействия;
- объеме полномочий, которым наделен (обладает) на основе Конституции, законодательства парламент страны;
- динамике и качестве законотворческой работы субъектов права законодательной инициативы;
- преемственности депутатских объединений, комитетов и комиссий в различных созывах парламента;
- наличии «обратной связи» депутатов, парламента в целом с избирателями, реализации им своей представительной функции;
Статус депутата является одним из центральных элементов конституционно-правового статуса парламента. От его содержания (объема прав и обязанностей депутата, обеспечения его деятельности и т.д.) во многом зависит функционирование парламента, его дееспособность, развитие парламентаризма в стране. Статус включает в себя: гарантии беспрепятственного и эффективного осуществления прав и обязанностей депутата, его неприкосновенности на основе Конституции, законов страны, Регламента парламента; установленные законом страны, Регламентом правила и практику работы парламента с избирателями, органами государственной власти, местным самоуправлением, и другие положения, подробно рассмотренные в диссертационном исследовании. Автором вносятся предложения по его укреплению (совершенствованию).