Курс «Бюджетный федерализм в Российской Федерации» Модуль 15
| Вид материала | Документы |
- Программа дисциплины Бюджетный федерализм: теория и практика для направления 080100., 666.82kb.
- Бюджетный федерализм — основа построения бюджетной системы Российской Федерации, 64.04kb.
- На протяжении многих десятилетий понятие и значение термина «бюджетный федерализм», 221.13kb.
- Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации российская федерация бюджетный, 6594.51kb.
- Российская федерация бюджетный кодекс российской федерации, 5282.92kb.
- Российская федерация бюджетный кодекс российской федерации, 5255.27kb.
- Российская федерация бюджетный кодекс российской федерации, 13316.82kb.
- Бюджетный федерализм и увеличение доли налоговых поступлений от малого предпринимательства, 112.19kb.
- Финансовая академия при правительстве российской федерации, 573.74kb.
- Государственные и муниципальные финансы российской федерации, 935.76kb.
4.2. Децентрализация доходов
Децентрализация расходных полномочий далеко не всегда сопровождается децентрализацией налоговых полномочий. Во многих странах расходы децентрализованы сильнее, чем доходы, и тому есть объективные причины.15 Для обеспечения сбалансированности бюджетной системы по вертикали используются межбюджетные трансферты16.
Одним из показателей децентрализации доходов может служить доля доходов региональных и местных бюджетов (до передачи трансфертов) в доходах консолидированного бюджета страны. Поскольку, как уже упоминалось ранее, в Российской Федерации социальные фонды (фонд социального страхования, медицинского страхования, фонд занятости и пенсионный фонд) не включаются в бюджетную систему, в целях сопоставимости доходы Германии, Канады, США в таблице 7 также учитывались без доходов социальных фондов.
Таблица 7. Структура доходов бюджетов (до передачи трансфертов)
| Страна | Доходы бюджетов | ||
| центр. | регион. | местные | |
| Германия (1996) | 46,4 | 32,8 | 20,9 |
| Канада (1995) | 42,8 | 45,3 | 11,9 |
| США (1997) | 48,4 | 32,1 | 19,4 |
| Россия (2001) | 59,8 | 26,9 | 13,3 |
Источник: расчеты для Германии, США и Канады проведены по данным "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999. Поскольку в Российской Федерации социальные фонды (фонд социального страхования, медицинского страхования, фонд занятости и пенсионный фонд) не включаются в бюджет, в целях сопоставимости государственные доходы Германии, Канады, США учитывались также без доходов социальных фондов.
На основании таблицы 7 можно утверждать, что доходы в Российской Федерации более централизованы, чем доходы других федераций, представленных в таблице (доля доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты в Российской Федерации составляет 41%17, соответствующий показатель для США 52%, для Германии – 54%, для Канады – 57%).
Однако, общая сумма доходов, поступающих в бюджетную систему, не учитывает реальной степени самостоятельности субъектов Российской Федерации в вопросах регулирования обеспеченности собственными доходами. Суммарная величина налоговых поступлений не позволяет определить, на какую долю поступлений субфедеральные органы власти могут влиять, например, изменяя ставки налогообложения, а какую долю составляют отчисления от федеральных налогов, повлиять на которые субъекты Федерации не могут. Таблица 8 содержит информацию по основным налогам Российской Федерации. Поступления от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов могут распределяться между уровнями власти в пропорции, установленной федеральным законодательством. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы.
Таблица 8. Основные налоги и сборы Российской Федерации
| | Доход | Собственность | Потребление | Прочие налоги и сборы | |||||||||||
| Какой уровень власти | Налог на прибыль предприятий | Единый налог на вмененный доход | Подоходный налог | Налоги с фонда оплаты труда (единый социальный налог) | Имущество физ. лиц | Имущество предприятий | Налог на наследование и дарение | Налог с продаж | НДС | Акцизы | Налог на игорный бизнес | Лицензионные и регистрационные сборы | Земельный налог | Плата за пользование лесным фондом, водными объектами; плата за нормативные и сверхнормативные выбросы | Прочие платежи за пользование природными ресурсами |
| Вводит налог | Ф | Р | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф |
| Определяет базу | Ф | Ф,Р | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф |
| Определяет ставку | Ф, Р(Ф), М(Ф) | Ф,Р | Ф | Ф | М(Ф) | Р(Ф) | Ф | Р(М) | Ф | Ф | Ф,Р | Ф | М(Ф) | Ф, Р(Ф) | Ф |
| Получает доходы | Ф | Ф, Р | Ф,Р | Ф | М | Р,М | М | Р,М | Ф | Ф,Р | Ф,Р | Ф,Р,М | Ф, Р, М | Ф,Р | Ф |
| Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти | 2 | 1 | 1 | | | 1 | 1 | 1 | | 1 | 2 | | 1 | 1 | 1 |
Условные обозначения: Ф – федеральный уровень, Р – региональный, М – местный
(Ф) – региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений
1 - в % от контингента;
2 - по ставке (налог с разделенной ставкой)
Для измерения степени налоговой независимости субфедеральных органов власти можно воспользоваться также классификацией налоговых полномочий, разработанной ОЭСР18. Эта классификация содержит следующие градации (полномочия перечислены в порядке убывания контроля субфедеральных органов власти над доходными источниками):
1) субфедеральные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;
2) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую ставку;
3) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую базу;
4) доходы, разделяемые на долевой основе:
4.1) пропорции разграничения доходов устанавливаются субфедеральными органами власти;
4.2.) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субфедеральных властей;
4.3) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;
4.4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;
5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.
В случае (1)-(3) и (4.1)-(4.2) субфедеральные органы власти обладают значительным контролем над налоговыми доходами, в остальных случаях их налоговые полномочия незначительны (см. таблицу 9).
Таблица 9. Налоги субнациональных органов власти, сгруппированные по типу «налоговой независимости»
| Доля налоговых доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты в консолидированном бюджете государства | Доля налоговых доходов субфедеральных органов власти, распределенных по уровню «налоговой независимости»* | ||||||||
| 1 | 2 | 3 | 4.1 | 4.2 | 4.3 | 4.4 | 5 | ||
| Австрия местные органы власти субъекты федерации (земли) | 19 8 10 | 9 2 | 11 | | | 81 98 | | | |
| Бельгия местные органы власти субъекты федерации (сообщества) субъекты федерации (регионы) | 28 6 13 10 | 13 8 | 84 3 92 | | | 97 | 2 | 1 | |
| Германия местные органы власти субъекты федерации (земли) | 29 7 22 | 1 | 52 | | | 47 100 | | | |
| Испания местные органы власти субъекты федерации (регионы) | 13 9 5 | 33 15 | 51 7 | | | 16 78 | | | |
| Мексика местные органы власти штаты | 20 4 16 | 14 | | | | 86 | 74 | | 26 |
| Швейцария местные органы власти (коммуны) кантоны | 38 16 22 | 89 | 97 | | | 6 | 3 5 | | |
| Российская Федерация19 местные органы власти субъекты федерации | 41 26(5) 15 (36) | 1(3) | 25 40(35) | | | | 15 33(21) | 59 26(41) | 1 0(0) |
Источник: OECD Tax Policy Studies, Taxing Powers of State and Local Government, 1999; данные для Российской Федерации рассчитаны Центром фискальной политики на основе отчета об исполнении бюджетов в РФ, отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002
* Степень налоговой независимости:
1) субнациональные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;
2) субнациональные органы власти устанавливают только налоговую ставку;
3) субнациональные органы власти устанавливают только налоговую базу;
4) доходы, разделяемые на долевой основе:
4.1) пропорции разграничения доходов устанавливаются субнациональными органами власти;
4.2) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субнациональных властей;
4.3) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве, и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;
4.4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;
5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.
Измерить налоговые полномочия субфедеральных уровней власти в отношении налоговых источников20, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, по вышеприведенной классификации (таблица 9) не так просто, как может показаться на первый взгляд. По некоторым налогам, по которым субфедеральные органы власти устанавливают базу или ставку, действуют федеральные ограничения на максимальную ставку. Тем не менее, такие налоги мы относим к категории (1) (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности) или (2) соответственно. Трудности возникают с налогами, которые законодательством относятся к федеральным, и разграничение доходов по ним установлено федеральным законодательством, но ставку при этом устанавливают региональные органы власти в пределах федеральных ограничений - например, плата за пользование водными объектами. Плату за пользование водными объектами и другие подобные налоги мы отнесли к категории (2), хотя это не вполне соответствует предложенной ОЭСР градации. Поскольку доля поступлений от подобных налогов в субфедеральные бюджеты невелика, связанная с этим ошибка не сильно исказит реальную степень финансовой независимости регионов. Сложности возникли также с классификацией земельного налога, поскольку по российской классификации этот налог является местным, ставки устанавливаются местными органами власти с учетом средних показателей, определенных федеральным законодательством, однако распределение доходов по уровням бюджетной системы определяется законом о федеральном бюджете. Для субъектов федерации поступления по земельному налогу были отнесены к категории (1.3), для местных органов власти – к категории (2). Аналогично, местные налоги и сборы, частично поступавшие, согласно отчетам, в региональные бюджеты, хотя, если следовать действующему законодательству, 100% доходов по этим налогам должны были поступать в местные бюджеты, были отнесены к категории (1.4). Кроме того, все решения федерального правительства, касающиеся налогов, вводятся в действие с одобрения Совета Федерации, то есть формально все изменения, вносимые в распределение налоговых доходов между уровнями власти, происходят по согласованию с субъектами федерации. Однако фактически Совет Федерации не оказывает существенного влияния на налоговую политику федерального центра, поэтому ни один налог не был отнесен к категории (1.2).
Анализ таблицы 9 показывает, что степень независимости субфедеральных бюджетов в РФ значительно ниже, чем в других федерациях, при том что доля налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты РФ, превышает долю налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты других стран.
Так, 41% налоговых доходов субъекта федерации поступает от налогов, долевое распределение которых между уровнями бюджетной системы устанавливается законом о бюджете. Таким образом, при планировании бюджета на следующий финансовый год регионы не могут быть уверены в том, что доходные источники, принесшие в отчетном году 41% доходов в бюджет, останутся в их распоряжении. Налоги, распределение которых по уровням бюджетной системы закреплено федеральным законодательством, дают 21% налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты. В отношении этих источников доходов также не может быть уверенности в том, что федеральный центр не решит пересмотреть налоговое законодательство и поменять пропорции, в которых поступления распределяются по уровням бюджетной системы. Даже относительно высокая доля поступлений от налогов, ставку которых устанавливают сами регионы (35% поступлений от налоговых доходов субфедеральных бюджетов) не внушает уверенности в завтрашнем дне, поскольку многие налоги, относящиеся к этой группе, также делятся между уровнями бюджетной системы в пропорциях, определяемых федеральным законодательством. Из представленных в таблице федераций структура доходов РФ ближе всего к структуре доходов Мексики. Сравнение степени децентрализации налоговых полномочий в Российской Федерацией с ситуацией в других странах при помощи предложенной ОЭСР классификации свидетельствует о низкой степени децентрализации налоговых полномочий в Российской Федерации.
Общая структура доходов, представленная в таблице 10, также характеризует степень зависимости субфедеральных органов власти от поступлений из федерального бюджета. Собственные доходы субфедеральных бюджетов составляют 45%, то есть больше половины доходов поступает в виде трансфертов и регулирующих налогов. Столь сильная зависимость доходов субфедеральных органов власти от федерального центра свидетельствует о невысокой степени децентрализации доходов.
Таблица 10. Структура доходов консолидированного бюджета субъектов РФ, 2001 г.
| Категория доходов | Структура доходов консолидированного бюджета субъектов РФ, % |
| Собственные доходы | 45 |
| собственные налоговые доходыа | 38 |
| неналоговые доходы | 7 |
| Прочие доходы | 50 |
| регулирующие налогиб | 39 |
| нецелевые трансферты | 11 |
| Целевые трансферты | 5 |
| субвенции | 5 |
| Итого | 100 |
а Налоги, отнесенные к категориям 1-3 в таблице 6.
б Налоги, отнесенные к категориям 4-5 в таблице 6.
Источник: расчеты Центра фискальной политики на основе отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002
Еще одна проблема при оценке степени децентрализации связана с агрегированием. Значительная дифференциация доходных возможностей бюджета приводит к тому, что даже если для консолидированного бюджета степень финансовой независимости органов власти велика, при рассмотрении каждого из бюджетов субъектов федерации в отдельности может оказаться, что относительно независимы лишь несколько субъектов федерации, в то время как для прочих субъектов доля собственных доходов незначительна.
4.3. Децентрализация прав по заимствованию
Возможность субъектов федерации и местных органов власти осуществлять заимствования - это тоже один из индикаторов степени финансовой независимости субфедеральных бюджетов. При условии, что органы власти ведут разумную политику заимствований, независимость органов власти возрастает, когда субфедеральные бюджеты получают возможность осуществлять прямые и косвенные заимствования.
В России у субъектов федерации и у местных органов власти существует возможность выпускать ценные бумаги и возможность привлекать средства кредитных организаций. Таблицы 11-13 позволяют сделать выводы о том, что некоторые субъекты федерации и муниципальные образования в России широко используют эти возможности.
Так, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ в 2000 г. профинансировал более 10% расходов, а Томская область более 15% расходов за счет выпуска государственных ценных бумаг. У Алтайского края, Воронежской и Волгоградской областей величина привлеченных средств примерно равна сумме погашения основной суммы задолженности, что, возможно, является результатом выпуска краткосрочных бумаг. Муниципальные ценные бумаги тоже выпускаются, хотя и не в таком объеме. Более активно органы власти используют возможности по привлечению средств кредитных организаций. Например, Эвенкийский автономный округ профинансировал более 20% расходов за счет кредитов.
Таблица 11. Доля расходов бюджетов субъектов РФ, финансируемая за счет выпуска государственных ценных бумаг, 2000 г.
| Субъекты РФ | Государственные ценные бумаги субъектов Р Ф | Привлечение средств | Погашение основной суммы задолженности |
| Алтайский край | 0,0 | 4,6 | 4,6 |
| Воронежская область | 0,0 | 13,9 | 13,9 |
| Волгоградская область | 0,5 | 11,1 | 10,5 |
| Чувашская Республика | 0,7 | 5,5 | 4,7 |
| Псковская область | 1,0 | 1,4 | 0,4 |
| Республика Коми | 1,1 | 2,8 | 1,8 |
| г.Санкт-Петербург | 3,5 | 14,0 | 10,5 |
| Усть-Ордынский Бурятский а/о | 10,6 | 10,6 | 0,0 |
| Томская область | 15,6 | 16,0 | 0,3 |
Таблица 12. Доля расходов консолидированных местных бюджетов, финансируемая за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, 2000 г.
| Субъекты РФ | Муниципальные ценные бумаги | Привлечение средств | Погашение основной суммы задолженности |
| Чувашская Республика | -1,99 | 0,00 | 1,99 |
| Ставропольский край | -1,17 | 2,23 | 3,40 |
| Республика Хакасия | -0,18 | 1,40 | 1,59 |
| Ямало-Ненецкий а/о | -0,15 | 1,02 | 1,17 |
| Алтайский край | 0,00 | 2,75 | 2,75 |
| Ульяновская область | 0,00 | 4,79 | 4,79 |
| Волгоградская область | 0,90 | 1,23 | 0,33 |
Таблица 13. Доля расходов бюджетов субъектов РФ, финансируемая за счет средств, полученных от кредитных организаций, 2000 г.
| Субъекты РФ | Кредиты, полученные от кредитных организаций | Получение кредитов | Погашение основной суммы задолженности |
| Омская область | -6,2 | 6,0 | 12,2 |
| Тульская область | -1,2 | 6,0 | 7,2 |
| Саратовская область | -1,1 | 13,3 | 14,4 |
| Ставропольский край | -0,7 | 6,3 | 7,0 |
| Воронежская область | -0,2 | 5,5 | 5,7 |
| Республика Мордовия | -0,1 | 10,1 | 10,2 |
| Нижегородская область | 0,5 | 18,3 | 17,8 |
| Республика Хакассия | 0,9 | 7,1 | 6,2 |
| Костромская область | 1,5 | 7,2 | 5,7 |
| Республика Калмыкия | 1,8 | 5,0 | 3,2 |
| Субъекты РФ | Кредиты, полученные от кредитных организаций | Получение кредитов | Погашение основной суммы задолженности |
| Волгоградская область | 2,0 | 5,5 | 3,4 |
| г.Москва | 2,1 | 10,8 | 8,7 |
| Томская область | 2,2 | 16,1 | 13,9 |
| Ямало-Ненецкий а/о | 2,3 | 9,2 | 6,9 |
| Приморский край | 3,0 | 10,0 | 7,0 |
| Новосибирская область | 3,2 | 23,2 | 20,0 |
| Кабардино-Балкарская Респ. | 3,4 | 10,3 | 6,9 |
| Алтайский край | 3,8 | 8,4 | 4,7 |
| Псковская область | 4,7 | 10,1 | 5,4 |
| Республика Бурятия | 8,6 | 21,6 | 13,0 |
| Эвенкийский а/о | 20,7 | 31,5 | 10,8 |
Источник данных для таблиц 11-13: расчеты Центра фискальной политики на основе отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2001
В России можно встретить еще одну форму децентрализации, а именно накапливание кредиторской задолженности. Не исполняя Закон о бюджете, субфедеральные органы власти увеличивают степень своей свободы при принятии решений о направлении расходовании средств, так как одни статьи бюджета финансируются полностью, а другие недофинансируются. Можно предположить, что органы власти финансируют собственные расходы и недофинансируют федеральные мандаты. Кредиторскую задолженность также можно рассматривать как еще один вид заимствований: «принудительные заимствования у бюджетополучателей».
Таблица 14. Доля кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ в суммарных расходах, 2000 г.
| Субъект РФ | Доля расходов, профинансированных за счет кредиторской задолженности |
| Саратовская область | 5,5 |
| Орловская область | 6,1 |
| Курганская область | 7,1 |
| Республика Калмыкия | 7,3 |
| Эвенкийский автономный округ | 8,4 |
| Курская область | 10,7 |
| Омская область | 11,2 |
| Ульяновская область | 15,0 |
| Тамбовская область | 16,7 |
| Алтайский край | 18,6 |
| Республика Марий Эл | 18,8 |
Источник: расчеты Центра фискальной политики на основе отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2001
Согласно данным таблицы 14 в Курской, Омской, Ульяновской, Тамбовской областях, Алтайском крае и Республике Марий Эл кредиторская задолженность консолидированного бюджета составила более 10% расходов.