Решение Комитета
| Вид материала | Решение |
- Избрать Секретарем Дисциплинарного комитета Слободчикова С. Н. Результаты голосования:, 90.39kb.
- Решение Витебского городского исполнительного комитета, 321.12kb.
- Решение минского областного исполнительного комитета 23 июня 1997 г. N 53 минского, 186.47kb.
- Федеральное собрание российской федерации, 183.73kb.
- Решение коллегии Комитета по физической культуре и спорту от 19. 04. 2010, 44.87kb.
- Решение коллегии комитета физической культуры и спорта Тверской области, 87.58kb.
- История развития молодежного движения ссрм – рксм – влксм – рсм в Свердловской области, 573.45kb.
- Решение Пинского городского исполнительного комитета, 851.67kb.
- Комитет по молодежной политике администрации ростовской области решение коллегии, 81.21kb.
- Решение Минского районного исполнительного комитета, 1594.7kb.
Автор
Познань, май 1995 г.
* После изменения в 1998 году процедуры, Европейская комиссия по правам человека была ликвидирована
I. КОМИТЕТ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
Международный пакт о гражданских и политических правах был принят Генеральной ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. Польша ратифицировала этот договор 3 марта 1977 г., а в силу по отношению к нашей стране он вступил 18 июня 1977 г. Ратификация наступила без оговорок, что означает, что все положения Пакта обязательны для государства, без каких-либо исключений или ограничений.
На основании положений Пакта образован Комитет по правам человека как орган международного контроля. Комитет состоит из 18 членов, которые работают в личном качестве, то есть не являются представителями государств. Члены Комитета избираются на четырехлетний срок государствами-участниками Пакта. В состав Комитета не может входить более чем по одному гражданину одного и того же государства.
Комитет работает на сессиях, которые, как правило, проходят дважды в год. Решения принимаются большинством голосов или путем консенсуса (без голосования).
Местопребыванием Комитета является Женева.
Комитет по правам человека получил компетенцию рассматривать индивидуальные жалобы не на основании Пакта, а на основании Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах. Протокол является отдельным договором, который открыт только для государств-участников Пакта. Термин «факультативный», фигурирующий в заглавии, означает, что Государство, которое ратифицировало Пакт, – то есть, приняло на себя определенные обязательства в области прав человека, - может, но не обязано ратифицировать Протокол. Иначе говоря, государство-участник Пакта не имеет обязанности поддаться такому международному контролю, какой инициируется индивидуальными жалобами.
Факультативный протокол был принят Генеральной ассамблеей ООН одновременно с Пактом. Польша ратифицировала Протокол без оговорок 7 ноября 1991 г. и он вступил в силу по отношению к нашей стране 10 февраля 1992 г. Выражение Польшей согласия подчиниться международному контролю было, очевидным образом, связано с изменением политического устройства.
Компетенция Комитета по правам человека определена в Пакте и Факультативном протоколе. Сам Комитет разработал Регламент, в котором установлены подробные правила, касающиеся функционирования этого органа и контрольной процедуры. Положения Пакта и Факультативного протокола в интересующем нас здесь объеме являются неопределенными, неоднозначными, имеющими правовые пробелы, и поэтому функцией Регламента было, прежде всего, дополнить и уточнить положения обоих договоров. Однако, будучи внутренним документом Комитета, Регламент не может – в случае сомнений в толковании – ставиться выше Факультативного протокола.
Решения Комитета составили к сегодняшнему дню богатую практику, которая тоже дополняет положения Факультативного протокола и толкует их. Эта практика, как правило, стабильна и связна, а Комитет часто ссылается на свои ранее принятые решения.
Мы ссылаемся здесь на Регламент, а особенно на практику, по отношению к делам, вызывающим особенные сомнения, которые не возможно выяснить на почве Факультативного протокола.
II. ПОДАЧА ЖАЛОБЫ
Государство, ратифицирующее Факультативный протокол, признает компетенцию Комитета принимать и рассматривать жалобы, происходящие от подлежащих его юрисдикции лиц (ст. 1). Из этого положения следует, что жалоба должна быть направлена непосредственно Комитету.
Жалоба может быть написана на польском языке либо на одном из официальных языков ООН (в частности, на английском, французском, немецком, русском). Составление жалобы на польском языке не снижает ее «ранга» в глазах Комитета, но защищает ее автора от затрат на перевод. На соответствующем этапе процедуры жалоба переводится на рабочие языки Комитета специалистами высокого класса в Женеве.
Жалоба должна быть подготовлена в соответствии с требованиями, ставящимися Комитетом (ср. приложение). Составление жалобы иным образом не равносильно, разумеется, ее отклонению. Комитет будет, однако, требовать представления дополнительной информации и документов. Это удлинит, несомненно, контрольную процедуру, которая и так, в лучшем случае, продолжается 2 года.
Автор жалобы должен воспользоваться специальной помощью или, по крайней мере, советом юриста. Это не нормативное требование; Протоколом не предусматривается адвокатская монополия. Однако представляется сомнительным, чтобы лицо, несведущее в тонкостях юридического словаря, смогло выполнить эту задачу.
Контрольная процедура может быть только письменной, о чем ниже будет речь. Может случиться, что после подачи жалобы ее автор будет еще дважды сноситься с Комитетом: во-первых – если государство оспаривает приемлемость жалобы (ср. главу IV), во-вторых – если государство отражает либо оспаривает выдвигаемые против него обвинения (ср. главу V). В обеих этих ситуациях автор жалобы вправе представить свои комментарии и замечания.
Международные нормы не предусматривают оказания бесплатной правовой помощи, поэтому автор должен быть сам заинтересован в скрупулезном составлении жалобы.
Определенные административные функции, связанные с контрольной процедурой, доверены Генеральному секретарю ООН. Согласно Регламенту, он представляет Комитету те жалобы, которые подаются или предположительно подаются с целью рассмотрения их Комитетом. Авторы некоторых писем иногда намереваются лишь уведомить орган ООН о нарушениях прав человека либо хотят инициировать другую международную процедуру. Поэтому Генеральному секретарю предоставлено право производить отбор жалоб.
Итак, жалоба может быть адресована либо Комитету, либо Генеральному секретарю. Функции последнего в интересующей нас сфере исполняет Центр по правам человека ООН в Женеве (адрес тот же самый, что у Комитета по правам человека – см. «Примерная жалоба»). Направление жалобы непосредственно в Комитет представляется нам более рациональным, имея в виду, что как к Секретарю, так и в Центр поступают тысячи писем.
Генеральный секретарь, действуя при посредничестве Центра, может обратиться к автору жалобы с предложением представить такую добавочную информацию, какая требуется в «примерной жалобе». При этом он назначает срок их представления.
Генеральный секретарь ведет реестр жалоб и регулярно передает членам Комитета резюме всех жалоб. На их основании Комитет решает, которые жалобы должны быть ему представлены in extenso. Выше представленные положения служат процессуальной экономии; было бы нецелесообразно переводить на рабочие языки все жалобы, если часть из них – что можно определить уже на основании резюме – очевидным образом не исполняет формальных требований, определенных в Факультативном протоколе.
Комитет, равно как и его вспомогательные органы, рассматривает жалобы на негласных заседаниях. Контакты Комитета с государством и автором жалобы осуществляются исключительно в письменной форме. Исключений от этого принципа не допускается; ни автор жалобы, ни его адвокат никогда не вызываются и не приглашаются в Женеву.
В контрольной процедуре можно различить четыре этапа:
1) подготовительное производство,
2) анализ предпосылок приемлемости жалобы, законченный решением Комитета,
3) анализ обвинений, законченный «мнением» по вопросу о нарушении прав человека,
4) «принуждение» государства к исполнению рекомендаций Комитета.
III. ПОДГОТОВИТЕЛЬНОЕ ПРОИЗВОДСТВО
Решение о приемлемости жалобы не может быть принято без предварительной передачи ее заинтересованному государству, которое в срок, назначенный Комитетом, может представить свои замечания. Комитет может, однако, принять решение о неприемлемости жалобы без предварительной передачи ее государству, когда жалоба очевидным образом не исполняет формальных условий (ср. главу IV).
Предварительный анализ жалоб производится Специальным докладчиком, избираемым из числа членов Комитета на однолетний срок. Он может, без дополнительного уполномочия со стороны Комитета, обращаться к заявителю и к заинтересованному государству с предложением представить соответствующую информацию и выяснения. Отсутствие реакции со стороны государства не задерживает дальнейшей процедуры, тогда как отсутствие ответа от заявителя ведет, как правило, к приостановлению производства. Поэтому заявитель должен – в своем собственном интересе – быстро реагировать на заданные ему вопросы.
Если государство считает, что жалоба приемлема, тогда Комитет извещает об этом ее автора. Если государство оспаривает приемлемость жалобы, тогда Комитет передает заявителю аргументацию государства. Заявитель вправе выразить свое отношение к позиции государства, однако его молчание не вызывает приостановления процедуры. Заявитель должен ответить на замечания государства в случае, когда в период от подачи жалобы до заявления государства возникли существенные изменения в фактической либо правовой ситуации, так как существует значительная вероятность, что государство уже учло эти изменения в своем письме Комитету.
Перед принятием решения по вопросу о приемлемости жалобы Комитет может обратиться к государству с предложением принять временные меры. Их цель – предотвратить необратимый ущерб, какой может быть понесен жертвой нарушений прав человека. Предложение принять соответствующие предупредительные меры не предопределяет позиции Комитета по вопросу о приемлемости жалобы, о чем государство должно быть информировано. Нет формальных препятствий для того, чтобы автор жалобы обратился к Комитету с просьбой рассмотреть потребность принятия временных мер.
Комитет, познакомившись с рекомендацией Специального докладчика, может принять решение о:
1) продолжении сбора информации,
2) неприемлемости жалобы,
3) приемлемости жалобы.
Решение о неприемлемости жалобы передается заявителю и государству. Если такое решение принимается без предварительного установления контакта с государством, тогда Комитет извещает только заявителя. Это решение является окончательным.
Решение о приемлемости жалобы должно быть принято «по возможности в кратчайший срок» (Регламент). На практике процедура исследования условий приемлемости жалобы продолжается, как правило, более года.
IV. ПРЕДПОСЫЛКИ ПРИЕМЛЕМОСТИ ЖАЛОБЫ
Положения Факультативного протокола весьма неопределенны и многозначительны, они содержат много конструкционных пробелов и никоим образом не систематизированы. Тем временем, от исполнения формальных условий приемлемости жалобы зависит переход к очередному этапу процедуры, а именно к анализу жалобы по существу.
Решения Комитета составили к настоящему времени богатую практику, которая дополняет положения Факультативного протокола и толкует их. Эта практика связна и, как правило, стабильна.
1. Автор жалобы. Подсудность жалобы ratione personae
Государство-участник Факультативного протокола признает компетенцию Комитета по правам человека рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции «лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения данным государством-участником какого-либо из прав, изложенных в Пакте» (ст. 1 Протокола). Комитет считает недопустимым любое сообщение, которое является анонимным (ст. 3).
Для того, чтобы принять решение по вопросу о приемлемости жалобы в свете вышеуказанных положений, Комитет должен установить два элемента: во-первых, кто имеет право подать жалобу, во-вторых – является ли автор жалобы «жертвой» нарушения прав человека. Проблема сферы юрисдикции связана с приемлемостью жалобы ratione loci, о чем будет речь в очередном пункте.
Меньше всего сомнений вызывает условие, чтобы автор жалобы был установлен. В практике, сложившейся к данному моменту, Комитет не имел возможности истолковать оборот «анонимная жалоба». Стоит, однако, обратить внимание, что Европейская комиссия по правам человека установила, что, если жалоба, несмотря на отсутствие фамилии ее автора, содержит элементы, позволяющие установить его личность, тогда она не может рассматриваться как анонимная.
Факультативный протокол предоставляет право на жалобу только отдельному лицу, индивиду (individual). Это право не принадлежит ни группам, ни организациям. Термин «индивид» толкуется Комитетом согласно его буквальному звучанию.
Рассматривая возможность подачи жалобы организацией или другим юридическим лицом, необходимо различить две ситуации. Во-первых, – организация вносит жалобу в намерении получить защиту своих собственных прав; во-вторых, – организация подает жалобу в пользу своего члена, или даже третьего лица, которое является «предположительной жертвой нарушения прав человека».
Жалобы, относящиеся к первой из указанных категорий, всегда отклонялись как неприемлемые. Комитет отказал в процессуальной дееспособности политическим партиям, объединениям и группам лиц. Комитет принимал также решения о неприемлемости жалоб, которые вносились отдельными лицами в пользу общественной организации или группы.
Европейская конвенция о защите прав человека предоставляет право на жалобу отдельным лицам, общественным организациям и группам.
Регламент Комитета предусматривает возможность подачи жалобы представителем. Это значит, что способностью представлять жертву нарушений прав человека обладает каждое лицо, ясно к тому уполномоченное. В результате Комитет признавал приемлемыми жалобы, вносимые общественными организациями от имени физических лиц. Так, например, организация, выступающая за равенство полов, от имени своих 5 членов подала жалобу против Финляндии. По другому делу группа объединений по охране прав инвалидов подала жалобу против Италии в целях защиты прав инвалидов. Первая из этих жалоб была признана приемлемой, так как организация представила доверенность, а вторую жалобу, ввиду отсутствия таковой, Комитет отклонил.
На практике в роли представителей выступают чаще всего адвокаты или профессора права.
Принимая свой Регламент, Комитет считался с ситуацией, в которой отдельное лицо (например, вследствие пребывания в заключении) не сможет подать жалобу ни лично, ни через представителя. В связи с этим Регламент предусматривает, что «... жалоба может быть подана в пользу жертвы, если представляется, что сама она неспособна послать жалобу» (ст. 90). Не был, однако, нормативно определен круг лиц, которые могут действовать в пользу жертвы нарушений прав человека. На практике Комитет всегда принимал жалобы, поданные родственниками жертвы, и то не только ближайшими. Так, например, приемлемыми признавались жалобы, внесенные в пользу двоюродного брата, тестя, деверя. На основании многих жалоб этого типа можно сформулировать тезис, что узы родства всегда уполномочивают к действиям в пользу предположительной жертвы нарушений прав человека.
На основании практики Комитета нельзя однозначно установить, кто – кроме родственников – управомочен действовать в пользу жертвы. Комитет, отклоняя жалобы, аргументировал, что «автор не показал, что он управомочен действовать в пользу жертвы нарушений прав человека».
В доктрине выражается взгляд, что третье лицо, которое намеревается действовать в пользу предположительной жертвы нарушений прав человека, должно показать существование близких уз с его личной жизненной сферой. Комитет не исключает, что, наряду с семейными связями, это могут быть другие общественные отношения, но на основании имеющейся практики трудно их точнее определить.
Уполномочие третьего лица прекращается, а производство приостанавливается, когда Комитет получит информацию о том, что жертва нарушений прав человека может установить с ним прямой и свободный контакт. Это касается, как правило, лиц, освобожденных из тюрьмы, в чью пользу жалобу подавали родственники. Комитет обращается тогда к заинтересованному с вопросом, намерен ли он поддержать жалобу. После выражения согласия на продолжение производства, Комитет обычно просит передать ему добавочную информацию.
Жалоба может быть внесена только жертвой нарушения государством прав человека. Согласно практике Комитета, здесь имеются в виду ситуации, когда отдельное лицо лично и конкретно задето решением государственного органа.
Комитет считает, что отдельное лицо не может быть признано жертвой, если оно «лично не страдает из-за нарушения прав». В обосновании одного из решений о неприемлемости жалобы говорится, что автор должен быть «в данное время и лично задет» нарушением прав человека. В одном из дел автор жалобы аргументировал, что правила продвижения по службе в полиции, действующие в провинции Квебек, дискриминируют англоязычных лиц, к числу которых он сам относится. Комитет принял решение о неприемлемости жалобы, так как ее автор не доказал, что он сам явился жертвой такой дискриминации, а лишь опасался, что это может наступить в будущем.
В практике Комитета постепенно, но отчетливо зарисовывается концепция косвенной жертвы. Так, например. Комитет признал приемлемой жалобу, поданную вдовой, которая потеряла мужа в результате произвольного применения силы полицией. Также жалоба, поданная матерью, чья дочь погибла без вести в результате задержания ее полицией, была признана приемлемой. В обоих этих делах Комитет занял позицию, согласно которой авторы жалоб страдали вследствие нарушения прав их близких, а, следовательно, являются косвенными жертвами нарушений прав человека.
В практике Комитета просматривается также концепция потенциальной жертвы. Комитет установил, что «если право не было еще применено в ущерб конкретному отдельному лицу, то, несмотря на это, оно может быть признано жертвой, если покажет, что применение этого права в степени более, чем теоретически возможной, подвергало бы его страданиям». Комитет не компетентен, однако, исследовать in abstracto соответствие внутреннего права положениям Пакта, даже если его дальнейшее действие могло угрожать правам автора жалобы. Это правило последовательно применяется, поэтому концепция потенциальной жертвы появлялась только в виде исключения.
При никаких обстоятельствах отдельное лицо не может требовать, путем artio popularis, чтобы Комитет исследовал соответствие внутреннего права Пакту. Все жалобы, авторы которых намеревались действовать в общую пользу, а таких жалоб было много, были признаны неприемлемыми.
2. Подчинение автора жалобы юрисдикции государства. Подсудность жалобы ratione loci
Согласно ст. 1 Факультативного протокола, автор жалобы должен подлежать юрисдикции государства, против которого она направлена. Комитет счел приемлемой жалобу, направленную против государства, чьей юрисдикции подлежал автор в момент нарушения его прав, несмотря на то, что в ходе контрольной процедуры он подлежал уже юрисдикции другого государства. Комитет отклонил здесь аргументацию государства, которое ссылалось на то обстоятельство, что автор жалобы, который считал себя жертвой нарушения прав человека в период отбывания наказания тюремным заключением, был освобожден и «покинул страну в намерении поселиться заграницей, а, следовательно, не подлежит его юрисдикции». В этом деле для установления юрисдикции существенное значение имела правовая ситуация автора жалобы в период инкриминируемого нарушения прав человека, а не в ходе контрольной процедуры. В другом деле правительство оспаривало компетенцию Комитета ratione loci, так как автор жалобы по освобождении из тюрьмы не только поселился в другом государстве, но и приобрел также его гражданство. Комитет признал жалобу приемлемой, а в обосновании этого решения говорится, в частности, что «существенное значение имеет юрисдикция, которой автор жалобы подлежит в момент нарушения прав человека, независимо от нынешнего гражданства».
В вышеприведенных делах мы имели дело с изменением юрисдикции в период от инкриминируемого нарушения прав человека до возбуждения контрольной процедуры. Но у вопроса приемлемости жалобы в ситуации, когда ее автор проживает на территории другого государства, а не того, которое обвиняется в нарушении прав человека, есть еще другой аспект. А именно, Пакт указывает, что «участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории под его юрисдикцией лицам права...» (ст. 2 пункт 1). Из буквального звучания цитируемого положения следует, что государство обязано гарантировать права человека лицам, которые исполняют одновременно два условия: обладают гражданством данного государства (персональная юрисдикция) и пребывают в пределах его территории (территориальная юрисдикция). Такое толкование, однако, противоречило бы духу и цели Пакта. Дело в том, что в некоторых ситуациях государство могло бы ограничивать свободу передвижения, свободу выбора местожительства или, наконец, право возвратиться в свою страну без риска, что оно будет обвинено в нарушении положений Пакта.
В цитируемом положении, во избежание сомнений в толковании, следовало бы поместить оговорку о «персональной юрисдикции», следующей из гражданства, и оговорку о «территориальной юрисдикции», связанной с местопребыванием.
Сомнения в толковании разрешил Комитет, принимая по всем делам решения, благоприятные для авторов жалоб. Так, например, гражданин Уругвая, проживающий в Бразилии, обвинял власти Уругвая в том, что их решение об отказе продлить паспорт представляет нарушение ст. 12 пункт 2 Пакта (право покидать любую страну, включая свою собственную). Правительство Уругвая аргументировало, что автор жалобы, проживая в Бразилии без действительного уругвайского паспорта, не подлежит его юрисдикции, и требовал признания жалобы неприемлемой. Комитет занял позицию, что автор жалобы подлежит, правда, общей юрисдикции Бразилии, однако в отношении паспортных дел по-прежнему подлежит юрисдикции Уругвая. В результате такого хода рассуждений Комитет признал жалобу приемлемой. Подобных «паспортных» дел было много, и по всем ним выносилось решение о приемлемости жалобы.
Комитет по правам человека, применяя оговорку персональной юрисдикции и территориальной юрисдикции, встал перед следующим вопросом: несет ли государство ответственность за нарушения прав человека, совершенные своими функционерами, действующими на территории другого государства? При этом речь шла о действиях противозаконных в свете законодательства обоих этих государств. Вот дело, являющееся классической иллюстрацией этой проблемы, по которому решение Комитета носило прецедентный характер. Гражданин Уругвая отбывал в своей стране наказание тюремным заключением за профсоюзную деятельность. После освобождения он выехал в Аргентину, а Верховный комиссар ООН по делам беженцев предоставил ему статус политического беженца. После годового пребывания в Аргентине он был похищен уругвайскими силами безопасности и заключен в тюрьму. Жалоба, поданная его женой, была признана приемлемой. Комитет занял позицию, что цитировавшийся выше ст. 2 пункт 1 Пакта (обязанность обеспечения государством прав человека всем лицам, находящимся в пределах его территории под его юрисдикцией) не освобождает государства от ответственности за действия его функционеров на территории другого государства, и то независимо от того, предпринимаются ли они с согласия правительства. В данном деле власти Уругвая утверждали, чего, впрочем, и следовало ожидать, что органы безопасности действовали по собственной инициативе. Комитет, ссылаясь, помимо того, на ст. 5 пункт 1 Пакта («…Ничто в настоящем Пакте не может толковаться как означающее, что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеет право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в настоящем Пакте…”), установил, что государство не может на чужой территории предпринимать действия, которые оно не правомочно предпринимать на своей собственной территории.