Курс «Бюджетный федерализм в Российской Федерации» Модуль 15

Вид материала

Документы

Содержание 1. Определение понятия «децентрализация». Децентрализация и эффективность. 2. Децентрализация государственных функций 3. Децентрализация нормативно-правового регулирования, административного исполнения и финансового обеспечения государственных фу 4. Способы измерения децентрализации 4.1. Децентрализация расходов Таблица 1. Распределение расходов в федеративных государствах по уровням бюджетной системы Россия (2001) Таблица 2. Распределение расходов на исполнение различных бюджетных функций Функции, относящиеся к ведению РФ Функции, относящиеся к совместному ведению РФ и субъектов РФ Итого расходов Измерение степени децентрализации расходных полномочий ИТОГО ссылок на каждый уровень власти Таблица 3. Разграничение полномочий между органами власти в Российской Федерации на основе анализа законодательства Обозначения: Ф – федеральный центр, Р – регионы, М – местные органы власти. Источник: Анализ законодательства, проведенный Центром фискальной политики Организация предоставления Нормативно-правовое регулирование Децентрализованы ли расходы в России? Статья бюджетной классификации ... Полное содержание

Подобный материал:

• Программа дисциплины Бюджетный федерализм: теория и практика для направления 080100., 666.82kb.
• Бюджетный федерализм — основа построения бюджетной системы Российской Федерации, 64.04kb.
• На протяжении многих десятилетий понятие и значение термина «бюджетный федерализм», 221.13kb.
• Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации российская федерация бюджетный, 6594.51kb.
• Российская федерация бюджетный кодекс российской федерации, 5282.92kb.
• Российская федерация бюджетный кодекс российской федерации, 5255.27kb.
• Российская федерация бюджетный кодекс российской федерации, 13316.82kb.
• Бюджетный федерализм и увеличение доли налоговых поступлений от малого предпринимательства, 112.19kb.
• Финансовая академия при правительстве российской федерации, 573.74kb.
• Государственные и муниципальные финансы российской федерации, 935.76kb.

Курс

«Бюджетный федерализм в Российской Федерации»

Модуль 15

«Измерение степени децентрализации»


Москва

2002

Содержание



Измерение степени децентрализации

1.

Определение понятия «децентрализация». Децентрализация и эффективность.

Термин «децентрализация» используется достаточно широко, однако его значение понимается далеко не всегда одинаково.

Ниже приводятся два распространенных определения децентрализации – первое касается децентрализации в сфере государственного управления, второе – в сфере управления фирмой. Вместе они дают достаточно полное представление о сути децентрализации, преимуществах и рисках, связанных с проведением реформ:

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ: передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет снижения круга полномочий вышестоящих. Децентрализация позволяет повысить эффективность управления за счет приближения власти к избирателям, более полного учета местной специфики и предпочтений населения.

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ: проводимая фирмами политика децентрализации управления направлена на то, чтобы управляющие структурными подразделениями действовали так, как если бы они возглавляли независимые компании.

В результате децентрализации управления часто возникают следующие проблемы: управляющие начинают действовать исключительно в интересах своего структурного подразделения, не заботясь о соблюдении интересов фирмы; происходит дублирование функций, возрастают управленческие расходы.

Основной вопрос децентрализации может быть сформулирован так: является ли децентрализованная система управления более эффективной, чем централизованная, а поскольку речь идет о системе государственного¹ управления, то обеспечивает ли децентрализованная система более полное удовлетворение потребностей получателей бюджетных услуг при том же объеме бюджетных ресурсов, чем централизованная?

Поскольку ни абсолютно централизованных, ни абсолютно децентрализованных систем управления не существует, для сравнения различных систем, в частности, для проведения межгосударственных сравнений, или для сравнения вариантов предполагаемых реформ необходимо научиться измерять: (1) степень децентрализации, (2) эффективность исполнения бюджетных (государственных) функций, эффективность предоставления бюджетных услуг, эффективность государственного управления. Темой настоящего модуля является рассмотрение различных методов измерения децентрализации, однако мы затронем также и вопросы эффективности исполнения государственных функций, поскольку оба вопроса неразрывно связаны.

2. Децентрализация государственных функций

Существует два основных аргумента в пользу децентрализации государственных функций:

1. Децентрализация полномочий по предоставлению государственных (бюджетных) услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения.
   
2. Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет.
   

На первый взгляд, аргументы, приведенные в первом пункте, т.е. аргументы, касающиеся децентрализации государственных расходных функций, кажутся более убедительными, чем аргументы, касающиеся децентрализации функций по мобилизации доходов. Действительно, приближение власти к налогоплательщику усиливает вероятность того, что потребности налогоплательщика будут более полно учтены, но это означает также и усиление вероятности предоставления налоговых льгот на индивидуальной основе, усиление стимулов по ослаблению налогового бремени на местных налогоплательщиков в надежде на получение межбюджетного трансферта или на экспорт налогового бремени и возникновение других отрицательных моментов.

На самом деле и аргументы, касающиеся децентрализации расходных функций государства, также неоднозначны. Действительно, всегда ли эффективно с точки зрения государственного управления как можно более полно учитывать местные особенности и предпочтения населения?

Следует подчеркнуть, что существует не так много государственных функций, которые могут быть исполнены непосредственно центральным аппаратом соответствующего государственного ведомства, в результате чего необходимость создания территориальных подразделений такого ведомства на местах не возникает. Практически любая государственная функция – будь то предоставление услуг школьного образования, здравоохранения, охрана правопорядка, наблюдение за погодой и т.д., может исполняться либо территориальными подразделениями центральной власти, либо подразделениями субфедеральных² органов власти. Когда мы говорим о децентрализации какой-либо государственной функции в результате реформ, речь идет именно о передаче ответственности за ее исполнение от территориальных подразделений центральной власти органам публичной власти на местах (регионам, муниципалитетам), что на практике может принимать форму переподчинения территориальных органов центральной власти местным выборным органам.³ Однозначно ответить на вопрос о том, происходит ли рост затрат бюджетной системы в целом при передаче ответственности за исполнение той или иной государственной функции на места, невозможно, поскольку с одной стороны, управленческие расходы в разветвленных, многоуровневых иерархических системах могут быть чрезвычайно высокими, во всяком случае, выше, чем при «плоской» децентрализованной организации, а с другой стороны в последнем случае возникает некоторое дублирование функций.

Что касается полноты удовлетворения потребностей в бюджетных услугах, то в результате децентрализации она может даже снизиться. Весь вопрос в том, что использовать в качестве меры удовлетворения потребностей – удовлетворение местных жителей или граждан всего государства в целом? Например, выиграет ли все государство в целом, если проведение призыва в армию будет передано региональным и местным администрациям, ориентированным не столько на достижение общегосударственных целей, сколько на удовлетворение желаний своих избирателей?

Таким образом, с точки зрения эффективности предоставления государственных услуг оптимальная степень децентрализации для различных услуг может быть различной. Ответственность за исполнение тех функций, для которых важно соблюдение единых стандартов на всей территории страны, независимо от предпочтений местного населения (например, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, денежная эмиссия, статистический учет, гидрометеорология), необходимо закрепить за центральным (федеральным) уровнем власти, другие функции, ориентированные в основном на удовлетворение потребностей в социальных услугах и социальную защиту населения, разумнее передать на места.

Однако и последнее утверждение может вызвать возражения. Действительно, регионы и территории, население которых в большей степени нуждается в социальной защите, как правило, и сами относятся к числу неблагополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности и в меньшей степени способны предоставить такую защиту.

Кроме того, некоторые социально значимые функции могут иметь разное значение с точки зрения всего государства в целом и с точки зрения местных властей. Например, обязательное одиннадцатилетнее школьное образование может отвечать интересам всего государства в целом, однако противоречить интересам местной общины, у которой нет ни средств на содержание школы-одиннадцатилетки, ни потребности в рабочих кадрах, обладающих знанием иностранного языка в объеме программы средней школы или умеющих обращаться с компьютером.

Необходимо признать, что практически все социально значимые функции носят перераспределительный характер, т.е. обеспечивают жителям независимо от их уровня дохода доступ к услугам определенного, гарантированного государством качества. Однако ответственность за исполнение перераспределительных функций не может быть целиком отдана на места, поскольку, как уже было сказано выше, именно на тех территориях, где потребность в социальной защите населения высока, ресурсы для перераспределения отсутствуют. Кроме того, предоставление всему населению страны услуг определенного, гарантированного государством качества, предполагает, что стандарты качества предоставления услуг разрабатываются в центре, а не на местах, и таким образом, государство так или иначе – в части выработки стандартов качества, нормативов, путем территориального перераспределения средств – должно участвовать в предоставлении социально-ориентированных услуг.

Итак, вопрос об оптимальной с точки зрения эффективности государственного управления степени децентрализации может решаться по-разному в зависимости от того, о каких именно функциях идет речь:

а) О функциях, связанных с предоставлением государственных услуг;

б) О функциях, связанных с мобилизацией доходов в бюджет.

Если речь идет о функциях, связанных с предоставлением государственных услуг, то ответ на этот вопрос будет зависеть:

• от значимости функции (общегосударственная значимость, местная значимость);
  
• от того, о каком именно аспекте ее предоставления идет речь: о нормативно-правовом регулировании, администрировании или финансовом обеспечении.