Решение Комитета

Вид материала

Содержание

Подсудность жалобы ratione temporis
4. Содержание жалобы. Подсудность жалобы ratione materiae
5. Злоупотребление правом на жалобу
6. Положительное совпадение международных контрольных процедур
7. Исчерпание внутренних средств правовой защиты
8. Конвалидация жалобы
9. Решение Комитета
V. анализ обвинений
2. Мнение Комитета
Рекомендаций комитета
Порядок подачи и содержание
2. Директивы о содержании жалобы

Подобный материал:

1 2 3

3. Срок подачи жалобы.

Подсудность жалобы ratione temporis

Факультативный протокол вступает в силу через три месяца со дня депонирования государством, участвующим в Пакте, его ратификационной грамоты или документа о присоединении (ст. 9 пункт 2). Ни Протокол, ни Регламент Комитета по правам человека не предусматривают никаких сроков, в какие жалоба может быть подана Комитету. Этот вопрос однозначно урегулирован в Европейской конвенции о защите прав человека, которая постановляет, что жалоба может быть подана только в срок 6 месяцев со дня исчерпания всех внутренних средств защиты. Оговорки этого типа нет в Факультативном протоколе, а, следовательно, возникает вопрос, что является критерием приемлемости жалобы – момент вступления в силу Пакта (которым устанавливается каталог прав человека), или момент вступления в силу Факультативного протокола (которым устанавливается система индивидуальных жалоб).

Разрешение этого вопроса имеет капитальное практическое значение для граждан нашей страны. Польша ратифицировала Пакт в 1977 г., а Факультативный протокол лишь в октябре 1991 г. Итак, возникает вопрос, могут ли жалобы, подаваемые Комитету, касаться нарушений прав человека в 1977 – 1991 гг., или только тех нарушений, которые имели место после вступления в силу Протокола в отношении нашего государства? Иначе говоря, необходимо рассмотреть возможность обратной силы Факультативного протокола.

Факультативный протокол, являясь особым договором, не имеет все-таки самостоятельного статуса, так как применение его норм функционально связано с Пактом о гражданских и политических правах. Протокол устанавливает лишь механизм международного контроля за исполнением государствами обязательств, вытекающих из Пакта.

Комитет признавал неприемлемыми те жалобы, в которых обвинение в нарушении прав человека касалось действий органов государства, предпринятых до вступления в силу Пакта в отношении этого государства. В обосновании своего решения о неприемлемости жалобы ratione temporis, Комитет констатировал, что «жалоба касается фактов, которые имели место до вступления в силу Пакта и Факультативного протокола».

Анализ практики позволяет, однако, отметить, что Комитет довольно последовательно применял два исключения из упомянутого принципа. Во-первых, Комитет принимал решения о приемлемости жалобы, когда нарушения прав человека продолжались после вступления Пакта в силу в отношении данного государства. Так, например, Комитет установил, что «рассмотрению дела не препятствует тот факт, что арест предположительной жертвы предшествовал дате вступления в силу Пакта и Протокола в отношении Уругвая, так как инкриминируемое нарушение продолжалось после этой даты…». Подобно этому, в другом деле Комитет счел жалобу приемлемой, так как «действия, в ней описанные, продолжавшиеся после вступления в силу Пакта, показывают нарушения прав человека…”. Во-вторых, Комитет признавал допустимыми те жалобы, в которых обвинение в нарушении прав человека касалось, правда, периода, предшествовавшего вступлению в силу Пакта, но последствия этого нарушения являются устойчивыми. Намерением Комитета является, однако, - как кажется, – рестриктивное толкование оборота «устойчивые последствия», так как на эту оговорку он ссылался очень редко.

Комитет применял ретроактивно Факультативный протокол в обстоятельствах, в которых он одобрял обратную силу Пакта, то есть в ситуации, когда нарушения прав человека продолжаются, либо их последствия существуют после вступления в силу Протокола. Только в нескольких делах Комитет установил, что ратификация Протокола имеет ретроактивное последствие, несмотря на то, что не имеет места ни одно из этих двух условий. В своих рассуждениях Комитет исходил тогда из предпосылки, что для оценки действий государственных органов существенное значение имеет факт взятия на себя международных обязательств (ратификация Протокола). Аналогичную позицию занимала по многим вопросам Европейская комиссия по правам человека.

Комитет часто, однако, отступал от принципа ретроактивности Протокола. Это позиция весьма неблагоприятная для жертвы нарушений прав человека, так как она закрывает доступ к международной процедуре даже тогда, когда инкриминируемые государству нарушения прав человека имели место за несколько дней или за несколько недель до вступления в силу Протокола.

Государство может путем оговорки, внесенной в момент ратификации, исключить ретроактивность как Пакта, так и Протокола. Такая оговорка имеет обязательную силу для Комитета. Народная Польша ратифицировала Пакт без оговорок, а Республика Польши не внесла оговорок к Факультативному протоколу. Итак, можно считать, что в случае Польши Комитет применит Протокол ретроактивно даже тогда, когда не будет продолжения нарушений, ни их устойчивых последствий.

4. Содержание жалобы. Подсудность жалобы ratione materiae

Факультативный протокол не определяет точно условия приемлемости жалобы ratione materiae. В ст. 3 указывается, что Комитет не принимает сообщения, «…которое, по его мнению, представляет собой злоупотребление правом на представление таких сообщений или несовместимо с положениями Пакта». Таким образом, это положение говорит только о двух предпосылках приемлемости жалобы, тогда как Комитет указывал на материальную несостоятельность жалоб в разных ситуациях. Вот эти ситуации:

a) жалоба касается нарушения прав, которые не установлены в Пакте,

b) жалоба несовместима с Пактом,

c) обвинение касается нарушения положения пакта, эффективность которого по отношению к данному государству исключена оговоркой,

d) жалоба не документирована или плохо обоснована,

e) предварительное исследование жалобы не подтверждает нарушения никакого права,

f) предметом жалобы являются положения, применение которых не подлежит, по мнению Комитета, контрольной процедуре, предусмотренной в Факультативном протоколе.

Принимая решение о неприемлемости жалобы ratione materiae, Комитет нередко ссылается на несколько из выше указанных предпосылок. Так, жалоба, которая отклоняется ввиду отсутствия нарушения какого-либо права, как правило, является одновременно плохо обоснованной.

Комитет на практике остерегался декларировать злоупотребление правом на подачу жалобы и использовал скорее общую клаузулу об ее несовместимости с положениями Пакта. Однако, ввиду специфики этой предпосылки, она будет представлена в следующем пункте.

Ad a). Комитет во многих случаях отклонял жалобу ввиду того, что формулируемое в ней обвинение касалось нарушения прав, не гарантируемых в Пакте. В качестве примера можно указать на несколько категорий относительно часто повторяющихся дел.

Комитет отклонял все жалобы, авторы которых требовали защиты разных аспектов права собственности, так как Пакт не гарантирует этого права. Обвинения касались чаще всего национализации, экспроприации и ограничения свободы распоряжения собственностью.

Многочисленные жалобы касались обязательной военной службы; в связи с обвинением в отказе дать возможность несения альтернативной гражданской службы. Комитет установил, что жалоба неприемлема, так как Пакт не запрещает введения обязательной военной службы. В данном деле автор жалобы аргументировал также, что установление обязанности альтернативной гражданской службы вместо военной службы является противозаконным в свете положений Пакта.

В нескольких жалобах были сформулированы обвинения в том, что обязательная воинская повинность в армии, оснащенной атомным оружием, равносильна участию в преступлении против человечности и против мира. Авторы считали себя жертвами нарушения права на жизнь (ст. 6 Пакта) и запрета пыток (ст. 7 Пакта). Комитет принял решение о неприемлемости жалобы ratione materiae, указав, что Пакт не запрещает обязательной военной службы, а авторы жалоб не могут ссылаться на нарушение вышеуказанных прав исключительно по поводу возлежащей на них обязанности нести такую службу.

Автор одной из жалоб отказывался в своей стране платить ту часть налога, которая предназначена на военные цели, ссылаясь на соображения совести. Комитет отклонил жалобу, мотивируя это тем, что данный вопрос не охвачен положениями права о свободе религии и совести.

Комитет принимал решения о неприемлемости ratione materiae каких-либо жалоб, авторы которых оспаривали решения об экстрадиции. Комитет аргументировал это тем, что «нет в Пакте никакого положения, которое квалифицировало бы как противозаконное требование экстрадиции»”.

Специфическая категория жалоб, которые отклоняются как неприемлемые ratione materiae, это такие жалобы, авторы которых рассматривают Комитет как своего рода очередную апелляционную инстанцию. Так, например, автор жалобы, приговоренный к наказанию штрафом за нанесение побоев кондуктору метро в ходе спора на тему действительности билета, инкриминировал нарушение права на справедливое разбирательство дела (ст. 14 Пакта). Он аргументировал это тем, что приговор первой инстанции был издан на основании поддельных доказательств. Апелляционный суд отклонил ревизию, мотивируя это тем, что суд первой инстанции «правильно оценил факты». Комитет принял решение о неприемлемости жалобы ratione materiae, а в обосновании говорится: «…апелляционная юстиция государств-участников властна оценивать факты и доказательства по делу. Комитет в принципе лишен компетенции формулировать такие оценки, он не может также подвергать сомнению мотивы приговоров, выносимых национальными судами. Исключения из этого правила возможны только тогда, когда автор жалобы докажет, что оценка доказательств, произведенная национальными судами, была явно произвольной, или суд грубо нарушил обязанность беспристрастности». Идентичную позицию Комитет занял в связи с обвинением, что один из документов, представленных на бракоразводном процессе, был неправильно оценен национальным судом, а также в связи с жалобой, автор которой утверждал, что национальный суд издал приговор исключительно на основании информации, доставленной полицией. Заинтересованное государство доказало, что обвиняемый имел возможность представить в ходе процесса любые доказательства и информацию, но этой возможностью не воспользовался. Комитет принял решение о неприемлемости жалобы.

Комитет многократно подчеркивал, что он некомпетентен производить оценку фактов и оценку показаний свидетелей, которая производится национальными судами.

Аналогичных примеров можно привести много. Позиция Комитета должна быть предостережением от опрометчивой подачи жалоб лицами, недовольными судебными приговорами. Право на справедливое разбирательство дела ясно сформулировано в ст. 14 Пакта и нельзя ожидать его расширительного толкования.

Сложившаяся до сих пор практика позволяет сформулировать вывод, что Комитет не толкует положений Пакта расширительно. Вот пример, может быть, банальный, но хорошо характеризующий указанную тенденцию. Ст. 14 Пакта гарантирует обвиняемому, который не понимает или не говорит на языке, применяемом в ходе судебного заседания, помощь бесплатного переводчика. Автор жалобы, несмотря на то, что хорошо знал язык, на котором велось разбирательство дела, требовал бесплатного переводчика, аргументируя это тем, что он предпочитает пользоваться другими языком. Национальные суды отклонили это ходатайство. Комитет признал жалобу неприемлемой, обосновав это тем, что «право на справедливое разбирательство дела не означает, что обвиняемый должен иметь возможность высказываться на языке, которым он пользуется нормально, или на языке, на котором ему легче всего говорить». Пакт не гарантирует также отдельному лицу права выбора языка, на котором должно вестись судебное заседание.

Ad b). Комитет признавал жалобу несовместимой с Пактом в ситуации, когда она касалась права, сформулированного в Пакте, но толкование, данное ему автором жалобы, либо означало нарушение другого права, либо извращало смысл права, на которое ссылался заявитель. На практике дело касалось здесь ситуаций, в которых авторы жалоб были вовлечены в деятельность, направленную на разрушение некоторых прав, установленных в Пакте. Так, например, автор жалобы, которая была приговорена в своей стране за возобновление деятельности фашистской партии, которая была в законодательном порядке распущена, требовала защиты права на объединение. Комитет установил, что запрет деятельности фашистской партии соответствует Пакту и на основании ст. 3 Факультативного протокола отклонил жалобу как несовместимую с Пактом. В другом деле автор жалобы выдвигал обвинение в нарушении свободы слова (ст. 19 Пакта), так как государственные власти запретили ему распространять антисемитские листовки. Комитет сослался на ст. 20 пункт 2 Пакта, который запрещает подстрекательство к дискриминации и выступления в пользу ненависти, и признал жалобу «несовместимой с положениями Пакта в значении ст. 3 Факультативного протокола».

В аналогичных ситуациях Комитет ссылался иногда на оговорку «злоупотребления правом на жалобу», о которой будет говориться ниже.

Ad c). Государства-участники Пакта внесли около 150 оговорок по существу, которые исключают либо ограничивают юридические последствия охваченных ими положений. Число оговорок не вызывает, однако, беспокойства, так как они обычно касаются сугубо частных вопросов, часто второстепенного значения. Большинство оговорок касалось ст. 10 и 14. В связи со ст. 10 оговорки касались, как правило, абсолютизации требования отделения лишенных свободы арестованных от взрослых. Оговорки к ст. 14 касались, например, ограничения, на некоторых территориях, права на защиту ввиду отсутствия подготовленных кадров или из-за того, что государство по финансовым соображениям не в состоянии гарантировать защитника по назначению суда. Несколько оговорок касалось одноинстанционности производства перед некоторыми судебными органами (Конституционный суд). Случались оговорки, исключающие эффективность ст. 11, которая запрещает наказания лишением свободы за невыполнение договорных обязательств. Относительно много оговорок было внесено к ст. 20 пункт 1, который формулирует запрет пропаганды войны, ввиду того, что законодательный запрет этой пропаганды мог бы ограничивать свободу слова.

Доныне в своей практике Комитет принял только несколько решений о неприемлемости жалобы ввиду оговорок, внесенных заинтересованным государством. Польша, как уже упоминалось, ратифицировала Пакт без оговорок.

Ad d). В Факультативном протоколе нет положения, которое уполномочивало бы Комитет отклонить жалобу ввиду того, что она «недокументирована либо необоснована». Тем не менее, такую аргументацию мы находим иногда в решениях о неприемлемости жалобы. Так, например, автор жалобы, приговоренный к 20 годам тюремного заключения, выдвинул обвинение в том, что судебное разбирательство было несправедливым, а адвокат плохо представлял его интересы. Комитет констатировал «отсутствие какого-либо доказательства, что приговор суда был произвольный». Ошибки, совершенные адвокатом, который был определен по выбору самого обвиняемого, не могут вменяться в вину государству. В решении об отклонении жалобы говорится, что «обвинения неправильно и недостаточно обоснованы».

Когда по оценке Комитета жалоба была явно плохо обоснована, тогда в мотивах решения об ее отклонении он чаще всего указывал, что «автор не пользуется правом на притязание в свете ст. 2 Факультативного протокола».

В ситуации отсутствия информации, делающей достоверными обвинения, Комитет, как правило, прибегал к формуле, что «никакие факты не были представлены, чтобы показать, что автор жалобы является жертвой нарушений какого-либо положения Пакта». Таким образом, отклонение жалобы ввиду ее недостаточного обоснования связано, как правило, с аргументацией об отсутствии нарушения какого-либо права.

Ad e). Комитет не требует, чтобы автор жалобы указал, которые положения Пакта были, по его мнению, нарушены. Достаточно здесь точное и документированное сформулирование обвинений.

Решение о неприемлемости жалобы ввиду отсутствия нарушения положений Пакта принималось чаще всего тогда, когда обвинение касалось нарушения запрета дискриминации (ст. 26 Пакта) или нарушения прав меньшинства (ст. 27 Пакта), Комитет оценивал в этих делах, носит ли дискриминационный характер дифференциация прав, являющаяся последствием индивидуального решения, принятого на почве национального права. Вот пример. Автор жалобы выдвинул обвинение, что способ исчисления назначенного ему пособия по безработице был для него невыгодный (по сравнению с ситуацией других безработных). В результате он считал, что является жертвой нарушения принципа равенства перед законом и недискриминации. Комитет, ссылаясь на свою прежнюю практику, указал, что ст. 26 Пакта имеет применение также к дискриминации в области пользования системой социального страхования, несмотря на то, что эта материя регулируется в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. Комитет установил, что по отношению к автору жалобы был применен закон, который касается всех безработных в аналогичной ситуации. Исчисление относительно низшего пособия было результатом определенного стечения обстоятельств, а не результатом дискриминационного применения права по отношению к автору. Мотивируя свое решение об отклонении жалобы, Комитет занял позицию, согласно которой «ст. 26 Пакта не касается дифференциации ситуации, если она является результатом одинакового применения всеобщего права о пособиях».

В другой ситуации авторы жалобы выдвигали обвинение, что отказ присуждения семейного пособия на детей, взятых на воспитание, ведет к дифференциации ситуации детей, происходящих от брака, и детей, взятых на воспитание. Они аргументировали при этом, что эта дифференциация не обоснована и не опирается на объективные критерии, так как все дети воспитываются вместе, – а это значит, что она носит дискриминационный характер в понимании ст. 26 Пакта. Комитет, установив, что решение по данному делу было принято в соответствии с национальным законодательством, согласился с позицией заинтересованного государства, согласно которой существуют «объективные различия между детьми, родившимися в браке, и детьми, принятыми на воспитание». Таким образом, по мнению Комитета, не наступило нарушение ст. 26 Пакта.

Вышеуказанное дело во многих отношениях подобно представленному ранее делу о пособии по безработице: оба они касаются сферы социального обеспечения, решения были вынесены согласно внутреннему законодательству, авторы выдвигали обвинение в нарушении принципа равенства прав. В деле о пособии по безработице жалоба была отклонена на этапе исследования приемлемости, в другом деле – лишь в результате исследования жалобы по существу, то есть на втором этапе контрольной процедуры. В обоих делах Комитет одинаково обосновал свою позицию: представленные факты не указывают на нарушение ни одного из прав, установленных в Пакте.

Этим делам уделено здесь столь много места, чтобы стало ясным, что решение Комитета о приемлемости жалобы не исключает того, что в результате контрольной процедуры Комитет установит, что не наступило нарушение положений Пакта. На этапе устанавливания условий приемлемости довольно поверхностно исследуется содержание выдвигаемых обвинений.

Решения о неприемлемости жалобы ratione materiae ввиду отсутствия нарушения положений Пакта были связаны не только с разными аспектами принципа недискриминации. Так, например, Комитет занял позицию, что принцип non bis in idem (ст. 24 пункт 7 Пакта) касается исключительно юстиции данного государства, но не является препятствием для двукратного осуждения того же самого лица за то же самое деяние в двух государствах. Жалоба по этому делу была признана неприемлемой ratione materiae ввиду отсутствия нарушения Пакта. В нескольких делах, инициированных жалобами, внесенными военнослужащими, Комитет установил, что ограничение некоторых прав по отношению к лицам, отбывающим военную службу, не является нарушением положений Пакта.

Ad f). Факультативный протокол дает Комитету компетенцию рассматривать жалобы, которые касаются нарушения «любого из прав, перечисленных в Пакте». Доныне в своей практике Комитет отклонял как неприемлемые ratione materiae все те жалобы, предметом которых было нарушение общих принципов, содержащихся в части I и II Пакта. Так, например, Комитет занял позицию, что право народов на самоопределение (ст. 1 Пакта) налагает на государства общие обязательства и в результате не может быть автономной процессуальной предпосылкой. Комитет декларировал также неприемлемость жалобы ratione materiae, когда обвинение касалось только нарушения ст. 5 пункт 1, который запрещает государству, группе лиц или лицу заниматься какой-либо деятельностью, направленной на уничтожение любых прав и свобод, установленных в Пакте. На это положение можно ссылаться только в соединении с другим положением, содержащимся в части III Пакта.

5. Злоупотребление правом на жалобу

Причиной отклонения жалобы может быть - согласно ст. 3 Факультативного протокола – злоупотребление правом на жалобу. Значение этого определения не определено нормативно, а в доктрине предлагаются разные его толкования. Здесь указываются следующие ситуации: содержание жалобы является оскорбительным для государства, автор жалобы сообщает ложную информацию в целях предумышленного ввода в заблуждение Комитета, жалоба содержит обвинения ничтожного значения либо ни в коей мере не связанные с содержанием Пакта, автор навязчиво пытается использовать контрольный механизм, не имея для этого существенных оснований. Представляется вероятным, что Комитет может также применить оговорку о злоупотреблении правом на жалобу в ситуациях, которые не предусмотрены ни в Пакте, ни в Факультативном протоколе, например, когда то же самое дело уже рассматривалось Комитетом (на тему совпадения международных процедур – ср. ниже).

Практика Комитета доставляет немного примеров отклонения жалобы только из-за злоупотребления правом на жалобу. В одном из дел автор выдвинул обвинение, что судья в гражданском процессе не соблюдал принципа беспристрастности, чем нарушал ст. 14 Пакта. Комитет указал, что обвинение является слишком общим, а автор не представил никаких доказательств в его поддержку. В решении о неприемлемости жалобы говорится, что есть существенные основания для того, «чтобы полагать, что жалоба не является серьезной».

Случалось, что авторы жалоб, отклоненных ввиду неприемлемости ratione materiae, подавали их вновь в неизмененном виде. Комитет установил, что такая практика представляет собой злоупотребление правом на жалобу.

В одной из жалоб автор сформулировал обвинение в нарушении принципа презумпции невиновности (ст. 14 пункт 2 Пакта). Он оспаривал обязанность помещения на своем автомобиле плакетки, являющиеся свидетельством того, что он надлежащим образом зарегистрирован. Комитет установил, что «эти факты не связаны prima facie ни с каким положением Пакта». Это решение могло быть обосновано материальной неподсудностью жалобы; она касается прав, не установленных в Пакте (св. выше пункт 4 бук. a). Тем временем Комитет в своем годовом докладе поместил ее в категории «злоупотребления правом на жалобу». Подобно этому, в решениях об отклонении жалобы ввиду ее несовместимости с Пактом (например, распространение фашистских взглядов) Комитет дополнял иногда свою аргументацию, ссылаясь на формулу о злоупотреблении правом на жалобу.

Вышеприведенные примеры показывают, что подробное перечисление предпосылок приемлемости жалобы играет прежде всего упорядочивающую роль, а не является классификацией этих предпосылок.

6. Положительное совпадение международных контрольных процедур

Комитет принимает решение о неприемлемости жалобы в ситуации, когда то же самое дело рассматривается другим международным органом (ст. 5 пункт 2 бук. a Факультативного протокола). Таким образом, в Протоколе принят принцип pendente lite, а это значит, что не является препятствием для рассмотрения дела Комитетом то обстоятельство, что то же самое дело б ы л о ранее рассматриваемо другим международным органом. Исследование дела, произведенное ранее по другой процедуре, не исключает компетенции Комитета, а, следовательно, правило non bis in idem не применяется.

Установление, что представленное дело исследуется другим международным органом, наступает на практике двояким образом. Во-первых, Комитет по собственной инициативе вступает в прямой контакт с международным органом и удостоверяется относительно состояния ведущейся контрольной процедуры; во-вторых, Комитет предпринимает указанные выше действия в результате получения соответствующего сообщения от автора жалобы либо государства.

Практика Комитета в этом отношении касается трех вопросов: результата оговорок, сделанных государствами, концепции «того же самого дела» и способа понимания оборота «другая международная процедура».

Некоторые государства, делая оговорки, исключили компетенцию Комитета в ситуации, когда то же самое дело было предметом другой процедуры исследования или разрешения споров. Итак, оговорка этого содержания идет дальше, чем оговорка, фигурирующая в Факультативном протоколе, которая исключает компетенцию Комитета тогда, когда то же самое дело является предметом рассмотрения другим органом. Оговорки этого типа вносились, прежде всего, государствами-членами Совета Европы, которые опасались, что Комитет будет исполнять функции своего рода апелляционной инстанции по отношению к Европейской комиссии по правам человека.

Комитет скрупулезно уважал оговорки государств, но исключительно при таких обстоятельствах, когда он имел перед собой «то же самое дело». Следует при этом подчеркнуть, что определение «то же самое дело» толкуется как идентичность автора и содержания жалобы. Только при одновременном исполнении обоих этих условий Комитет принимал решение о неприемлемости жалобы, с тем обоснованием, что «она касается тех же самых сторон, содержит идентичные обвинения и факты, указываемые в их поддержку». Комитет отклонял аргументацию государства, утверждавшего, что решающее значение имеет только содержание жалобы, а не ее автор.

Некоторые частные договоры, действующие в ООН, предусматривают возможность подачи индивидуальных жалоб (например, Конвенция против пыток, Конвенция о ликвидации расовой дискриминации). В случае положительного совпадения контрольных процедур – с региональными или частными договорами – Комитет оставляет автору жалобы выбор процедуры. Если заинтересованное государство не сделало соответствующей оговорки, нет никаких препятствий для того, чтобы Комитет по правам человека рассмотрел жалобу, которая ранее была предметом другой международной процедуры.

7. Исчерпание внутренних средств правовой защиты

Комитет не будет рассматривать никакой жалобы, не удостоверившись, что «лицо исчерпало все доступные средства правовой защиты. Это правило не действует в тех случаях, когда применение таких средств неоправданно затягивается» (ст. 5 пункт 2 бук. b Факультативного Протокола).

Комитет по правам человека отклонил много жалоб ввиду неисчерпания средств правовой защиты, и поэтому эта предпосылка, с точки зрения интересов лица, может рассматриваться как особенно тягостное препятствие в доступе к международной процедуре. Цель этих правил – не столько охрана интересов жертвы нарушений прав человека, сколько, прежде всего, защита репутации государства на международной арене. Именно в этих положениях ясно отражен принцип субсидиарной функции международного контроля по отношению к внутренним средствам правовой защиты. Эти положения дают государству возможность устранить нарушения прав человека (или их последствия) путем применения судебных или административных процедур, предусмотренных во внутреннем праве. Правило исчерпания всех внутренних средств правовой защиты защищает также Комитет от неконтролируемого притока необоснованных жалоб.

Комитет в многочисленных решениях о неприемлемости жалобы ограничивался констатацией, что не были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты. Тем не менее, однако, в делах более сложного характера Комитет имел возможность сформулировать правила толкования таких понятий как «доступность» и «эффективность» средства правовой защиты, исчерпание «всех» средств правовой защиты и «неоправданная затяжка» в их применении.

Комитет, вопреки буквальному звучанию ст. 5 пункт 2, бук. b Факультативного протокола, указал, что средства правовой защиты должны быть не только «доступными», но и «эффективными». В результате он занял позицию, что чрезвычайные средства правовой защиты не исполняют требования эффективности, а, следовательно, автор жалобы не обязан прибегать к чрезвычайной ревизии, конституционной жалобе или обращению к защитнику гражданских прав.

Комитет оставляет за собой право оценки степени эффективности средств правовой защиты, остающихся в распоряжении лица. Так, например, когда автор жалобы аргументировал, что он не подал апелляционной жалобы на приговор административного суда, будучи убежден в ее «бесплодности», Комитет установил, что «особые обстоятельства, указанные в жалобе, не освобождают ее автора от обязанности использовать дальнейшие средства правой защиты …» – и жалобу отклонил.

Авторы одной из жалоб, выдвигая обвинения в лишении жизни ряда лиц, информировали Комитет о неприменении никаких средств правовой защиты. Акцентируя нецелесообразность таких действий, они утверждали, в частности, что «…на основании ряда данных является очевидным, что в убийства были замешаны высшие военные власти государства». Заинтересованное государство не выразило своего отношения к этим утверждениям. Комитет, принимая решение о приемлемости жалобы, отметил в обосновании, что государство-участник не оспаривало аргументации, указывающей на отсутствие эффективных средств правовой защиты.

В связи с многочисленными жалобами, направленными против Уругвая, это государство аргументировало, что их авторы не исчерпали внутренних средств правовой защиты, однако не увязали этой информации с конкретными случаями, Комитет счел такие выяснения недостаточными и указал, что необходимо, чтобы государство «подробно указало средства правовой защиты, доступные по каждому делу, включительно с обоснованием, что были реальные шансы на их эффективность».

Эти дела иллюстрируют принцип, что если государство не даст подробных выяснений, касающихся доступности и эффективности внутренних средств правовой защиты, тогда Комитет, как правило, считает себя компетентным рассмотреть жалобу. Это, несомненно, расширительное толкование ст. 5 пункт 2 бук. b, который обязывает Комитет только удостовериться, были ли исчерпаны внутренние средства защиты. Такое толкование, несомненно, благоприятно для жертвы нарушений прав человека.

В связи с несколькими делами Комитет занял позицию, что принцип исчерпания всех внутренних средств правовой защиты касается, прежде всего, судебных средств правовой защиты. В результате, когда автор жалобы оспаривал решение муниципальных просветительных властей только путем подачи петиций в Министерство, а отказался от производства перед административным судом и судом общей юрисдикции, Комитет установил, что требования ст. 5 пункт 2 бук. b Факультативного протокола не были исполнены, и отклонил жалобу.

Комитет многократно, констатируя затягивание производства перед внутренними органами, освобождал автора жалобы от обязанности исчерпать внутренние средства правовой защиты. Так, например, когда в течение 4,5 года, истекших с момента ареста авторы жалобы, не было окончено производство перед судом первой инстанции, Комитет констатировал, что эта ситуация не представляет собой препятствия для рассмотрения дела, так как применение средства правовой защиты неоправданно затягивалось.

Бремя доказательства исчерпания внутренних средств правовой защиты лежит на обеих сторонах спора. С одной стороны, государство должно доказать доступность и эффективность средств правовой защиты, с другой – автор жалобы должен показать, что предпринял шаги, ведущие к исчерпанию средств правовой защиты, или указать на обстоятельства, которые освобождают его от этой обязанности.

8. Конвалидация жалобы

Решение об отклонении жалобы, принятое ввиду неисчерпания средств правовой защиты или в связи с положительным совпадением международных процедур, может быть пересмотрено. Сообщение об исчерпании внутренних средств правовой защиты должен прислать автор жалобы, так как это отвечает его интересам. Оно может, однако, происходить от заинтересованного государства.

Комитет многократно отклонял жалобы, обосновывая свое решение исключительно неисчерпанием средств правовой защиты, без оценки других предпосылок приемлемости. Это практика неблагоприятная для автора, так как при вторичном анализе жалобы может оказаться, что она неприемлема также по другим причинам (например, ratione loci, ratione temporis). Оптимальным решением было бы полное и подробное обоснование решения, отклоняющего жалобу.

Информация о положительном совпадении процедур происходит, как правило, от соответствующего международного органа (в ответ на запрос Комитета) либо от заинтересованного государства.

Комитет обязан известить автора жалобы о возможностях и условиях конвалидации жалобы. Когда таковая наступает, тогда Комитет изменяет свое решение о неприемлемости жалобы.

9. Решение Комитета

Факультативный протокол не предусматривает изъятия жалобы ее автором, а внутри Комитета зарисовались на протяжении лет две позиции. Некоторые члены выражали мнение, что Комитет некомпетентен продолжать рассмотрение жалобы, когда автор намерен ее изъять, и то независимо от этапа процедуры. Другие считали, что Комитет в момент получения жалобы становится «хозяином» дела и самостоятельно решает о его продолжении. Сторонники этого взгляда опасались, разумеется, что автор жалобы может быть вынужден государством изъять жалобу.

В практике бывали случаи «фактического» изъятия жалобы, когда по предложению автора Комитет изменял свое решение о приемлемости жалобы. Prima facie это может вызывать удивление. Выяснение этого таково. Заинтересованное государство передало автору жалобы – после решения Комитета об ее приемлемости, а до решения по существу – приговор апелляционного суда, дающий ему специальное право на принесение ревизии. Автор жалобы посчитал, по-видимому, что предлагаемые ему внутренние средства будут эффективнее, чем благоприятное для него решение Комитета. Останется неизвестным, в какой степени факт подачи жалобы в Комитет по правам человека повлиял на позицию органов государства.

Ситуации, о которых говорится выше, случались редко. Можно, в принципе, принять, что решение Комитета об отклонении или приемлемости жалобы носит окончательный характер. От решения нет возможности апеллировать, оно не может также оспариваться в ходе дальнейшей процедуры. Это не означает, однако, что каждая жалоба, признанная приемлемой, будет предметом заключения по существу дела.

V. АНАЛИЗ ОБВИНЕНИЙ

1. Ход производства

Решение Комитета o приемлемости жалобы завершает второй этап контрольной процедуры. Этап решений по существу дела начинается в момент уведомления заинтересованного государства о принятом решении. Факультативный протокол предусматривает, что государство, которое получило уведомление, «…представляет в течение шести месяцев Комитету письменные выяснения или заявления, разъясняющие этот вопрос и любые меры, которые могли быть приняты этим государством» (ст. 4 пункт 2). Комитет передает государству, кроме содержания жалобы, всю собранную документацию, которая может иметь значение для дальнейшего производства.

Государство не застигается врасплох содержанием жалобы, Ведь следует припомнить, что только решение о неприемлемости жалобы может быть принято без уведомления о нем заинтересованного государства, когда жалоба очевидным образом не отвечает требованиям Протокола. Во всех других случаях государство имеет возможность высказываться по вопросу о приемлемости жалобы, а, следовательно, знакомится с ее содержанием еще в предыдущей стадии производства.

Комитет, передавая заинтересованному государству жалобу вместе с решением о ее приемлемости, формулирует, как правило, вопросы, на которые ожидает ответа. Так, например, Комитет обратился к государству с предложением доставить копию осуждающего приговора и информацию о месте содержания предположительной жертвы нарушений прав человека и о состоянии ее здоровья. Комитет не одобрял неопределенных сведений типа: «лишение свободы было необходимым, так как автор жалобы вел противозаконную деятельность», или «в стране господствовала ситуация, оправдывающая объявление чрезвычайного положения», или заявления, что «жалоба необоснованна», - если эти выяснения не сопровождались подробной аргументацией.

Нередко случалось, что, получив слишком лаконичные выяснения, Комитет принимал решение вновь обратиться к заинтересованному государству, с предложением представить точную информацию. Старания Комитета не всегда увенчивались успехом. Так, например, по одному из дел Комитет обратился к правительству с предложением «провести серьезные и всесторонние исследования на тему обвинений, касающихся способа обращения с лицом, лишенным свободы». Правительство не дало никакого ответа, а в очередном письме Комитет занял позицию, что «...в этом состоянии вещей он приходит к выводу, что жертва далее держится в заключении и лишена какого-либо контакта с внешним миром, или же лишена жизни». На этот раз заинтересованное государство реагировало, обвиняя Комитет в превышении своей компетенции. Такие крайние реакции государств случались редко, тогда как очень часто не соблюдался шестимесячный срок. Комитет напоминал тогда государству о деле, назначая добавочный, шестинедельный срок для дачи выяснений. Несоблюдение этого срока не представляло, однако, препятствия для продолжения производства и Комитет учитывал иногда запоздание на несколько месяцев.

Комитет строго соблюдает принцип audiatur et altera pars. Это означает, что в срок 6 месяцев, в который согласно Факультативному протоколу государство обязано представить выяснения, также автор может прислать добавочные замечания либо сообщение. Этот принцип не сформулирован нормативно ни в Протоколе, ни в Регламенте Комитета, и случались попытки его оспаривания. А именно, некоторые государства – в связи с рассматриваемыми жалобами – аргументировали, что Комитет не управомочен поддерживать постоянные контакты с автором жалобы, ни с предположительными жертвами нарушений прав человека. Комитет решительно занял позицию, что автор жалобы не только имеет право комментировать выяснения, представленные государством, но что контакт с автором жалобы является условием эффективности контрольной процедуры. Эта позиция заслуживает, разумеется, одобрения, тем не менее, отсутствие нормативного уполномочия может рождать сомнения относительно форм и объема вопросов, по которым Комитет может сноситься с автором жалобы.

В любом случае автор жалобы имеет право познакомиться с выяснениями государства и выразить свое отношение к ним. Комитет должен, разумеется, заботиться о сохранении равновесия в применении двух принципов: audiаtur et altera pars и эффективности процедуры. В связи с этим он всякий раз назначает автору жалобы срок для представления добавочной информации в связи с выяснениями государства. Следует здесь напомнить, что процедура является исключительно письменной.

Комитет расследует дела на заседаниях при закрытых дверях (9 ст. пункт 4 Факультативного протокола). Цель этого правила состоит, прежде всего, в охране международной репутации государства, особенно путем защиты его от необоснованных обвинений, являющихся злоупотреблением права на жалобу. Помимо того, он гарантирует членам Комитета возможность спокойной дискуссии и свободного выражения мнений, для чего публика и свет юпитеров могли бы быть угрозой. Тем не менее, однако, информация о ходе заседаний публикуется (ср. ниже).

В срок, оставленный государству для дачи выяснений, оно может восстановить нарушенные права человека либо ликвидировать последствия таких нарушений. Так, например, государство информировало Комитет о продлении действительности паспорта автора жалобы, что именно и было предметом спора. В такой ситуации Комитет принимает решение о прекращении дела. На этом этапе процедуры Комитет принимал также решение о приостановлении производства по делу при обстоятельствах, когда он утратил контакт с автором жалобы, а письма, ему направляемые, возвращались почтой. Решения этого типа не принимались, конечно, тогда, когда автор жалобы был лишен свободы. Тем временем молчание заинтересованного государства не вело к приостановлению производства (ср. ниже).

Согласно ст. 5 пункт 1 Протокола, Комитет рассматривает жалобы «…в свете всех письменных данных, представленных ему отдельным лицом и заинтересованным государством-участником». Последствием такой юридической конструкции является возложение бремени доказывания на обе стороны спора. У самого Комитета нет следственной компетенции.

Автор жалобы обязан сделать достоверными выдвигаемые обвинения, однако Комитет отдавал себе отчет, что автор жалобы и государство не всегда имеют одинаковый доступ к соответствующей информации, и поэтому он часто заключал, что государство несет обязанность добросовестного расследования всех обвинений и обязанность доставить Комитету всю необходимую информацию. Комитет указал также, что если автор жалобы не докажет в достаточной степени формулируемых обвинений, а дальнейшее выяснение обстоятельств дела зависит исключительно от информации, которой располагает государство, а она не будет предоставлена, тогда жалоба может быть признана вполне достоверной. Так, если обвинения автора жалобы основаны исключительно на показаниях свидетелей, а остальные доказательства находятся в руках государства и оно их не представляет, тогда Комитет может признать жалобу обоснованной «ввиду отсутствия выяснений и противоположных доказательств со стороны государства». Это было прецедентное заключение, сформулированное на третий год функционирования Комитета по правам человека. В очередных аналогичных делах Комитет часто формулировал свое мнение по вопросу о нарушении положений Пакта исключительно на основании сообщений автора жалобы.

На этапе исследования приемлемости жалобы, о чем речь шла выше, Комитет может обратиться к государству с предложением принять временные меры, которые позволили бы избежать нанесения необратимого ущерба жертве нарушений прав человека. Продолжительность процесса исследования жалобы является причиной того, что временные средства необходимы особенно на рассматриваемом здесь этапе процедуры. Предложение о том, чтобы государство приняло такие меры, ни в коей степени не предопределяет позиции Комитета по существу спора. Так, например, Комитет обращался к заинтересованному государству с предложением отложить исполнение смертного приговора, приостановить исполнение решения об изгнании иностранца, направить автора жалобы на медицинское освидетельствование и представить его результаты Комитету. Следует, однако, помнить, что решение Комитета по вопросу о временных мерах не является обязательным для заинтересованного государства, а его эффективность зависит исключительно от авторитета, каким пользуется Комитет у государственных властей.

Комитет не имел нормативного уполномочия ни в положениях Пакта, ни в Факультативном протоколе, для того, чтобы поместить в своем Регламенте положение о временных мерах. Противники этого правила аргументировали, что Комитет, обращаясь к государству с предложением принять временные меры, «действует в пользу авторы жалобы», тогда как он должен занимать беспристрастную позицию.

2. Мнение Комитета

Этап рассмотрения жалобы по существу, то есть анализ обвинений, кончается сформулированием Комитетом мнения (view, constatation) по вопросу о нарушении положений Пакта. В ходе разработки проекта Факультативного протокола предлагалось предоставить Комитету компетенцию формулировать рекомендации в адрес государств, в ситуации установленных нарушений прав человека. В Третьем комитете Генеральной ассамблеи перевесил, однако, взгляд, что Комитет должен быть органом продвижения, а не защиты прав человека. Вновь проявилось также нежелание снабжать Комитет квазисудебными функциями.

Факультативный протокол постановляет, что «Комитет сообщает свои соображения соответствующему государству-участнику и лицу» (ст. 5 пункт 4). Авторы этого документа, сосредоточившись на определении формальных условий, которым должна отвечать жалоба, не добавили даже в цитируемом положении, что дело касается здесь соображений по вопросу, имело ли место нарушение государством положений Пакта.

Факультативный протокол не определяет процедуры принятия Комитетом постановления (мнения), и поэтому следует здесь сослаться на ст. 39 пункт 2 Пакта, который указывает, что постановления Комитета принимаются большинством голосов. На основании официальных документов Комитета, как правило, нельзя определить, сколько его членов и которые из них принимали участие в принятии постановления, и каким большинством голосов оно было вынесено.

Протокол не упоминает также о возможности представления отдельными членами индивидуальных мнений. В ходе разработки Регламента было установлено, что нет препятствий для того, чтобы члены Комитета, в случае принятия постановления большинством голосов, представляли собственную, особую точку зрения. Спорным оказался, однако, вопрос оглашения этих мнений. С одной стороны, приводился аргумент, что приложение индивидуального мнения к мнению Комитета ослабит силу воздействия последнего, с другой стороны – указывалось, что индивидуальное мнение дает возможность представить иное толкование положений Пакта. В конечном счете, в Регламенте Комитета было помещено положение, согласно которому «каждый член Комитета может требовать, чтобы изложение его индивидуального мнения было приложено к мнению Комитета и передано лицу и заинтересованному государству».

Стоит здесь добавить, что нередки случаи, когда под индивидуальным мнением подписывается несколько членов Комитета. Случается также формулирование нескольких различных индивидуальных мнений. Члены Комитета, происходя из стран разного цивилизационного склада и разных правовых систем, по-разному толкуют некоторые частные положения Пакта, в основу которого положена идея универсализма прав человека.

Документ, определяемый как «мнение Комитета», довольно обширен, в нем представлены: содержание жалобы, действия сторон и Комитета на этапе исследования приемлемости жалобы, ход выяснительного производства и сводка фактов, которые Комитет считает доказанными. В заключительной части Комитет формулирует свой взгляд на то, представляют ли установленные факты нарушение положений Пакта, и рекомендует государству, – в случаях установления, что права человека были нарушены, – принятие соответствующих мер. Разумеется, комитет может также установить, что результаты выяснительного производства не указывают на нарушение положений Пакта. Мнение Комитета носит окончательный характер и ни автору жалобы, ни государству не принадлежат никакие апелляционные средства.

Комитет, устанавливая, что государство нарушило положения Пакта, использует следующую формулу: перечисляет инкриминируемые действия либо факты и те положения Пакта, которые были нарушены. При этом в адрес заинтересованного государства делаются различные предложения, в зависимости от конкретной ситуации. Вот примеры.

Комитет считает, что «Государство несет обязанность немедленно принять меры с целью:

a) гарантировать автору жалобы эффективное апелляционное средство для защиты принадлежащего ему (на основании ст. 10 Пакта) права на гуманное обращение,

b) обеспечить заключенному соответствующую медицинскую помощь,

c) передать автору жалобы копию настоящего мнения,

d) гарантировать, что в будущем этого типа нарушения не будут иметь места».

«Ответственность за безвестное отсутствие X возлежит на органах государства и в результате правительство должно принять немедленно эффективные меры, чтобы:

a) установить местопребывание X и его судьбу с момента произвольного задержания полицией,

b) немедленно освободить его,

c) привлечь к суду функционеров, ответственных за исчезновение Х и негуманное обращение с ним,

d) выплатить компенсацию и возместить причиненный вред,

e) принять соответствующие меры, чтобы аналогичные нарушения прав человека не повторялись».

«Государство несет обязанность возместить причиненный вред, а, прежде всего, выплатить компенсацию жертве нарушений прав человека, а помимо того принять меры, гарантирующие, что аналогичные действия не будут повторяться».

«Государство несет обязанность предоставить средства правовой защиты и изменить внутреннее законодательство с целью гарантировать права, установленные в ст. 9 пункт 4 Пакта».

«Комитет считает, что государство несет обязанность принять меры, которые дадут автору жалобы возможность вновь участвовать в политической жизни страны».

«Комитет с удовлетворением отмечает, что авторы жалобы освобождены из тюрьмы, тем не менее, он считает, что государство должно гарантировать им доступ к средствам правовой защиты, которые позволят им получить компенсацию за нарушения прав человека, жертвами которых они были, а также принять меры, чтобы этого рода нарушения прав человека не случались в будущем».

Анализ сложившейся практики ведет к выводу, что Комитет чаще всего требует предоставления жертвам нарушений прав человека соответствующих средств правовой защиты. Их использование преследует своей целью восстановление нарушенных прав, устранение последствий нарушений либо получение компенсации. Иногда Комитет определенно указывает на необходимость выплаты компенсации либо возмещения причиненного вреда. Почти во всех делах Комитет обязал государство гарантировать, что подобные нарушения прав человека не будут повторяться. Подробные рекомендации Комитета зависят, разумеется, от рода установленных нарушений прав человека.

Комитет формулирует свое мнение, как свидетельствуют процитированные выше примеры, в тоне довольно категорическом. Это, однако, вопрос исключительно стилистики. Мнение Комитета обязательно для заинтересованного государства только в такой степени, в какой это государство захочет ему подчиниться. В положениях Факультативного протокола нет даже формулировки, склоняющей государство выполнять рекомендации Комитета.

VI. ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВОМ

ПОРЯДОК ПОДАЧИ И СОДЕРЖАНИЕ

1. Директивы об условиях подачи жалоб

Лица, намеревающиеся подать жалобы Комитету по правам человека, в целях их рассмотрения согласно Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах, должны учесть нижеуказанные условия, сформулированные на основании статей 1, 2, 3 i 5 пункт 2 Факультативного протокола и соответствующих положений Регламента Комитета:

a) жалоба должна касаться нарушения одного или нескольких прав, установленных в Пакте о гражданских и политических правах;

b) в принципе жалоба должна быть представлена либо жертвой нарушений прав человека, либо ее представителем (то есть лицом, уполномоченным жертвой действовать от ее имени); тем не менее, Комитет может принять решение о рассмотрении жалоб, поданных другими лицами, если представляется, что жертва лишена возможности действовать самостоятельно или доверить кому-либо функции действия от ее имени;

c) государство, против которого направлена жалоба, должно быть участником Факультативного протокола;

d) жалоба может касаться только лица или лиц, которые подлежат юрисдикции государства, против которого она направлена;

e) обвинение в нарушении прав человека может касаться исключительно тех фактов, которые имели место в день вступления в силу Протокола в отношении данного государства, либо после этой даты; разве что вменяемое в вину нарушение – несмотря на то, что оно наступило до этой даты – продолжается либо вызывает последствия после вступления в силу Протокола;

f) необходимо исчерпание все доступных в национальном праве правовых средств защиты, разве что апелляционные процедуры неоправданно затягиваются;

g) Комитет не может рассматривать жалобу, если то же самое дело одновременно исследуется другим международным органом (Межамериканской комиссией по правам человека либо Европейской комиссией по правам человека).

2. Директивы о содержании жалобы

Все жалобы должны направляться в Комитет по правам человека, через посредство Центра по правам человека при Бюро Организации Объединенных наций в Женеве в Швейцарии. Они должны содержать следующие данные:

a) имя и фамилия, адрес, возраст, профессия и гражданство жертвы либо жертв инкриминируемых нарушений:

aa) если автор жалобы выступает в качестве представителя жертвы, он должен ясно указать, в каком качестве он действует (например: как адвокат жертвы, член семьи, друг и т. п.) и сообщить свои имя и фамилию, адрес и профессию,

aaa) если автор жалобы не является ни жертвой, ни ее представителем, тогда он должен ясно указать, по каким причинам он действует в пользу жертвы. Так, он должен подробно сообщить о причинах и обстоятельствах, обосновывающих его инициативу, а в частности, указать поводы, в силу которых он убежден, что, с одной стороны, жертва не в состоянии представить жалобу лично, а с другой стороны, что она одобрит действия, предпринятые от ее имени;

b) название государства, против которого направлена жалоба;

c) подробное описание фактов, связанных с инкриминируемыми нарушениями (с указанием соответствующих дат);

d) положение (либо положения) Пакта о гражданских и политических правах, нарушение которого инкриминируется в жалобе;

e) действия, предпринятые жертвой, либо от ее имени, в целях исчерпания внутренних средств правовой защиты (приложить, по мере возможности, копии соответствующих решений административных либо судебных органов);

f) действия, которые эвентуально были предприняты в целях рассмотрения того же самого дела другим международным органом, правомочным исследовать или разрешать дела, когда и с какими результатами.^{^.}

Blog

Решение Комитета

Содержание

РЕКОМЕНДАЦИЙ КОМИТЕТА

ПОРЯДОК ПОДАЧИ И СОДЕРЖАНИЕ