Тема Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении
| Вид материала | Закон |
- Рабочая программа учебной дисциплины "Информационные и коммуникационные технологии, 155.05kb.
- Удк 353. 2: 004 Информационные технологии в государственном управлении и местном самоуправлении, 304.53kb.
- Тематический план дисциплины распределение часов курса дисциплины по темам, видам работ, 151.49kb.
- Тематический план дисциплины распределение часов курса дисциплины по темам, видам работ, 189.39kb.
- Для обсуждения предлагаются следующие вопросы: Сознание и коллективное бессознательное, 70.25kb.
- Рабочей программы дисциплины Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности, 28.04kb.
- Аннотация примерной программы учебной дисциплины Инновационный менеджмент в управлении, 64.81kb.
- Рабочая программа дисциплины «государственное и муниципальное управление» Рекомендуется, 214.46kb.
- Рабочей программы дисциплины Информационное обеспечение автотранспортных систем, 30.26kb.
- Курс лекций по дисциплине «передача информации в управлении» 48 Тема №1. Межличностное, 4035.46kb.
Тема 9. Обеспечение законности
и дисциплины в государственном управлении
1. Государственный контроль как способ обеспечения законности в государственном управлении
2. Контроль со стороны органов исполнительной власти
3. Административный надзор
4. Административные правонарушения против общественного порядка и безопасности
1. Государственный контроль как способ обеспечения законности в государственном управлении
Различают следующие виды контроля:
- по этапам:
предварительный, текущий, последующий;
- по субъектам:
государственный (президентский, правительственный, парламентский, судебный, ведомственный, межведомственный);
негосударственный (профсоюзный, общественный).
Сущность контроля:
- наблюдение и получение информации об объекте с целью выявления или предотвращения нарушений, а также устранения условий для возникновения правонарушений;
- принятие мер по привлечению к ответственности виновных лиц с целью восстановления законности.
Надзор как способ обеспечения законности в государственном управлении
Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельность не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. Деятельность поднадзорного объекта оценивается с точки зрения законности, но не целесообразности. При надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно–хозяйственную деятельность не допустимо. Виды надзора: административный и прокурорский
Президентский контроль
Контрольные полномочия Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в том, что согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.
Объектами президентского контроля являются: Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Президентский контроль осуществляется как непосредственно Президентом РФ, так и через Администрацию Президента РФ, Полномочных представителей Президента в федеральных округах. Формами реагирования Президента на нарушения закона являются: отставка Правительства, отмена актов Правительства РФ, освобождение от должности федеральных министров, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, отрешение в установленном порядке от должности высших должностных лиц субъектов РФ и глав муниципальных образований, обращение в правоохранительные органы, обращение в Конституционный Суд РФ.
Главное контрольное управление как подразделение Администрации Президента:
- организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей;
- координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений;
- по результатам проверки вносит Президенту предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, ФСБ и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.
Главному контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности.
Важную роль в осуществлении президентского контроля играют полномочные представители Президента в федеральных округах. Федеральные округа образованы на базе территорий нескольких субъектов РФ, сопредельных в географическом смысле – их семь. При этом учитывалась и их экономическая общность (Северо–Западный, Центральный, Сибирский, Дальневосточный, Приволжский, Южный, Уральский).
По своей сути они представляют новое звено в системе российского федерализма, объединяющее по названным признакам региональные (территориальные) исполнительные органы с целью усиления контроля президента за функционированием исполнительной власти в субъектах РФ.
Полномочный представитель Президента в соответствующем федеральном округе наделен необходимыми полномочиями для выполнения своих ответственных задач:
- вправе запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы от федеральных и региональных органов власти;
- участвовать в работе органов исполнительной власти регионов и т.д.
Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнительное усилие исполнительной власти, контроль в регионах за выполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента.
Парламентский контроль
Этот вид контроля регламентируется Конституцией РФ (ст. 102, 103).
Объектами парламентского контроля являются федеральные органы исполнительной власти, в том числе Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Парламентский контроль осуществляется палатами Федерального собрания (выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой, депутатские запросы, заслушивание сообщений членов Правительства РФ и т. д.) и специальными органами парламентского контроля – Счетной палатой, Уполномоченными по правам человека.
Задачами Счетной палаты являются:
- организация и осуществления контроля за своевременным использованием доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
- анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово – кредитных учреждениях;
- регулярное представление Президенту, Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов организационной подчиненности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие – либо официально предоставленные льготы и преимущества.
Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Счетная палата уполномочена давать предписания об устранении выявленных нарушений, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке.
2. Контроль со стороны органов исполнительной власти
Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.
Правительство РФ как орган общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ст. 114 Конституции и федеральному конституционному закону «О Правительстве РФ» оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента.
Оно в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.
Правительство вправе отменить акты федеральных органов исполнительной власти или приостановить действие этих актов. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Предложения этих органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. Правительство РФ разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (межведомственный) и отраслевой (ведомственный) контроль.
Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный контроль, например, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Федеральные органы по валютному и экспортному контролю и т.д.
Большинство же федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляют контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Так, в финансово – экономической сфере контроль осуществляет Министерство финансов, экономического развития и торговли, имущественных отношений, Центральный банк России. Осуществление жесткого контроля за целевым использованием бюджетных средств – одна из основных задач экономической политики. В связи с этим министерствам финансов, экономического развития и торговли и Центральному банку поручено ежеквартально докладывать Правительству о ходе выполнения федерального бюджета и сконцентрировать усилия на финансовой стабилизации и укреплении курса рубля.
Контроль в сфере правопорядка осуществляют министерства внутренних дел, юстиции, в сфере природопользования, производства и реализации сельскохозяйственной продукции – Министерство природных ресурсов, Министерство сельского хозяйства.
В иных сферах деятельности контроль осуществляют Министерство транспорта (по вопросам безопасности движения), Министерство связи и информатизации (контроль за использованием радиоволн и частот), Министерство труда и социального развития (контроль в части выполнения коллективных договоров по вопросам условий труда и заработной платы), Министерство культуры (контроль за ввозом и вывозом культурных ценностей, охраной и использованием объектов культурного наследия).
Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная, хлебная инспекция), специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти (например, ГИБДД).
Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц.
Отраслевой (внутриведомственный контроль), в отличие от межведомственного, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. Отраслевой контроль – непременная часть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Руководители администраций конкретных организаций осуществляют внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений.
В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрации, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
Формы контроля применяются разные - это ревизии, заслушивание отчетов должностных лиц, проверка сообщений и жалоб и т.д.
Судебный контроль за законность осуществления исполнительной власти
Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. определяет виды, порядок создания и упразднения судов, а также основные принципы их деятельности.
Объектами судебного контроля являются все органы государственной власти и местного самоуправления. Судебный контроль осуществляется Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами. Суд в рамках своей компетенции вправе отменять не соответствующий закону нормативный акт.
Кроме ныне действующих судов, в субъектах Федерации могут учреждаться специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, конституционный (уставной) суд субъекта Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования (устава) субъекта Федерации.
Мировые судьи рассматривают, кроме гражданских и административных дел, также уголовные дела, по которым наказание предусматривается до двух лет лишения свободы.
3. Административный надзор
Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами обязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.
К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор), различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и др. надзора), а также территориальные органы надзора (например, энергетического).
Контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно – хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти – привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают.
Прокурорский надзор
Прокуратура РФ – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Это ее основная функция.
Надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественными образованиями.
Предмет прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти в рамках общего надзора определен Законом РФ «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995 года (в редакции Федерального закона от 10 февраля 1999 г.).
Это, во - первых, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
во – вторых, соответствие законам издаваемых ими правовых актов;
в–третьих, соблюдение прав и свобод граждан, юридических лиц, общественных объединений;
в–четвертых, исполнение законов судебными приставами, которые находятся в системе органов юстиции.
Следовательно, общий прокурорский надзор распространяется лишь на действия и акты перечисленных органов и должностных лиц и выражается в установлении соответствия актов и действий поднадзорных органов и должностных лиц законам. Перечень этих органов и должностных лиц является исчерпывающим и не подлежит расширению. Надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента.
В случае несоответствия постановлений Правительства Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор страны, как это предусмотрено законом, информирует об этом Президента. Цель такой информации – обеспечить условия для принятия мер по приведению данного акта в соответствие с законом.
Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Основное внимание органы прокуратуры сосредоточивают на осуществлении действенного надзора за тем, как руководители министерств и других органов управления, должностные лица выполняют свои обязанности по соблюдению законов, своевременно выявляя и пресекая их нарушения.
Формы и методы осуществления проверок могут быть разными в зависимости от содержания и характера имеющейся у прокурора информации. Проверки могут заранее планироваться, но в основном это проверки текущего характера. Все большую актуальность приобретает надзор за соблюдением законодательства о собственности, приватизации, предпринимательстве, земельной реформе, охране окружающей среды, занятости населения, а в последнее время – о коррупции, неплатежах и налоговых правонарушениях.
Законом обусловлены формы реагирования прокурора на нарушения законности:
- Протест прокурора – это его реагирование на противоречащий закону правовой акт поднадзорного органа или должностного лица. Протест приносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, издавшему этот акт, либо в суд. В протесте прокурор вправе требовать отмены акта либо приведение его в соответствие с законом. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решения представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения прокурору сообщается незамедлительно в письменной форме. Если протест рассматривается коллегиальным органом, о дне его заседания сообщается прокурору, принесшему протест, чтобы он мог лично поддержать протест.
- Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих их условий. Каждое представление индивидуально по своему содержанию. Оно вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранять нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры и о результатах сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщают о дне его заседания.
- Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении подлежит рассмотрению и исполнению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
- Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором должностным лицам в целях предупреждения правонарушений при наличии данных о готовящихся противоправных деяниях.
Общественный контроль
Согласно ст. 32. Конституции РФ граждане имеют право участвовать в управлении делами государства. Это, в частности, предполагает общественный контроль за органами государственного управления, за деятельностью государственного аппарата и должностных лиц.
Субъектами такого контроля являются общественные объединения граждан (политические партии, профессиональные союзы, молодежные и другие организации, органы общественной самодеятельности, трудовые коллективы), а также отдельные граждане, выступающие как частные лица. Все эти субъекты выступают от имени общественности, а не от государства. Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически властного характера.
Общественные объединения, действующие согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г., наделены достаточно широкими контрольными полномочиями в сфере исполнительной власти. В частности, они участвуют в формировании органов исполнительной власти и выработке их решений; представляют и защищают свои права и законные интересы своих членов (участников), а также других граждан; выступают с инициативами по различным вопросам общественной жизни и вносят предложения в органы государственной власти.
Особо важна роль профсоюзов. Согласно Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г., они имеют право осуществлять контроль за соблюдением работодателями, должностными лицами законодательства о труде, требовать от них устранения выявленных нарушений. Работодатели, должностные лица обязаны в недельный срок сообщить профсоюзу о результатах рассмотрения требования и принятых мерах.
Для осуществления профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде профсоюзы вправе создавать собственные инспекции труда, а также выполнения работодателями условий коллективного договора, соглашения. В случае нарушения законодательства о труде профсоюзы вправе обращаться с заявлениями в органы, рассматривающие трудовые споры.
Контрольные функции выполняют также общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), создаваемые гражданами на добровольной основе.
В целях обеспечения защиты прав вкладчиков и акционеров, которым был причинен ущерб правонарушениями на финансовом и фондовом рынках России, а также усиления ответственности за нарушения законодательства согласно Указу Президента РФ от 18 ноября 1995 г. был образован Федеральный общественно – государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров. Фонд занимается поиском потерянных вкладов; составляет реестры фирм – пирамидостроителей и лиц, их возглавивших, и т.д.
Контрольные полномочия в сфере исполнительной власти выполняют и некоторые другие общественные организации. Например, в Москве и других крупных городах возрождаются добровольные народные дружины. Воссоздаются общественные пункты охраны порядка. Появились казачьи дружины, социально – профилактические центры, объединения собственников по охране домов, садоводческих товариществ, стоянок автотранспорта.
Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. ряд прав по контролю за деятельностью органов исполнительной власти предоставлен гражданам и общественным организациям в области экологической экспертизы. Они имеют право: выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения проживающей на данной территории; получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы информацию о результатах ее проведения. Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов. Она осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении.