Реформирование экономической основы местного самоуправления крупного города (на примере бюджетов городов уральского региона)

Вид материала

Содержание

Таблица 4 – Неналоговые доходы бюджетов крупных городов – административных центров Уральского региона
Таблица 7 – Динамика расходов бюджетов крупных городов – административных центров Уральского региона, тыс. руб.

Подобный материал:

1 2 3 4

Таблица 4 – Неналоговые доходы бюджетов крупных городов – административных центров Уральского региона

Показатели	2005	2006	2007	2008
Екатеринбург
Доходы бюджета, тыс. руб.	8761769,0	9979579,0	13451674,0	19544341,0
Неналоговые доходы, тыс. руб.	1296470,0	1751971,0	2315939,0	4535302,0
Удельный вес, %	14,8	17,6	17,2	23,2
Пермь
Доходы бюджета, тыс. руб.	8458411,0	10190444,6	11515610,7	14995479,6
Неналоговые доходы, тыс. руб.	1339542,0	2000340,0	2564735,7	3625442,5
Удельный вес, %	15,8	19,6	22,3	24,2
Челябинск
Доходы бюджета, тыс. руб.	5766916,0	6411657,9	9519028,3	11642387,1
Неналоговые доходы, тыс. руб.	446908,0	585404,0	994498,0	Нет свед.
Удельный вес, %	7,7	9,1	10,4
Курган
Доходы бюджета, тыс. руб.	2007590,0	2399019,0	2241672,0	2803118,0
Неналоговые доходы, тыс. руб.	236364,0	490872,0	408276,0	510088,0
Удельный вес, %	11,8	20,5	18,2	18,2
Оренбург
Доходы бюджета, тыс. руб.	2450000,0	3443300,0	4272428,8	5425328,6
Неналоговые доходы, тыс. руб.	228673,0	286400,0	434718,0	676635,0
Удельный вес, %	9,3	8,3	10,2	12,5
Уфа
Доходы бюджета, тыс. руб.	3181218,0	6167155,7	7505509,7	9576805,2
Неналоговые доходы, тыс. руб.	621592,0	1576504,0	1920429,0	2857167,0
Удельный вес, %	19,5	25,6	25,6	29,8
Ижевск
Доходы бюджета, тыс. руб.	4087364,0	4820134,0	5588547,0	6485801,0
Неналоговые доходы, тыс. руб.	444528,0	1082003,0	1484428,0	1724066,0
Удельный вес, %	10,9	22,4	26,6	26,6

Как показывает анализ, наблюдается тенденция к увеличению доли неналоговых доходов в бюджетах городов, преимущественно за счет такой формы использования муниципального имущества, как аренда.

Наши расчеты позволяют сделать вывод о том, что большая часть неналоговых доходов субъектов РФ концентрируется в бюджетах административных центров, а удельный вес неналоговых доходов городских округов в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ также является значительным (табл. 5).

Таблица 5 – Удельный вес неналоговых доходов бюджетов крупных городов – административных центров Уральского региона в показателях консолидированных бюджетов и бюджетов городских округов по неналоговым доходам в 2008 г.

Субъекты РФ	Доходы бюджета, всего, тыс. руб.	Неналоговые доходы консолидированного бюджета субъекта РФ, всего, тыс. руб.	Неналоговые доходы бюджетов городских округов, всего, тыс. руб.	Удельный вес неналоговых доходов бюджетов городских округов в общем объеме неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, %	Удельный вес неналоговых доходов бюджета административного центра в общем объеме неналоговых доходов бюджетов городских округов, %
Свердловская область	148907909,1	11138362,4	9454036,3	84,9
Екатеринбург	19544341,0		4535302,0		48,0
Пермский край	84888859,1	7882450,2	5004521,5	63,5
Пермь	14995479,6		3625442,5		72,4
Челябинская область	87131176,8	4505589,3	3310326,8	73,5
Челябинск	11642387,1		Нет свед.		Нет свед.
Курганская область	21565340,5	1031583,9	695596,0	67,4
Курган	2803118,0		510088,0		73,3
Оренбургская область	57142582,5	2714454,9	1137273,8	41,9
Оренбург	5425328,6		676635,0		59,5
Республика Башкортостан	91474578,2	11839403,5	4912572,8	41,5
Уфа	9576805,2		2857167,0		58,2
Удмуртская республика	35730802,3	2585119,0	2078947,0	80,4
Ижевск	6485801,0		1724066,0		82,9

В табл. 6 представлена структура безвозмездных поступлений в бюджетах городов – административных центров Уральского региона в 2005-2008 гг.

Таблица 6 – Структура безвозмездных поступлений в бюджетах крупных городов – административных центров Уральского экономического района в 2005-2008 г., %

Виды доходов	Екатеринбург		Пермь		Курган		Оренбург		Ижевск
Виды доходов	2005	2008	2005	2008	2005	2008	2005	2008	2005	2008
Безвозмездные поступления, всего	29,2	19,9	34,0	16,4	48,2	23,7	22,0	27,5	37,1	23,4
В том числе:
Субвенции	25,2	15,1	32,2	9,6	41,8	14,9	22,0	23,7	35,9	22,6
Субсидии	0,2	3,7	-	6,6	-	1,9	-	3,3	0,4	0,2
Иные межбюджетные трансферты	-	0,2	-	0,3	-	-	-	0,4	-	-
Дотации	-	-	-	-	6,4	6,2	-	-	0,8	0,5
Прочие безвозмездные поступления в местный бюджет	3,8	0,9	1,8	-	-	0,7	-	-	-	-

Тенденции развития доходной части бюджетов крупных городов могут быть сформулированы следующим образом:

во-первых, в структуре доходной части бюджетов городов - административных центров Уральского региона преобладают налоговые доходы, причем их доля имеет тенденцию к росту;

во-вторых, в структуре налоговых доходов ведущую роль играет налог на доходы физических лиц, зачисляемый в бюджеты городов по нормативу 30%, и доля которого имеет тенденцию к росту;

в-третьих, местные налоги не являются достаточными для финансирования расходных обязательств муниципальных образований, причем налог на имущество физических лиц не имеет пока реального экономического значения для бюджетов городов;

в-четвертых, в структуре доходной части исследуемых бюджетов неналоговые доходы имеют более высокую долю по сравнению с бюджетами других типов муниципальных образований, кроме того, доля неналоговых доходов имеет тенденцию к росту, причем, преимущественно, за счет доходов от аренды – основной формы использования муниципального имущества;

в-пятых, в структуре доходной части бюджетов крупных городов в результате реформирования местного самоуправления и процессов разграничения полномочий весьма существенным стал удельный вес безвозмездных поступлений, однако он имеет тенденцию к снижению;

в-шестых, степень концентрации неналоговых доходов в бюджетах крупных городов выше, чем степень концентрации налоговых доходов, несмотря на то, что именно они обладают самым мощным налоговым потенциалом в своих субъектах РФ;

в-седьмых, учитывая тенденцию централизации доходов, имеет место проблема расширения собственной налоговой базы городского бюджета, ведь складывается ситуация, когда бюджет города оказывается не связанным с результатами хозяйственной деятельности на территории;

в-восьмых, территориальная структура доходов бюджетов городов коррелирует с территориальной структурой по другим социально-экономическим показателям, социально-экономическому потенциалу;

в-девятых, основной задачей налоговой политики крупных городов является увеличение налоговых поступлений за счет продолжения работы, направленной на повышение эффективности работы всех администраторов доходов, формирующих бюджет города и их ответственности за наполнение доходной части бюджета.

В процессе нашего исследования выявлено, что в период 2005–2007 гг. осуществлялось дальнейшее разграничение полномочий, в результате которого значительные дополнительные полномочия возложены на региональный и местный уровни власти. Расширение перечня вопросов местного значения в этот период привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Бюджеты исследуемых городов не являются исключением (табл.7).

Таблица 7 – Динамика расходов бюджетов крупных городов – административных центров Уральского региона, тыс. руб.

Города	2005	2006	2007	2008	Темпы прироста, %
Города	2005	2006	2007	2008	2006 / 2005	2007 / 2006	2008 / 2007
Екатеринбург	9054,7	10797,2	14753,5	21653,9	19,2	36,6	46,8
Пермь	9068,8	10768,4	12720,1	16101,7	18,7	18,1	26,6
Челябинск	5766,9	6411,7	9519,0	11642,4	11,2	48,5	22,3
Курган	2111,6	2531,5	2356,7	3016,6	19,9	-6,9	28,0
Оренбург	2641,0	3777,1	4522,8	5722,6	43,0	19,7	26,5
Уфа	3491,2	6167,2	7505,5	9576,8	76,9	21,7	27,6
Ижевск	3944,4	4983,6	5883,8	6945,1	26,3	18,1	18,0
Всего	36078,6	45436,7	57261,4	74659,0	25,9	26,0	30,4

Анализ расходной части бюджетов крупных городов Уральского региона позволил выявить следующие тенденции:

во-первых, в структуре расходной части бюджетов городов - административных центров Уральского региона преобладают расходы на финансирование образования, причем основная их часть осуществляется за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ;

во-вторых, структура расходной части бюджетов отличается заметной стабильностью;

в-третьих, объем расходов бюджетов исследуемых городов превышает объем их доходов, в связи с чем большинство из исследуемых бюджетов являются дефицитными;

в-четвертых, в структуре расходной части бюджетов крупных городов преобладают текущие расходы, однако наметилась тенденция к росту объемов расходов капитального характера;

в-пятых, основным направлением деятельности органов местного самоуправления в части формирования расходов бюджета становится управление затратами;

в-шестых, наблюдается тенденция к расширению практики предоставления муниципальных гарантий для привлечения средств на реализацию инвестиционных проектов, являющихся приоритетными для социально-экономического развития исследуемых городов;

в-седьмых, одним из приоритетных направлений бюджетной политики в рассматриваемом периоде явилось повышение заработной платы работников бюджетной сферы;

в-восьмых, недостаточность доходных источников фактически отрицательно сказывается на полноте и качестве решения вопросов местного значения и переданных государственных полномочий.

Аргументированы рекомендации по внедрению системы среднесрочного финансового планирования как компонента общей системы управления муниципальными финансами, структурированы направления и обоснованы приоритеты реализации среднесрочной бюджетной политики крупного города.

Города любого типа как территории осуществления местного самоуправления, функционируют и развиваются под воздействием определенной политики. Настоящий этап развития городов, помимо прочих условий, характеризуется реализацией положений административной реформы, составной частью которой является процесс реформирования местного самоуправления. Это предполагает осуществление перераспределения полномочий между уровнями власти, модернизацию его правовой, территориальной, организационной, экономической основы. Бюджет как элемент экономической основы местного самоуправления и элемент системы муниципальных финансов также подвергается реформированию. Причем, по нашему мнению, в качестве основных условий создания эффективной системы управления муниципальными финансами являются: переход муниципальных образований на систему бюджетирования, ориентированного на результат; обеспечение сбалансированности местных бюджетов.

По нашему мнению, среднесрочное бюджетное планирование является инструментом управления муниципальными финансами, некоей «скрепой» между приоритетами устойчивого социально-экономического развития муниципального образования и реализуемой бюджетной политикой (рис. 3). Его важнейшая задача – обеспечение предсказуемости, прозрачности и преемственности этой политики. Однако положительный эффект от применения среднесрочного бюджетного планирования требует четкого содержательного и правового оформления его организации.

Среднесрочное финансовое планирование выступает необходимой предпосылкой для реструктуризации бюджетного сектора и внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты. Его роль и значение усиливаются в силу следующих причин.

Во-первых, удлинение горизонта бюджетного планирования позволяет планировать и учитывать параметры доходов, расходов, дефицита бюджета, которые влияют на многие условия социально-экономического развития территории.

Во-вторых, в сфере муниципальных финансов невозможно ставить цели, задачи, результаты деятельности, если нет, как минимум, трехлетней перспективы. При годовом горизонте планирования любой администратор бюджетных средств ставит целью «освоить» выделенные бюджетные ассигнования, сохранить и увеличить их в следующем финансовом году.

В-третьих, среднесрочное финансовое планирование повышает эффективность мониторинга бюджетных расходов.

Направления внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат, как элемента совершенствования экономической основы местного самоуправления показаны на рис. 4.

Мы особо подчеркиваем, что в современных условиях для муниципальных образований первостепенное значение имеет разработка бюджетной политики в рамках среднесрочного финансового планирования.

Бюджетная и налоговая политика муниципального образования является составной частью муниципальной социально-экономической политики, и в качестве генеральной цели также имеет повышение качества и уровня жизни населения муниципального образования.

Экономическая ситуация в стране; тенденции экономического развития

Стратегические ориентиры развития бюджетной системы

Бюджетная стратегия страны

Стратегия развития муниципального образования

Разработка Программы реформирования муниципальных финансов города

Приоритеты бюджетной

политики

Обоснование необходимости реформирования муниципальных финансов

Совершенствование системы управления муниципальными финансами

Направления бюджетной политики муниципального образования