Geum.ru

Г. А. Василевич правонарушения. Закон

Вид материалаЗакон
Конституционность как важнейшее условие качества нормативных актов
Борьба с коррупцией–-важнейшая государственная задача
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   22

КОНСТИТУЦИОННОСТЬ КАК ВАЖНЕЙШЕЕ УСЛОВИЕ КАЧЕСТВА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ


Общепризнанным является факт, что «не существует государства без конкретной Конституции. Государство как таковое, взятое независимо от своей Конституции, - не более чем идеальная конструкция, искусственное создание мысли, абстракция из области общей теории государства» [1, c.5]. Как справедливо отмечают немецкие исследователи, Основной закон ориентирован на государственную действительность, он формирует государство, но в свою очередь государство создает Конституцию. Таким образом, государство определяет содержание и границы действия Конституции. Государство служит Конституции, является ее гарантом [1, с.5-6].

Конституция как продукт государства отражает уровень развития всего общества, характер сложившихся на момент ее принятия и действия властных отношений.

Оценка реального содержания Конституции позволяет сделать вывод о том, является ли этот документ современным взглядом на развитие человеческого сообщества, его приоритеты, ценности. В этом смысле выделяют «хорошие» и «плохие» Конституции [1, с.12].

Конституция государства служит прогрессу общества, людям, если в ней отражен оптимальный баланс интересов государства и личности, если они равноправные и равноответственные субъекты. Такая Конституция отражает общепризнанные принципы международного права. Она содействует свободе личности, учитывающей свободу других людей. Конституция закрепляет политический плюрализм, разделение и взаимодействие властей как гарантию против диктата и хаоса.

Однако мало зафиксировать хорошие правила в тексте Конституции. Еще сложнее обеспечить реальное действие конституционной теории, ее безукоризненное исполнение, как в сфере нормотворчества, так и правоприменения.

Расхождение между конституционными нормами и действительностью может быть обусловлено рядом причин. Например, низкой правовой культурой, недостаточным уровнем нормотворчества, духом нигилизма. С другой стороны, сама Конституция может содержать нормы, оторванные от реальности.

Совпадение конституционной реальности и конституционных норм – важнейшее условие и проявление единства государства, граждан. Когда же в обществе вызревают новые идеи, направленные на корректировку конституционных устоев, стандартов, можно делать вывод об отсутствии консенсуса, об утрате у определенной части населения уважения к конституционным нормам. Когда сторонников перемен становится много, отсутствует базовый консенсус, тогда и происходит замена старой Конституции на новую.

Конституционность общественных отношений, т.е. тех из них, что урегулированы правовыми нормами, на вершине которых находится Конституция, означает совпадение реального и должного (предписанного Конституцией). Конституционность предполагает конституционализацию отраслевого законодательства и правоприменительной практики, т.е. «перевод» конституционных принципов и норм в практическую плоскость отраслевого регулирования, с адекватным отражением духа и буквы Конституции. Помогать этому может толкование конституционного текста как официального, аутентичного, даваемого Парламентом, так и казуального, имеющего место при разрешении спора в Конституционном Суде.

В связи с развитием конституционного правосудия в современной литературе наряду с понятиями «конституционность», «законность» стали использовать понятие «конституционная законность». Полагаем, что это вполне уместно. Хотя «конституционность» и «конституционная законность», на наш взгляд, понятия, совпадающие по своей сути.

Понятие «законность» можно рассматривать, в отличие от понятия «конституционность», в широком и узком смысле слова. (Конституционность и есть подчинение всей правовой системы Конституции, составляющей ее ядро и предопределяющей развитие этой системы). Законность в широком смысле охватывает всю совокупность отношений, регулируемых как непосредственно Конституцией, так и подконституционными актами, которые в свою очередь должны соответствовать Основному закону. В этой связи законность предполагает конституционность. Однако более устоявшимся является взгляд, характерный для советского периода, когда законность воспринималась в узком смысле слова, как верховенство акта Парламента, его доминирование в системе властно-правовых отношений. При такой интерпретации законности редко вспоминали о Конституции (видимо в силу декларативности ее норм, невысокого авторитета у граждан, права которых в значительно большей степени обеспечивались актами Правительства или даже ведомственными актами).

Кроме того, здесь сказывалось и непризнание концепции разделения власти, в противном случае органы, олицетворяющие различные ветви власти, обладая собственными полномочиями, могли издавать нормативные акты не обязательно находящиеся в субординационной зависимости.

Как замечает Ю.А.Тихомиров, законность является элементом иерархии источников права, позволяющим оценивать акты на соответствие закону, включая и процедуру подготовки, принятия и вступления в силу [2, с.3]. В связи с этим законность – «часть» конституционности, которая охватывает принципы и нормы Основного закона.

С обретением независимости в республиках бывшего СССР активно развивается нормотворческий процесс. Так, в Республике Беларусь ежегодно принимается большое количество нормативных правовых актов [3]. Общее количество нормативных правовых актов в постсоветских государствах составляет десятки тысяч. Подобное обилие актов законодательства, несмотря на их позитивность, перегружает правовую систему, поэтому в ней нередко происходят "сбои". Было бы полезно изменить практику нормотворчества: идти не путем увеличения нормативного массива в связи с перечислением прав и свобод, а путем установления запретов и обязанностей для граждан, все остальное должно признаваться допустимым. Такой подход представляется наиболее подходящим для сфер, касающихся реализации личных прав и свобод.

Идеалом является сбалансированная система законодательства, в которой ясно закреплены права и обязанности граждан и юридических лиц, четко определены соотношение и юридическая сила актов одного и различного уровней, а также актов, принимаемых одними и теми же органами, с учетом времени их принятия, круга лиц, на которых они распространяют свое действие, имеется единый понятийный аппарат.

Пробелы, противоречия, неопределенность, неясность положений актов законодательства, отставание писаного права от потребностей общественного развития, придание актам, устанавливавшим дополнительные обязанности (обременения), обратной силы и другие дефекты законодательства оказывают негативное влияние на регулируемые общественные отношения. Следует отметить, что именно в силу своей дефектности право имеет и негативный "заряд". Отрицательное влияние права может проявиться в росте количества несчастных случаев на производстве, дорожно-транспортных происшествий, заболеваний населения и т.п.

Дефекты в законодательстве могут существенно влиять на решение
вопроса о привлечении к ответственности, когда имеются различные оценки правовой нормы правоприменителем (гражданином, субъектом хозяйствования и правоохранительными органами).

Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют об огромной важности своевременного устранения пробелов и дефектов в законодательстве, в целом их недопущения.

Согласно ст. 71 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" в случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой. В случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, принятого (изданного) позднее.

В соответствии со ст. 72 упомянутого Закона при выявлении пробелов в нормативных правовых актах нормотворческие органы (должностные лица), принявшие (издавшие) эти акты, обязаны внести в них соответствующие дополнения или изменения, устраняющие пробелы. До внесения соответствующих изменений и (или) дополнений преодоление пробелов может осуществляться путем использования институтов аналогии закона и аналогии права. Применение институтов аналогии закона и аналогии права запрещается в случаях привлечения к уголовной или административной ответственности.

На наш взгляд, желательно было бы определить в указанном Законе сроки работы по устранению пробелов. Например, указать на безотлагательность их устранения, а для коллегиальных представительных органов предусмотреть обязанность их восполнения на ближайшей сессии.

В гражданском законодательстве закреплены правила применения аналогии. Согласно ст. 5 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее - ГК) в случаях, когда предусмотренные ст. 1 этого Кодекса отношения прямо не урегулированы актами законодательства или соглашением сторон, к таким отношениям, поскольку это не противоречит их существу, применяется норма гражданского законодательства, регулирующая сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования в указанных случаях аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из основных начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права). Не допускается применение по аналогии норм, ограничивающих гражданские права и устанавливающих ответственность. (Запрет установлен также в отношении норм о привлечении к уголовной и административной ответственности.)

В некоторых случаях пробелы в законодательстве являются результатом упущений разработчиков проектов нормативных правовых актов.

В соответствии со ст. 59 Конституции Республики Беларусь государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности.

В практике конституционных судов существует много примеров, когда нормативный правовой акт в соответствующей части признается неконституционным по причине его пробельности, то есть отсутствия необходимых норм, что свидетельствует о дефектности акта законодательства.

Высокий уровень качества законодательства предполагает отсутствие в нем какой-либо двусмысленности, поскольку без этого невозможно его единообразное применение. Иногда дефект в законодательстве проявляете» в связи с неопределенностью формулировок, нечетким изложением норм.

Так, на практике постоянно возникают вопросы о существующих ограничениях в части допустимости работы в одной государственной организации близких родственников, супругов, свойственников. Причем наиболее часто эти вопросы касаются учреждений сферы образования, здравоохранения, культуры.

Восполнению пробела в законодательстве на стадии правоприменения может способствовать изменение отношения к системе источников права. В современных условиях наблюдается конвергенция правовых семей (общего права и романо-германской правовой семьи). Полагаем, что в правовых системах Республики Беларусь и Российской Федерации должна быть изменена роль судебного прецедента. Судейское усмотрение (судейское право) может выступать в качестве важнейшего источника правового регулирования. Конечно, судебный прецедент в нашей правовой системе имеет подзаконный характер. При этом речь не идет о решениях конституционных судов, акты которых по многим признакам приближаются к нормативным правовым актам и по своей юридической силе идут вслед за Конституцией.

Опыт свидетельствует, что в некоторых случаях пробелы восполняются путем вторжения "смежного" органа государственной власти и принятия им требуемого нормативного правового акта вместо того органа, к компетенции которого это непосредственно относится. Подобные случаи можно наблюдать, когда президенты издают акты, опережая парламенты, запаздывающие с их принятием. В Конституции Республики Беларусь достаточно четко распределены полномочия между ветвями власти, в том числе между Президентом и Парламентом. При этом у Президента есть абсолютно легальная основа для издания декретов, регулирующих отношения в областях, нормотворчество в которых в обычных условиях относится к компетенции Парламента. Необходимо учитывать, что временные декреты в трехдневный срок со дня издания направляются на рассмотрение в Парламент. Такого рода действия являются стимулом для Национального собрания в деле совершенствования законодательства.

Нельзя исключить ситуацию, когда устранение пробела или иного дефекта в законодательстве возможно посредством толкования соответствующего акта. Следует придерживаться правила, в соответствии с которым даты введения в действие толкуемого акта и акта толкования совпадают. Уместно лишь одно исключение, когда в результате толкования акта ограничиваются права и. свободы, возникают новые обязанности. В этом случае акт толкования должен вводиться в действие, по меньшей мере, со дня опубликования.

Известно, что в случае расхождения между Конституцией и иным подконституционным актом действует Конституция. Вместе с тем, если выявляются очевидные расхождения между указанными юридическими документами, то любому субъекту ясно, как действовать, когда же такие противоречия не очевидны и существуют различные точки зрения, правоприменителю сложнее определиться. В связи с этим в подобных ситуациях предпочтительнее иметь решение компетентного органа (Конституционного Суда, суда общей юрисдикции, прокуратуры и др.).

Устранение дефектов в законодательстве может осуществляться и иными способами. Российские и белорусские ученые давно обращают внимание на необходимость прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов. Нередко сама жизнь подтверждает дефектность акта, его отторжение обществом. Обычно граждане более информированы об авторах тех законопроектов, которыми устанавливаются новые материальные гарантии и льготы, и меньше знают об авторах актов, устанавливающих новые обязанности для субъектов хозяйствования или граждан.

Целесообразно усилить контрольную функцию представительных органов. В настоящее время общественность недостаточно информируется об их целенаправленной работе в данной сфере.

Устранению дефектов способствует и практика своевременной отмены приостановления или прекращения действия акта, в котором они выявлены [4], а также надлежащая правоприменительная практика. Так, понимание функций и стоящих перед прокуратурой задач дает основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. Законность во многом зависит от качества нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными — в этом их рациональность.

Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача — обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат — акт законодательства.

Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу.

Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их ответственность можно повысить, если исполнение важнейших (системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов будет анализироваться через 3-6 месяцев после введения их в действие. Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и забвением этих обещаний по прошествии времени. Не припомню случая, когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики дефектного нормативного правового акта.

Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы, позволяющие должностным лицам принимать решения по своему субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется якобы интересами государства, а на самом деле — корыстными интересами лица, принимающего решение.

Анализ криминогенной ситуации в Республике Беларусь, воздействие на нее применяемых мер уголовной ответственности свидетельствуют о необходимости дальнейшей оптимизации уголовного наказания и его исполнения.

В последние годы в системе наказания доминирует лишение свободы - 24-25% от всех осужденных. При этом следует учитывать, что к аресту приговаривается еще до 10%; ограничению свободы - 24-25%; исправительным работам - около 20%; штрафу - 12-14%; общественным работам - 1%. Такая структура применения наказания является обременительной для экономики страны. Кроме того, достаточно часто избираемые меры наказания не всегда эффективны, не способствуют исправлению осужденных и предупреждению рецидива.

Зарубежный опыт свидетельствует о преобладании в структуре наказаний штрафных мер ответственности, что позволяет предупредить как прямые затраты государства, связанные с содержанием осужденных к лишению свободы, так и предоставить этим лицам возможность загладить причиненный материальный и моральный вред государству, юридическим и физическим лицам.

Приблизительные расчеты показывают, что при оптимизации мер уголовной ответственности, которые будут предложены ниже, можно ежегодно экономить десятки миллиардов рублей.

Например, ежегодно около пяти тысяч привлеченных судом за совершенные преступления впервые за менее тяжкие преступления осуждаются к лишению свободы. К ним можно было бы применить наказания, не связанные с лишением свободы.

Не оправдывает себя уголовно-судебная практика на широкое применение ограничения свободы и исправительных работ. Ежегодно уклоняется от этих видов наказания около 6 тысяч осужденных, что порождает значительный рецидив. Это дискредитирует данные виды наказания, особенно когда идет речь об ограничении свободы без направления осужденного в учреждение открытого типа (т.е. по существу, наказание отбывается на дому), а также когда ограничение свободы и исправительные работы назначаются лицам, годами не занятым общественно полезным трудом, деградировавшим и не желающим работать в принципе.

В качестве основного направления совершенствования мер уголовно-правового воздействия предлагается усилить дифференциацию видов наказания и правил их назначения в зависимости от тяжести и характера совершенных преступлений. Для этого необходимо сохранить жесткие меры по отношению к насильственным и корыстно-насильственным преступникам, лицам, совершающим коррупционные преступления, рецидивистам и одновременно сместить акценты в законодательстве и судебной практике с сугубо карательных на материальные элементы наказания лиц, впервые совершивших нетяжкие преступления, виновных в совершении ненасильственных преступлений.


Список цитированных источников:

1. Й. Изензее, П. Кирххоф. Государственное право Германии. Том I. М. 1994.

2. Ю.А. Тихомиров. Критерии законности правовых актов. // Право и экономика. – 1997. - № 19-20.

3. О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2006 году: Послание Конст. Суда Респ. Беларусь Президенту Респ. Беларусь Лукашенко А.Г., Палате представителей Нац. собрания Респ. Беларусь, Совету Респ. Национального собрания Респ. Беларусь. Утв. решением Конст. Суда Респ. Беларусь, 11 янв. 2007 г., № Р-198/2007 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2007. - № 18. - 6/674.

4. Василевич, Г.А. Приостановление и прекращение действия актов
законодательства: конституционно-правовые основания и последствия / Г.А.Василевич // Веснік Канст. Суда Рэсп. Беларусь. - 2005. - № 3. - С. 62-69.


БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ–-ВАЖНЕЙШАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЗАДАЧА

Борьба с коррупцией в Республике Беларусь является важнейшей государственной задачей.

С момента обретения республикой независимости Президентом, руководством страны коррупция рассматривается как прямая угроза национальной безопасности, реализации белорусской экономической модели развития государства, поддержанию стабильности и согласия в стране.

Ее пагубные последствия заключаются и в том, что она размывает такие важнейшие конституционные принципы консолидации нашего общества, как принцип социальной справедливости и равенства всех перед законом.

Коррупция подрывает доверие народа к власти, порождает оправдательную философию «мздоимства», дискредитирует рыночные механизмы конкуренции и борьбы с монополизмом в экономике, способствует лоббированию законодательных и нормативных актов, потворствующих масштабным злоупотреблениям и преступности.

Поэтому бескомпромиссная и решительная борьба с коррупцией является центральным звеном внутренней политики нашего государства.

В республике сформировалась определенная система организации борьбы с коррупцией, которая включает в себя:

разработку и принятие антикоррупционной нормативной правовой базы и определение механизма ее выполнения;

разграничение между государственными органами их функций, зон ответственности и организацию взаимодействия по противодействию коррупции;

создание и обеспечение деятельности специальных подразделений по борьбе с коррупцией;

образование на различных уровнях комиссий, координационных советов и совещаний по борьбе с преступностью и коррупцией; специальных информационно-аналитических и криминалистических центров;

обеспечение научного сопровождения деятельности государственных органов по борьбе с коррупцией;

использование государственных СМИ, активное вовлечение граждан, общественных организаций и трудовых коллективов в деятельность по противодействию коррупции.

Создана прочная законодательная база, определяющая систему мер и принципы борьбы с коррупцией, конкретные организационные, предупредительно-профилактические мероприятия и механизмы борьбы с коррупцией, устранение последствий коррупционных правонарушений, а также предусматривающая жесточайшую уголовную ответственность за коррупционные преступления.

Базовым документом, на основе которого организуется антикоррупционная деятельность в нашей стране, является Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией», принятый 20 июля 2006 г. Это третий по I счету антикоррупционный Закон с момента образования нашего суверенного государства (первый был принят 15 июня 1993 г., второй - 26 июня 1997 г.).

Действие данного Закона распространяется на должностных лиц практически всех организаций негосударственной формы собственности. Определен ряд ограничений и специальных требований для государственных должностных лиц, закреплены полномочия и права в сфере борьбы с коррупцией специальных подразделений органов прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности.

Прокуратура Республики Беларусь определена ответственной за организацию борьбы с коррупцией, в связи с чем она наделена особыми полномочиями.

Законом также конкретно определены государственные органы и иные организации, участвующие в борьбе с коррупцией. Таковыми являются: Комитет государственного контроля и его органы; Государственный таможенный комитет и его таможни; Государственный пограничный комитет и его органы пограничной службы; Министерство по налогам и сборам и его инспекции; Министерство финансов и его территориальные органы. Национальный банк Республики Беларусь, другие банки и небанковские кредитно-финансовые организации, а также другие государственные органы и иные организации участвуют в борьбе с коррупцией в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Согласно статье 4 Закона, борьба с коррупцией основывается на принципах: законности, справедливости, равенства перед законом, гласности, неотвратимости ответственности, личной виновной ответственности и гуманизма.

С целью обеспечения сосредоточения усилий в правопредупредительной работе по предотвращению коррупционных действий в Законе (статья 21) определен конкретный перечень коррупционных правонарушений, которыми являются:

1. Вымогательство государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц в обмен на любое действие или бездействие при исполнении служебных (трудовых) обязанностей.

2. Принятие государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц в обмен на любое действие или бездействие при исполнении служебных (трудовых) обязанностей, кроме предусмотренной законодательством Республики Беларусь оплаты труда.

3. Предложение или предоставление государственному должностному лицу имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для них или третьих лиц в обмен на любое действие или бездействие при исполнении служебных (трудовых) обязанностей.

4. Действие или бездействие государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица при исполнении служебных (трудовых) обязанностей в целях незаконного извлечения выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц.

5. Незаконное использование или умышленное сокрытие имущества, полученного государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом от любой деятельности, указанной в абзацах втором, третьем и пятом части первой настоящей статьи.

6. Принятие государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом имущества (подарков) или другой выгоды в виде услуги в связи с исполнением служебных (трудовых) обязанностей, за исключением сувениров, вручаемых при проведении протокольных и иных официальных мероприятий.

7. Принятие приглашения государственным должностным или приравненным к нему лицом в туристическую, лечебно-оздоровительную или иную поездку за счет физических и (или) юридических лиц, за исключением следующих поездок:

по приглашению близких родственников;

осуществляемых в соответствии с международными договорами Республики Беларусь или на взаимной основе по договоренности между государственными органами Республики Беларусь и иностранными государственными органами за счет средств соответствующих государственных органов и (или) международных организаций;

по приглашению иных физических лиц, если отношения с ними не затрагивают вопросов служебной (трудовой) деятельности приглашаемого;

осуществляемых с согласия вышестоящего должностного лица либо коллегиального органа управления для участия в международных и зарубежных научных, спортивных, творческих и иных мероприятиях за счет средств общественных объединений (фондов), в том числе поездок, осуществляемых в рамках уставной деятельности таких общественных объединений (фондов) по приглашениям и за счет зарубежных партнеров.

8. Передача государственным должностным лицом физическим лицам, а также негосударственным организациям бюджетных средств или иного имущества, находящегося в государственной собственности, если это не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь.

9. Использование государственным должностным лицом в личных, групповых и иных внеслужебных интересах предоставленного ему для осуществления государственных функций имущества, находящегося в государственной собственности, если это не предусмотрено актами законодательства Республики Беларусь.

10. Использование государственным должностным лицом своих служебных полномочий в целях получения кредита, ссуды, приобретения ценных бумаг, недвижимости и иного имущества.


В настоящее время наряду с Законом Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» основными нормативно-правовыми актами, направленными на противодействие коррупции, также являются Законы Республики Беларусь: «О Прокуратуре Республики Беларусь», «О государственной службе в Республике Беларусь», «О декларировании физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств», «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем» и «О борьбе с организованной преступностью».

В настоящее время в целях реализации государственной антикоррупционной политики и принятия мер по противодействию коррупции и криминализации экономики республики по инициативе Генеральной прокуроры создан Общественный совет при Генеральной прокуратуре Республики Беларусь по противодействию коррупции.

В состав Совета помимо Генерального прокурора и иных работников Генеральной прокуратуры включены руководители Национальной академии наук Беларуси, Общественного объединения «Белорусский республиканский союз юристов», Федерации профсоюзов Беларуси, ОО «Белорусский республиканский союз молодежи», Белорусской торгово-промышленной палаты, Академии управления при Президенте Республики Беларусь, Республиканской ассоциации предприятий промышленности «БелАПП», Союза некоммерческих организаций «Конфедерация промышленников и предпринимателей (нанимателей)», ЗАО «Второй национальный телеканал», Высшего координационного совета Союза юридических лиц «Республиканская конфедерация предпринимательства», Белорусского государственного университета, ОО «Белорусское общество защиты потребителей», редакции газеты «Рэспубліка».

Основными целями Совета являются: содействие консолидации широкого круга общественности для оказания помощи правоохранительным органам в борьбе с коррупцией, криминализацией экономики, выявление их причин и условий; выработка оптимальных механизмов защиты от проникновения коррупции в органы государственной власти и местного самоуправления, снижение в них коррупционных рисков; участие в создании единой системы мониторинга и информирования общественности по проблемам коррупции; антикоррупционная общественная пропаганда и воспитание; привлечение общественности и СМИ к сотрудничеству по вопросам противодействия коррупции в целях выработки у граждан, в том числе государственных служащих, навыков антикоррупционного поведения в сферах с повышенным риском коррупции, а также формирования нетерпимого отношения к коррупции.

На официальном сайте Генеральной прокуратуры с целью повышения эффективности борьбы с коррупцией в начале декабря 2008 г. создана страничка «Борьба с коррупцией», на которой можно при необходимости оставить сообщение об известных фактах взяточничества или иных коррупционных преступлениях, совершенных представителями органов государственной власти, в том числе правоохранительных органов и судов, должностными лицами предприятий, организаций и учреждений. Размещенная информация тщательно проверяется с последующим принятием необходимых мер.

Республикой Беларусь последовательно ратифицированы и выполняются требования таких основных международных актов по борьбе с коррупцией, как:

Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, подписанная в г. Страсбурге 27 января 1999 г.;

Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, подписанная Республикой Беларусь в г. Палермо 14 декабря 2000 г., и Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.;

Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. (ратифицирована в 2005 г.).

Важным документом для всех государственных органов по противодействию коррупции, предусматривающим комплекс конкретных организационно-правовых, социально-экономических и организационно-практических мероприятий, является «Государственная программа по усилению борьбы с коррупцией на 2007-2010 гг.», утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220.

Большой вклад в дело борьбы с коррупцией и укрепления правопорядка в стране вносит деятельность Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь.

Во исполнение требований Указа Президента Республики Беларусь от 16 июня 2007 г. № 330 «О специальных подразделениях по борьбе с коррупцией и организованной преступностью» в Генеральной прокуратуре, Министерстве внутренних дел и Комитете государственной безопасности Республики Беларусь созданы специальные подразделения по противодействию коррупции и осуществлению согласованных мероприятий по своевременному предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию коррупционных правонарушений.

Количество выявляемых коррупционных преступлений, а также лиц их совершивших в последние пять лет неуклонно уменьшалось. Так, если в 2004 г. было выявлено 4542 преступлений, которые совершило 2021 лицо, то в 2007 г. - 3084 преступлений, которые совершили 1563 лица. То есть уменьшение по количеству выявленных преступлений произошло в 1,5 раза, а по количеству лиц, их совершивших, на 25 процентов. С этой тенденцией можно было бы согласиться, если бы в текущем периоде мы не обнаруживали коррупционные преступления, совершенные в 2004 -2007 гг. В 2008 г. тенденция несколько иная.

В республике зарегистрированы 2735 преступлений коррупционной направленности, что меньше на 11,3% по сравнению с 2007 г. (3084).

В Республике Беларусь шесть областей. Снижение количества выявленных преступлений отмечается в Брестской (на 57 преступлений, или 13,8%), Витебской (на 106, или 19,4%), Минской (на 72, или 17,3%), Гомельской (на 4, или 0,9%), Могилевской (на 27, или 7,3%), Гродненской (на 24, или 6,1%) областях, г.Минске (на 14, или 3,6%) и на транспорте (на 45, или 44,6%).

Сокращение произошло за счет уменьшения числа выявленных преступлений, связанных со взяточничеством, особенно фактов получения взяток – с 603 в 2007 г. до 479 в 2008 г. (на 20,6%), хищениями путем злоупотребления служебными полномочиями – с 675 до 663 (на 1,8%), злоупотреблением властью или служебными полномочиями – с 310 до 285 (на 8,1%). Показатели по взяточничеству формируются преимущественно за счет привлечения к уголовной ответственности подстрекателей к даче взяток.

В структуре коррупционной преступности существенных изменений не произошло. По-прежнему сохраняется высокий уровень служебных подлогов – 26,4% (723).

Удельный вес хищений, совершенных путем злоупотребления служебными полномочиями составил – 24,3%, злоупотреблений властью или служебными полномочиями – 10,4%, превышения власти или служебных полномочий – 1,0%, получения взятки – 17,5%; дачи взятки – 15,9%, посредничестве во взяточничестве – 0,2%.

Наибольшее количество коррупционных преступлений выявлено в торговле – 472; промышленности – 412; сельском хозяйстве – 362; строительстве – 217; здравоохранении – 178; образовании – 109; на транспорте – 51, а также в органах государственного управления – 391.

В текущем году дано поручение нижестоящим прокурорам разумно решать вопросы привлечения к уголовной ответственности лиц, хотя и совершивших коррупционные преступления, но не повлекшие существенный вред. Например, ранее судебная практика была такова, что врач, незаконно выписавший больничный лист за вознаграждение в 80 - 100 тыс. белорусских рублей, получал шесть, шесть с половиной лет лишения свободы. Даже понимая, что с учетом прежней практики лучше "делать" статистику, мною в противовес этой тенденции 30 сентября направлено прокурорам письменное указание требовать в судах назначения более суровых приговоров (при отсутствии смягчающих вину обстоятельств) по делам коррупционной направленности, в том числе за взяточничество, вплоть до максимального, прежде всего по отношению к лицам, занимающим ответственное должностное положение, а также представителей власти. Особый акцент сделан на защите таких сфер как приватизация и разгосударствление, государственные закупки, использование инвестиционных ресурсов, бюджетно-финансовая сфера. Что же касается тех же врачей, оказывающихся в роли таких "коррупционеров", например за незаконную выдачу больничного, то конечно с этим явлением тоже необходимо бороться. Например, врач одной из минских поликлиник после получения наказания в виде исправительных работ выступил с раскаянием на собрании трудового коллектива, где присутствовало несколько сот человек. На какое- то время это окажет благотворное воздействие на этих людей.

Способы, масштабы и глубина воздействия зависят от того, имеем мы дело с бытовой коррупцией (это, прежде всего жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование) либо с коррупцией в органах государственного управления (где формируются и распределяются материальные и финансовые потоки), либо с коррупцией в судебных, правоохранительных и контролирующих органах.

По меньшей мере, три фактора влияют на степень коррупции:

1) кадры;

2) законодательство (насколько оно коррупциогенно, дает почву для самоуправства чиновников, и речь не идет только о законодательных актах, которые занимают 15% в общей массе законодательства).

Эти две составляющие образуют слабые звенья, формируют бреши в антикоррупционной деятельности.

Например, есть много желающих строить жилье, гаражи за свой счет, но на региональном уровне либо нет желания, либо разворотливости. На дефиците создается почва для взяточничества. В сфере государственных закупок при совершении сделки на сумму до 140 тысяч долларов достаточно "проимитировать" выбор между двумя предложениями и при этом законодательство не обязывает выяснять возможности покупки непосредственно у производителя либо поискать более выгодный контракт. Вот и помогают фирмы друг другу.

3) неотвратимость наказания, его адекватность причиненному вреду, времени в широком смысле этого слова, когда оно совершено. Здесь в первую очередь важна роль правоохранительных органов.

Коррупционные преступления обычно имеют скрытый характер. Поэтому с точки зрения их выявления многое зависит от уровня квалификации ревизионных служб, контролирующих органов, субъектов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. О каких-то явных претензиях со стороны наших коллег по правоохранительному блоку о том, что органы прокуратуры безосновательно отказывали в осуществлении оперативно-розыскных мероприятиях мне слышать не приходилось. Хотя понимаю, что здесь не должно быть упрощенчества.

Помимо уголовных дел прокурорские сотрудники также проводят общенадзорные проверки соблюдения действующего законодательства.

К сожалению, уличены в совершении коррупционных преступлений и сотрудники правоохранительной системы.

Не могу идеализировать и систему органов прокуратуры, а также судебную. По достоверно установленным фактам злоупотреблений, в частности взяточничества виновные, считаю, должны привлекаться к более суровой ответственности, чем обычные граждане независимо от того, прокурор это или судья. Прежде всего, хотелось бы, чтобы в нашей системе работали порядочные специалисты.

Вне поля контроля и надзора не может находиться и судебная власть. В процессе изучения судебной практики мы выявляем ряд явно противоречащих друг другу судебных решений (приговоров). Выявлен ряд случаев, когда судебные исполнители расхищают полученные от граждан средства в счет исполнения судебных постановлений. Например, в Шумилинском районном суде один судебный исполнитель в течение двух лет похитил 60 миллионов, другой – также несколько миллионов умыкнул от государства. Есть аналогичные факты по другим районам республики. Неединичные факты, когда в судах административное дело пылится на столе судьи столько, чтобы пропустить срок привлечения к административной ответственности. Например, за управление транспортом в нетрезвом состоянии. Сколько сил прилагает МВД и прокуратура, чтобы добиться повышения, прежде всего имущественной ответственности владельцев автотранспорта за управление им в нетрезвом состоянии.

Уже в некоторых сферах, например, Светлогорск, научились брать деньги за продление трудового контракта, где директор одного ОАО от директоров магазинов брал в течение полутора лет по 700 тыс., миллиону рублей. Это свидетельство недостатков в подборе кадров. Кстати, многочисленные примеры когда, совершив коррупционное преступление, и получив символическое наказание, эти лица вновь оказываются на руководящих должностях. Даже, если действительно эти лица нужны народному хозяйству, на мой взгляд, все же следовало бы давать им возможность реабилитировать себя в течение какого-то срока на рядовой работе, может быть даже и на общественных работах.

Безусловно, свою часть функций прокуратура, другие правоохранительные органы должны выполнять на все сто процентов, но и руководители органов государственного управления, к тому же имеющие в своем распоряжении контрольные и ревизионные службы, должны нести соответствующую ответственность за попустительство корыстным имущественным правонарушениям.. Эффективность ревизионного аппарата еще низка.

Особая тема наше отношение к так называемым оправдательным приговорам. К их анализу мы относимся весьма серьезно. Для нас это возможность увидеть собственные недостатки и недостатки других правоохранительных органов, сотрудники которых вели следствие.

Задачи у органов прокуратуры, следствия, суда, в общем-то, общие - установить истину, при наличии вины справедливо наказать виновных.

Однако, понимая, что мгновенно ситуацию исправить сложно и, исходя из нашей компетенции, полезными будут следующие меры.

1. Прокурорам необходимо требовать более жесткие приговоры за взяточничество со стороны государственных служащих, в том числе занимающих ответственное должностное положение, а также допускающих злоупотребления в сферах, имеющих стратегическое значение (приватизация, госзакупки, бюджетно-финансовая система и др.).

Более жесткой должна стать позиция не только в отношении тех, кто берет, но и дает взятки.

При этом на первый план должен выйти принцип неотвратимости наказания.

2. В законах об амнистии в ближайшие несколько лет следовало бы отказаться от распространения их действия на лиц, совершивших коррупционные преступления. Смягчение им меры ответственности возможно лишь на основе акта Главы государства.

3. Каждый случай совершения коррупционного преступления должен стать предметом серьезного анализа в организации, министерстве, ведомстве, где работает виновное лицо.

Именно общественное порицание должно стать неотъемлемой частью процесса наказания. В настоящее время с подобными фактами свыклись, хотя в некоторых министерствах (например, торговли) выявляются сотни коррупционных правонарушений.

Практика свидетельствует, что эти вопросы "стыдливо" замалчиваются и не рассматриваются на заседаниях Правительства, местных исполнительных и распорядительных органов либо они относятся к разряду второстепенных.

Публичность в данном случае является одним из мощных факторов воздействия на сознание нерадивых чиновников.

Необходимо практиковать повсеместное проведение заседаний указанных органов, на которых должны быть рассмотрены с участием прокуроров причины и условия совершения коррупционных правонарушений.

4. Изменить систему поощрений руководителей таким образом, чтобы она была настроена на формирование у них честного поведения, поощряла выявление ими либо с их участием имущественных правонарушений. На чиновников должна быть возложена обязанность информировать МВД либо органы прокуратуры о ставших им известными фактах коррупции.

5. Аппарат ревизионных служб министерств (за исключением силового блока) целесообразно вывести из их подчинения. Их отдача в плане предупреждения корыстных правонарушений незначительна.

6. Свести к минимуму либо вообще исключить факты "пересаживания" проштрафивовавшихся руководителей из одного кресла в другое. Этому может предшествовать определенный период реабилитации посредством его работы на низовой должности.

7. Усиливая контроль за деятельностью правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, особого внимания требует также деятельность судов, где часто принимаются весьма спорные решения, в том числе при вынесении оправдательных приговоров по имущественным правонарушениям либо относительно применения хозяйственного законодательства.

8. Предусмотреть в законодательстве (по примеру ФРГ) обязанность государственного служащего о ставших ему известными уголовно-наказуемых деяниях. К ежегодно представляемой декларации государственным служащим, как это сделано в США, следовало бы прилагать список частных кампаний, с которыми государственный служащий непосредственно или через членов своей семьи поддерживает финансовые или любые иные связи. Практиковать проверку государственных служащих, должностных лиц на причастность к коррупционным правонарушениям на полиграфе, по итогам которой возможно расторжение контракта.

9. При назначении на руководящие должности необходимы характеристики и поручительство не менее двух лиц.

10. Безотлагательно ввести ответственных за проверку коррупциогенности не только законов, но и иных актов законодательства. В первую очередь за это должны нести разработчики проектов нормативных правовых актов, а также специально уполномоченные органы, например, Министерство юстиции, которое осуществляет их регистрацию.

Хотя Указом Президента Республики Беларусь от 29 мая 2007 г. №244 поручено до 1 января 2010 года внести предложение о проведении криминологической экспертизы в отношении не только проектов законов, но и иных нормативных правовых актов, считаем необходимым ускорить данную работу.

В результате совершения правонарушения, а особенно если речь идет о преступлении, причиняется ущерб (вред) правам и законным интересам граждан, юридических лиц, а во многих случаях и государству. Обычно в результате действий заинтересованных субъектов ущерб (вред) в той или иной степени возмещается. В этих целях принят и действует целый комплекс нормативных правовых актов — кодексы (гражданский, уголовный, административный, трудовой, земельный и др.), иные законодательные акты, постановления Правительства, сформирована соответствующая правоприменительная практика.

Вместе с тем не все обстоит идеально, потенциал права, как мы считаем, используется не в полной мере. Это приводим к огромным экономическим потерям для государства и граждан. Так, в соответствии со ст.162 УПК должны исчисляться процессуальные издержки, которые в последующем взыскиваются с осужденных или могут быть приняты на счет государства. Что касается процессуальных издержек в виде сумм, выплачиваемых потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым, и других сумм, предусмотренным в пп.1-8 ст. 162 УПК, то здесь практика сформировалась в целом адекватная нормам законодательства.

Однако крайне отрицательно можно оценить то, как реализуется п.9 упомянутой статьи, в котором предусмотрено включение в процессуальные издержки сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда. На практике не выработано методики исчисления этих расходов, не производится это органами предварительного следствия, упускают из виду это им суды. К сожалению, в принятом Советом Министров постановлении от 30 декабря 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке выплаты и размерах сумм, подлежащих выплате потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым" этот вопрос был вообще обойден вниманием.

В настоящее время согласно постановлению Совета министров Республики Беларусь от 1 декабря 2008 г. "О размерах сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывавшегося от органа уголовного преследования и суда, и затраченных на выдачу обвиняемого" сумма, израсходованная в связи с розыском, составляет тридцать базовых величин. Сумма, затраченная на выдачу, складывается из фактически понесенных расходов, подтвержденных документально. Суммы, израсходованные в связи с розыском, и суммы, затраченные на выдачу, взыскиваются в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь и подлежат зачислению в доход республиканского бюджета.

Практика назначения меры пресечения в виде залога развивается несколько иным образом, чем это предусмотрено в части первой ст.124 УПК, согласно которой, залог применяется при условии полного возмещения имущественного вреда, причиненного преступлением. Нередко имущественный вред причиняется преступлением, совершенным группой лиц. В отношении одного или нескольких лиц оптимальным было бы применение такой меры как залог (например, в силу физического состояния лица). Однако в силу "неподъемности" суммы предполагаемого ущерба данное лицо возместить ущерб часто не в состоянии. Кроме того, требование о полном погашении суммы ущерба до применения указанной меры пресечения находится в определенном противоречии с принципом презумпции невиновности. Поэтому, соглашаясь в целом с общим подходом о применении залога, все же следует предусмотреть и некоторые исключения.

Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать все известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде, он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесенные по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновных лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы, безусловно, должны быть взысканы. Кроме того обращаем внимание на наличие в УК статьи 394, предусматривающей ответственность за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угрозы, шантажа или совершения иных незаконных действий лицом, производящим дознание, предварительное следствие или осуществляющим правосудие. При наличии оснований нормы этой статьи также должны применяться.

Считаю, что прокуратура должна занимать более принципиальную позицию при решении вопроса о возмещении материального и морального вреда лицу, потерпевшему от преступления. В ходе подготовки вопроса на коллегию Генеральной прокуратуры о причинах и условиях совершения особо тяжких преступлений против жизни и здоровья граждан исследовались аспекты защиты прав потерпевших, в том числе обращалось внимание на компенсацию морального вреда. Прокуроры обязаны разъяснять потерпевшим их право на предъявление исков о компенсации морального вреда.

Средний размер возмещения морального вреда по республике по делам об убийствах составил 7,4 млн. руб., по делам о причинении тяжких телесных повреждений, повлекших смерть потерпевшего – 5,1 млн. руб.

При этом самый высокий средний показатель возмещения морального вреда по делам об убийствах и причинении умышленных тяжких телесных повреждений, повлекших смерть, в Витебской области – соответственно 11,9 млн. руб. и 9 млн. руб., самый низкий – в Брестской (5,1 и 3,8 млн. руб.) и Минской областях (5,3 и 3,2 млн. руб.).

По данным отдела анализа практики прокурорского надзора органами Генеральной прокуратуры в 2005 г. установлен ущерб по совершенным коррупционным преступлениям в сумме 14,6 млрд. руб., из которых 3,3 млрд. руб. возмещено, что составило 22,9%. В 2006 г. установленный ущерб, причиненный коррупционерами, составил 24 млрд. руб. Несколько увеличилась сумма его возмещения и составила 3,9 млрд. руб. или 16,3%. В 2007 г. причиненный ущерб составил 22 млрд. руб., а возмещено только около 2 млрд. или 8,9%.

Анализ соотношения ущерба, причиненного всеми преступлениями и преступлениями коррупционной направленности, показал, что ущерб, причиненный коррупционными преступлениями в общей массе общеуголовных преступлений постоянно растет. Если в 2005 г. ущерб от коррупционных преступлений составил 53,4 млрд. руб. или 39,3% от общего размера ущерба, то в 2007 г. он же составил 82,3 млрд. руб. или 45.4%. Эта тенденция роста ущерба отмечена и в 1 полугодии 2008 г. в сравнении с 1 полугодием 2007 г. (ущерб от коррупционных преступлений 20,3 и 33,7 млрд. руб., что составляет соответственно 27,0 и 27,3%).

При росте возмещения ущерба, причиненного всеми преступлениями (2005 г. – 41,2; 2006 г. – 52,3; 2007 г. – 75,1 млрд. руб.) происходит снижение доли возмещения ущерба от преступлений коррупционной направленности (2005 г. – 21,2%, 2006 г. – 18,8%, 2007 г. – 7,5%). Эта тенденция характерна и для текущего года (6 мес. 2007 г. – 6,7 млрд. руб. или 19,6%, 6 мес. 2008 г. – 2.4 млрд. руб. или 6,3%).

Много правонарушений допускается и вне уголовно-правовой сферы. Здесь необходимо укреплять позиции гражданско-судебного надзора. Органам прокуратуры следует отказаться на данном этапе от практики подмены соответствующих министерств и ведомств; организовать исполнение законодательства таким образом, чтобы не прокуроры обращались с исками в суд, например, для возмещения средств, выплаченных в пользу работника в связи с его восстановлением на работе, а соответствующие государственные органы, на которые непосредственно возложена эта обязанность.

Давно назревшей является проблема ответственности граждан за уклонение без уважительных причин от возмещения ущерба (вреда), причиненного иным лицам. Полагаем, что наряду с уголовной ответственностью должностных лиц, должна быть и уголовная ответственность граждан за уклонение от исполнения судебных постановлений, которыми предусмотрена обязанность возместить ущерб (вред).