Г. А. Василевич правонарушения. Закон
| Вид материала | Закон |
| Правовые ограничения экономической свободы Закодательство о государственных закупках нуждается в изменениях |
- Г. А. Василевич конституция человек государство книга, 4617.39kb.
- Г. А. Василевич научно-практический комментарий к закон, 2767.39kb.
- Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Г. А. Василевич Конституция, 7258.81kb.
- План введение Понятие правонарушения Состав и виды правонарушения Ответственность, 203.22kb.
- Нормативные правовые акты государственных органов республики беларусь г. А. Василевич, 3042.01kb.
- В. Е. Аксаков Настоящий Закон устанавливает административную ответственность граждан,, 82.76kb.
- Рассматриваем (продолжаем) вопрос о составе правонарушения, остановились на таком элементе, 21.15kb.
- Понятие налогового правонарушения, 351.48kb.
- «Об административной ответственности за правонарушения в сфере использования нефти, 9.48kb.
- Реферат на тему: «Правонарушения и юридическая ответственность», 782.55kb.
ПРАВОВЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СВОБОДЫ
Экономическая свобода является одной из тех ценностей, обрести которую граждане всегда стремились. Однако в любом государстве очень важно совместить индивидуальную свободу и общественные (национальные) интересы. Основным правовым регулятором, обеспечивающим баланс в этой области, является Конституция, в которой закрепляются базовые принципы и нормы, получающие свое развитие в отраслевом законодательстве.
Обратим внимание на тот факт, что в статье 23 Конституции зафиксированы основания и цели возможного ограничения прав и свобод: это допускается в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Таким образом, определено, что ограничения должны базироваться на законе (законодательном акте), а также указаны цели ограничения прав и свобод, в том числе и экономической свободы. Самое трудное для практики - обеспечить пропорциональность ограничения законно достигаемым целям. При превышении соразмерности ограничения можно констатировать "выход" законодателя за допустимые правовые рамки. Все это диктует необходимость основательной предварительной оценки концепции проекта закона, его содержания со стороны Парламента при рассмотрении законопроекта, тщательный анализ в Конституционном Суде при внесении ему предложения о проверке конституционности акта законодательства.
Выскажем некоторые пожелания относительно нормотворческого процесса, влияющего на уровень экономической свободы:
1) правовая пирамида актов должна базироваться на Конституции;
2) акты текущего законодательства, особенно в сфере хозяйственной деятельности, должны иметь стабильный характер; в этих целях целесообразно обязать разработчиков соответствующих проектов не только обосновывать необходимость их принятия, но и при прогнозировании последствий указывать предполагаемый срок, в течение которого будет сохраняться эффективность действия такого акта; необходимо, чтобы разработчики проектов отвечали за качество своей нормотворческой деятельности;
3) введение в действие новых актов, изменяющих правила экономической деятельности, должно осуществляться с таким расчетом, чтобы не приводить к экономическим потерям субъектов хозяйствования;
4) несовершенство законодательства, его противоречивость, "лоскутность" должны непосредственно учитываться при решении вопроса об экономической или иной ответственности субъектов хозяйствования и граждан;
5) в целях "раскрепощения" руководителей организаций, развития инициативы следует изменить юридические оценки их деятельности, имея в виду признания за ними права на обоснованный производственно-хозяйственный риск.
Одной из причин более жесткого решения ряда вопросов, влияющих на обеспечение экономической свободы, является коррупция. Когда на практике сталкиваются с вопиющими фактами беззакония, то тогда на задний план уходит "тонкая" юридическая материя об экономической свободе субъектов хозяйствования. К сожалению, часто руководители, предприниматели дают повод для более жесткого правового регулирования отношений, что объясняется многочисленными фактами ухода от налогов, совершением экономически невыгодных для государства (порой многомиллиардных) хозяйственных сделок и др.
Конечно, помимо таких отрицательных качеств как стремление к наживе любой ценой, злоупотребления могут быть обусловлены, как мы уже отмечали, несовершенством законодательства. Например, "свобода усмотрения" чиновника может провоцировать такие явления как взяточничество, поборы и т.п.
Остановлюсь более детально на некоторых из указанных проблем.
Законодательством предусмотрены определенные ограничения для должностных лиц по участию в предпринимательской деятельности, а также по использованию своего служебного положения и связанных с ним возможностей.
Рассматривая коррупцию в качестве одной из наиболее значимых угроз развития экономических отношений, органы прокуратуры определяют задачу по противодействию этому явлению как приоритетную.
В общегосударственном масштабе коррупция порождает такие негативные последствия, как социальное неравенство, тотальное разрушение морально-этических устоев общества, недоверие населения к государственной власти и ее институтам. В экономической сфере коррупция ведет к девальвации принципа равенства участников гражданских правоотношений, приобретения не основанных на законе преимуществ, причинению ущерба как государству, так и иным субъектам хозяйствования.
Количество выявленных лиц, совершивших коррупционные преступления, в 2007 г. снизилось и составило 1563 лица, что на 6,9% ниже, чем в 2006 г. (1678 лиц). Из них привлечены к уголовной ответственности 1363 (1420) лица: за взяточничество – 404 (511), за хищение путем злоупотребления служебными полномочиями – 381 (374), за злоупотребление властью или служебными полномочиями – 120 (155), за служебный подлог – 408 (305).
В числе лиц, совершивших коррупционные преступления: 308 руководителей органов власти и подчиненных им лиц государственных учреждений (из них 57 представителей власти и 25 лиц, занимавших ответственное должностное положение); 570 лиц, занимавших должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных обязанностей; 333 лица, занимавшие должности, связанные с выполнением административно-хозяйственных обязанностей; 122 лица, уполномоченные на совершение юридически значимых действий.
Важным криминологическим показателем коррупции является размер ущерба, причиняемого коррупционными преступлениями.
Несмотря на снижение общего количества зарегистрированных коррупционных преступлений, размер причиненного такими преступлениями ущерба в 2007 г. по сравнению с 2006 г. увеличился на 46,1%. В абсолютных цифрах в 2006 г. материальный ущерб от совершения коррупционных преступлений составил 56,3 млрд. руб., а в 2007 г. – 82,3 млрд. руб.
Из указанной суммы ущерба значительная доля (64%) приходится на хищения путем злоупотребления служебными полномочиями: сумма материального ущерба от хищений составила 53,3 млрд. руб. По сравнению с 2006 г. ущерб от хищений путем злоупотреблений служебными полномочиями увеличился в 2,1 раза. При этом количество зарегистрированных фактов хищений путем злоупотребления служебными полномочиями снизилось с 887 в 2006 г. до 675 в 2007 г. Оставшаяся часть установленного ущерба (35 млрд. руб.) причинена в основном вследствие злоупотреблений должностных лиц властью или служебными полномочиями. Наибольшая сумма причиненного коррупционными преступлениями ущерба установлена в сфере промышленности – 24,4 млрд. руб. (29,7% от общей суммы ущерба).
В целом уровень возмещения причиненного коррупционными преступлениями ущерба в 2007 г. снизился по сравнению с 2006 г. на 43,0%. В определенной мере это обусловлено увеличением почти в 2 раза (на 46,1%) объема установленного правоохранительными органами ущерба при одновременном сокращении количества зарегистрированных коррупционных преступлений и числа лиц, их совершивших. Значительная часть ущерба возмещена виновными добровольно в процессе предварительного расследования.
В 2007 г. в целях обеспечения конфискации и возмещения ущерба, причиненного коррупционными преступлениями, органами предварительного расследования наложен арест на имущество на общую сумму 17,8 млрд. руб., что на 13,2 млрд. руб., или на 287,1 %, больше, чем в 2006 г.
Одним из важнейших направлений в противодействии коррупции прокуратура рассматривает устранение причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям. С этой целью перед прокурорами ставится задача по активизации прокурорских проверок исполнения антикоррупционного законодательства руководителями государственных органов и иных организаций.
На протяжении 2007 года Генеральной прокуратурой организованы и проведены проверки исполнения требований законодательства, направленного на борьбу с коррупцией в системе Министерства транспорта и коммуникаций и Министерства энергетики Республики Беларусь.
Установлено, что мероприятия, проводимые руководством министерств и иных организаций, пока недостаточно эффективны. Так, не в полной мере удовлетворяет предъявленным требованиям система организации ведомственного контроля в указанных министерствах по противодействию коррупции, недостаточна их роль в защите интересов государства при осуществлении владельческого надзора за деятельностью акционерных обществ, акции которых принадлежат государству и переданы в управление министерствам. Недостаточно эффективно решаются задачи противодействия коррупции ведомственными контрольно-ревизионными службами, распространены факты, когда ревизии проводятся бессистемно, поверхностно, на низком профессиональном уровне, что способствует сокрытию хищений и других правонарушений, сопряженных с коррупцией. Допускаются нарушения установленного порядка декларирования доходов и имущества, представления письменных обязательств по предупреждению коррупции государственными должностными и приравненными к ним лицами.
В последнее время актуальность получила проблема ответственности руководителей (должностных лиц) за принятие управленческих решений в условиях производственно-хозяйственных рисков.
Очевидно, что правовые ограничения, установленные Уголовным кодексом, иногда отрицательно влияют на деловую активность руководителей при принятии управленческих решений. В связи с этим представляется целесообразным изменение охранительных норм кодекса.
Так, одним из возможных вариантов решения является изменение диспозиции части первой статьи 424 УК в части изменения конститутивного признака «совершенные вопреки интересам службы» на «совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности». То же самое касается и диспозиции части первой статьи 425 УК.
Представленный подход обосновывается тем, что установление корыстной или иной личной заинтересованности в действиях, совершаемых по службе, само по себе подтверждает факт их совершения вопреки интересам службы.
Другим возможным вариантом может стать изменение статьи 39 УК: расширение оснований применения обоснованного риска в качестве обстоятельства, исключающего уголовную ответственность за наступление нежелательных последствий вследствие управленческих решений, принимаемых в условиях производственно-хозяйственных рисков. Обвинение руководителей при наступлении нежелательных последствий и привлечение их к уголовной ответственности может привести к пассивности руководителей, что, несомненно, негативно скажется на развитии экономики. Кроме того, необходимо учитывать, что сущностным признаком предпринимательской деятельности, закрепленным ГК, является ее рисковый характер.
Действенным механизмом рационального использования государственного имущества является проведение процедур государственных закупок.
Указом Президента Республики Беларусь № 529 от 25 августа 2006 г. «О государственных закупках» установлено, что государственными закупками признаются закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств (полностью или частично) республиканского и местных бюджетов (далее – бюджеты), в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов, кредитов, льготируемых за счет средств бюджетов, в том числе для государственных нужд, и закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые бюджетными организациями.
Указ устанавливает несколько видов процедур закупки при выборе поставщика (подрядчика, исполнителя). Процедуры закупок выделяются, в первую очередь, на основании стоимости предмета закупки.
Указ позволяет осуществлять «прозрачный» выбор контрагентов по договору, а, следовательно, достичь наиболее эффективного расходования бюджетных средств.
В заключение необходимо отметить, что правовые ограничения, используемые при регулировании экономических отношений, призваны обеспечить оптимальные способы участия государства в экономических процессах, наладить эффективное государственное регулирование, совместимое с рыночными механизмами.
Качество и результативность ведомственных проверок и ревизий нередко заслуживает серьезной критики.
При проведении закупок товаров, работ и услуг министерствами и подведомственными им организациями не всегда обеспечивается эффективное и экономное расходование государственных денежных средств, допускаются нарушения установленных процедур закупок.
Недостаточна роль некоторых министерств (промышленности, торговли, транспорта и коммуникаций и др.) в защите экономических интересов государства и предупреждении коррупции при осуществлении владельческого надзора за деятельностью хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь и переданы в управление министерствам.
Вследствие ненадлежащего исполнения представителями государства возложенных на них обязанностей хозяйственные общества необоснованно списывали на убытки значительные суммы дебиторской задолженности, выплачивали должностным лицам премии, надбавки, материальные помощи.
Допускаются нарушения порядка истребования, проверки и хранения деклараций о доходах и имуществе, а также письменных обязательств по недопущению коррупции.
По результатам проверок возбуждены уголовные дела по фактам хищений путем злоупотребления служебными полномочиями, взяточничества и других злоупотреблений в отношении должностных лиц ряда организаций, подведомственных министерствам промышленности и энергетики Республики Беларусь, приняты другие меры прокурорского реагирования.
Должен быть усилен ведомственный контроль за соблюдением законодательства о тендерных закупках. Прокурорские проверки показали, что недостатки и упущения при проведении тендеров на закупку техники, материалов, оборудования наиболее часто выявлялись на предприятиях системы Министерства энергетики и Минсельхозпрода.
Бесконтрольность и попустительство со стороны руководителей приводили к тому, что в состав постоянно действующих конкурсных (ценовых) комиссий не включались члены дирекций и специалисты, не приглашались эксперты. В ряде случаев в нарушение законодательства конкурсы по закупке товаров вообще не проводились.
Требует совершенствования законодательство о проведении тендерных закупок в части выбора поставщика и применения при оплате товаров механизма финансовой аренды (лизинга).
Для улучшения прозрачности закупок целесообразно внедрение электронной системы закупок (электронной торговой площади), которая позволит обеспечить заключение сделок на торгах в режиме реального времени (он-лайн). Такая практика существует в Российской Федерации и доказала свою эффективность. Это имеет существенное значение для Республики Беларусь, поскольку для внедрения в Республике Беларусь создана соответствующая правовая база.
Предварительные результаты проверок соблюдения законодательства при осуществлении закупок и реализации металлопродукции организациями государственного торгово-производственного объединения "Белресурсы" свидетельствуют, что цели Программы централизованных закупок металлопродукции и ее реализации для нужд народного хозяйства достигнуты не в полной мере.
Централизация закупок металлопродукции через деятельность основных поставщиков не позволила исключить необоснованное посредничество в поставках металлопродукции и снизить цену металлопродукции для конечных потребителей.
В 2007 г. доля закупок металлопродукции основными поставщиками у посреднических структур возросла по сравнению с 2006 г. почти в три раза и составила 9,6 тыс. тонн.
В ходе проверки законности и обоснованности закупки деталей трубопроводов высокого давления РУП "Минскэнерго" для объекта Минской ТЭЦ-3 установлено, что закупка оборудования производства ООО "Энергомаш (Белгород)" была произведена у ЗАО "Евро-Энергетика" (г. Минск) на биржевых торгах ОАО "Белорусская универсальная товарная биржа" 15.05.2007 по цене 7 516,2 млн. руб.
В результате нарушения законодательства, регулирующего деятельность товарных бирж, допущенного работниками ОАО "Белорусская универсальная товарная биржа" к торгам не было допущено предложение УП "Трейд-Ойл" на продажу комплекта деталей трубопроводов высокого давления производства ФГУП "ПО "Электрохимический завод" (г. Зеленогорск Красноярского края) на сумму 5 500 млн. рублей. Сумма ущерба составила 2016,2 млн. рублей.
Конечно, подобные факты не способствуют ослаблению контроля со стороны государства за экономическими процессами. Оно не может это сделать в силу объективных причин, необходимости проведения социальной политики. Вместе с тем, нахождение разумного баланса индивидуальных и общественных интересов, взвешенность правового регулирования, ясное представление последствий принятия актов законодательства, которые должны "сопровождать" в юридическом отношении программы социально-экономического развития, способны дать существенный импульс развитию экономической свободы, снижению уровня злоупотреблений в экономической сфере.
ЗАКОДАТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПКАХ НУЖДАЕТСЯ В ИЗМЕНЕНИЯХ
25 августа 2006 года Президентом Республики Беларусь был издан указ "О государственных закупках", которым утверждено Положение о порядке выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении закупок на территории Республики Беларусь. Основная цель названного указа - обеспечить эффективное расходование денежных средств при осуществлении закупок товаров (работ, услуг), осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств (полностью или частично) республиканских и местных бюджетов, а также государственных внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов, кредитов, льготируемых за счет средств бюджетов и закупки товаров (работ, услуг), осуществляемых бюджетными организациями.
Отличает этот указ, а также Положение "проработанный" понятийный аппарат: даны определения субъектов государственных закупок, предусмотренных процедур и др. Ежегодный объем государственных закупок составляет 13,5 трлн. руб., применение указа позволило сэкономить 176 млрд. руб.
Вместе с тем, законодательство в данной сфере и практика его применения не идеальны. На это обратил внимание и Глава государства, проводивший 13 июня 2008г. совещание по данному вопросу. Одним из его существенных недостатков является излишняя "заорганизованность" (бюрократизм) отношений по поводу осуществления государственных закупок.
Есть в этом законодательстве и определенные "прорехи", которыми, иногда, пользуются непосредственные исполнители.
К сожалению, в сфере государственных закупок еще допускаются правонарушения, в том числе преступления со стороны должностных лиц. Есть много примеров, и об этом свидетельствуют прокурорские проверки, когда должностные лица организаций – заказчиков заключают экономически невыгодные для государства контракты.
За 2007 год и первый квартал 2008г. за нарушения законодательства о государственных закупках органами прокуратуры, внутренних дел и финансовых расследований возбуждено 27 уголовных дел, преимущественно за злоупотребление властью или служебными полномочиями (ст. 424 УК).
Различные нарушения порядка формирования конкурсных комиссий, подписания протоколов их заседаний, оформление заданий на закупку, размещения сообщений о проведении закупок в средствах массовой информации, составления справок о процедурах закупок выявлялись при проверках организаций систем министерств лесного и жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и коммуникаций, энергетики, обороны, других министерств. Есть примеры, когда организации получают лишь копии паспортов оборудования изготовителя.
Устанавливались факты необоснованного разделения на части годовой потребности заказчиков в однородных товарах (работах, услугах) в целях не применения конкретных видов процедур закупок, заключения контрактов на условиях, не соответствующих решениям конкурсных (целевых) комиссий.
Уголовно наказуемые злоупотребления в сфере госзакупок, как правило, совершаются путем сговора руководителей организаций-заказчиков с потенциальными участниками процедур закупок, а также склонения членов конкурсных комиссий к принятию благоприятных решений в пользу определенных участников.
Конкретные способы совершения злоупотреблений разнообразны и, в основном, с целью сокрытия следов преступления сопровождаются формальным соблюдением правил проведения процедур закупок.
В связи с этим, поддерживая совершенствование законодательства путем упрощения порядка проведения государственных закупок, считаем необходимым усилить ведомственный контроль за их осуществлением.
Одним из главных вопросов – это выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок. В зависимости от цены поставки установлены свои процедуры. Конкурсы проводятся, если цена поставки более 8 тысяч базовых величин. В действующем Положении и предлагаемой его новой редакции наиболее детально урегулированы отношения по поводу проведения конкурсов. Однако и здесь, как свидетельствует практика работы прокуратуры и других правоохранительных органов, должностные лица "умудряются" совершать сделки, которые сомнительны с точки зрения интересов государства, а то и такие, которые квалифицируются как преступления.
Что же касается других процедур выбора поставщика, например, так называемой процедуры оформления конкурентного листа (цена поставки от 30 до 1 000 базовых величин), процедуры запроса ценовых предложений (цена поставки от 1 000 до 8 000 базовых величин, т.е. в последнем случае до 130 000 долларов США), то здесь есть недоработки, которыми могут воспользоваться недобросовестные должностные лица.
По обеим этим процедурам основным недостатком является то, что для организации-заказчика важно получить информацию о цене за товар у трех поставщиков, лучшие ли это предложения - не важно.
Не возражая против этого, считаем более важным сделать упор на поиск поставщика, который предлагает более оптимальную продукцию (товары, услуги). В связи с этим необходимо иметь информацию о возможности приобретения продукции (товара) непосредственно у предприятия-изготовителя. В этом случае можно сопоставить цену, увидеть сколько "получил" посредник.
При процедуре запроса ценовых предложений (цена поставки от 1 000 до 8 000 базовых величин) также, на наш взгляд, мало известить о проведении данной процедуры в официальных изданиях и Интернет-сайтах. Необходимо, чтобы службы маркетинга и снабжения сами активно выявляли приемлемых для них поставщиков.
Полагаем, что при закупке товаров, которые производятся только определенным производителем, необходимо в обязательном порядке изучать возможность их закупки непосредственно у производителя, Мы же имеем факты, когда до проведения такой процедуры как конкурсы, официальная переписка с производителями не ведется, возможность приобретения товаров без участия посредников не отрабатывается.
Закупка товара у посредников часто ставит под сомнение возможность дальнейшего гарантийного и сервисного его обслуживания.
По сложнотехническому и дорогостоящему (30 тыс. базовых величин) оборудованию следовало бы свести к минимуму закупку товаров на Белорусской универсальной товарной бирже, где нередко цены превышают цены производителей.
Поддерживаем идею установления персональной ответственности членов конкурсных (ценовых) комиссий за нарушение порядка осуществения государственных закупок. В Российской Федерации она введена. Ответственность, конечно, должна наступать за вину конкрентного работника. Вместе с тем, должна быть усилена работа снабженческих (маркетинговых) структур организаций, они должны знать коньюктуру рынка и определять, как более приемлимые, с точки зрения цены и качества, условия.
Очень важно сделать законодательство ясным и согласованным, чтобы любой руководитель знал алгоритм действий. Это позволит усключить случаи привлечения должностных лиц к ответственности, что, к сожалению, еще имеет место.