Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления в российской федерации: проблемы теории и практики

Вид материала

Диссертация

Содержание Третья глава «Совершенствование законодательства по вопросам осуществления государственных полномочий органами местного самоупра В Заключении Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях

Подобный материал:

• Го наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий,, 79kb.
• Закон чувашской республики, 395.6kb.
• И. М. Прудникова «О результатах работы администрации муниципального образования «Суоярвский, 268.28kb.
• Ию полномочий, определенных Федеральным Законом №131- фз от 6 октября 2003 года «Об, 422.2kb.
• Методические рекомендации органам местного самоуправления по реализации федерального, 2595.41kb.
• М. В. Тарханов делегирование полномочий органов власти на уровень местного самоуправления, 9.27kb.
• Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 182.77kb.
• Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 178.32kb.
• Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов российской федерации,, 3032.05kb.
• Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов российской федерации,, 3509.68kb.

«Законодательное регулирование осуществления органами местного самоуправления полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения или к делегированным государственным полномочиям» исследует осуществление органами местного самоуправления таких полномочий для принятия решения об отнесении их к той или иной группе публичных полномочий.

В статьях «вопросы местного значения» Федерального закона № 131-ФЗ и в соответствующих федеральных законах Российской Федерации не рассмотрены полномочия органов местного самоуправления в следующих областях: санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; сбор, транспортировка и утилизация биологических отходов; обеспечение карантина растений, однако органам местного самоуправления приходится их осуществлять на практике.

Анализ Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Закона № 4979-1 «О ветеринарии», Федерального закона № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» показывает, что рассматриваемые полномочия принадлежат органам государственной власти: федеральным и региональным. Следовательно, перед органами местного самоуправления нередко выдвигаются необоснованные требования.

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, указанное в статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ. Согласно ей скотомогильники не могут находиться в муниципальной собственности.

В актах, предписаниях государственных инспекторов территориальных подразделений Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору указывается на необходимость организации мер по ликвидации карантинных сорняков органами местного самоуправления.

Однако в Федеральном законе № 99-ФЗ «О карантине растений» не дано определение понятия «карантинный сорняк» или «карантинное сорное растение», данный термин также не упоминается в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Предложено в законодательстве РФ использовать единое понятие «карантинное сорное растение», дав ему определение «сорные растения, отсутствующие или ограниченно распространенные на территории Российской Федерации, способные нанести вред растениям, а также в некоторых случаях человеку» и «организацию мер по борьбе с карантинными сорными растениями» отнести к вопросам местного значения.

Органы местного самоуправления осуществляют также ряд полномочий, рассмотренных в законах как полномочия органов местного самоуправления, однако не отнесенных к вопросам местного значения.

Статья 4 Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» с 01 января 2011 года будет изложена в новой редакции. Данное полномочие осуществляется как федеральными органами государственной власти – отделами Управления федеральной миграционной службы, так и местными администрациями до 01 января 2011 года, при этом не было указано в чью компетенцию входит оно. По новой редакции закона регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации является полномочием федерального органа исполнительной власти. Данный закон приведен в соответствие пункту 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации.

Во все законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рассматривающие осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, за исключением законов о наделении, предложено внести соответствующие изменения, исключив их, например, до 01.01.2011.

Составление списков кандидатов в присяжные заседатели; определение территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции; определение объектов, на которых отбывают наказание в виде обязательных работ, следует включить в вопросы местного значения. Так как они законодательно закреплены за органами местного самоуправления и изначально могут осуществляться только ими.

В Федеральном законе № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» предусмотрено определение органами местного самоуправления стоимости государственных услуг, согласование органами местного самоуправления расходов из местного бюджета с федеральными фондами или органами государственной власти субъектов РФ.

На наш взгляд, законы не должны содержать ссылки на возможность или обязанность расходования средств из местных бюджетов на государственные полномочия, а также согласование объема расходов из местного бюджета с органами государственной власти, так как при этом нарушаются гарантии местного самоуправления.

Построение правового государства в Российской Федерации без четкого разграничения полномочий невозможно, следовательно, необходимо разделение всех полномочий публичной власти на полномочия органов местного самоуправления и государственные полномочия.

Органы местного самоуправления осуществляют государственные полномочия только при наделении их в форме закона: законодательно урегулировано; соответствует Европейской хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации; учитываются интересы органов местного самоуправления и населения; перечень вопросов местного значения закрыт и установлен в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ, а перечень полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения, можно установить только при изучении всех нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ, что достаточно сложно.

Третья глава «Совершенствование законодательства по вопросам осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления» посвящена внесению предложений по закреплению принципов делегирования и механизмов их реализации, устранению пробелов в исследуемой сфере в федеральном и региональном законодательстве.

Первый параграф «Систематизация принципов делегирования государственных полномочий и предложения по их реализации» уточняет и систематизирует принципы делегирования, содержит предложения по обеспечению их реализации.

Установление принципов делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» целесообразно в силу того, что они идентичны для всех передаваемых государственных полномочий, и данный вопрос находится в ведении федерального законодателя.

Принципы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий систематизированы следующим образом.

1. Принципы, устанавливающие ограниченный характер делегирования, заключаются в предоставление преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий и невозможности делегирования полномочий органов государственной власти, если они составляют их исключительную компетенцию.

2. Принципы, гарантирующие законность делегирования: производится исключительно в форме закона; органы государственной власти вправе предоставлять только полномочия, принадлежащие им; не должны нарушаться или ограничиваться права и гарантии местного самоуправления, а также права и законные интересы других муниципальных образований; обязательность их исполнения; гласность; соблюдение прав и законных интересов граждан.

3. Принципы, обеспечивающие первостепенность осуществления вопросов местного значения: приоритетность интересов населения, дополнительность осуществляемых государственных полномочий; свободная адаптация государственных полномочий, постепенность их передачи;

Для реализации этого принципа в пункте 3 части 1 статьи 75 Федерального закона № 131-ФЗ вместо «отдельных полномочий органов местного самоуправления» изымать только «отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления», осуществление которых не соответствует действующему законодательству.

4.Принципы, регулирующие отношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти: 1) учет мнения органов местного самоуправления; 2) сочетание и согласование государственных и местных интересов; 3) самостоятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции; 4) содействие органов государственной власти органам местного самоуправления; 5) подконтрольность осуществления государственных полномочий; 6) взаимная ответственность органов местного самоуправления и органов государственной власти, их субсидиарная ответственность перед населением.

Следующие предложения позволят реализовать вышеуказанные принципы.

В законах субъектов Российской Федерации предусмотреть «Проекты законов о делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления, принятые в первом чтении законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, направлять в представительные органы муниципальных образований субъекта Российской Федерации для предоставления поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается»

Муниципальные правовые акты могут быть отменены только в судебном порядке. В пункте 2 статьи 48 Федерального закона № 131-ФЗ «действие муниципальных правовых актов может быть приостановлено в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти».

В субъекты правотворческой инициативы, которые могут вносить проекты муниципальных правовых актов, указаны в части 1 статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включить также органы государственной власти по вопросам делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий.

5. Принципы, обеспечивающие целесообразность делегирования или социально-экономической обоснованности: субсидиарность, учет возможностей муниципального образования, обеспеченность ресурсами.

Второй параграф «Закрепление правового механизма устранения пробелов в сфере делегирования в законодательстве Российской Федерации» рассматривает предложения по внесению дополнений по порядку наделения, административному контролю, ответственности, прекращению осуществления государственных полномочий, кадровому обеспечению органов местного самоуправления.

Выявлено несоответствие между перечнем положений, который установлен в пункте 6 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ и положениями, которые содержатся в законах субъектов Российской Федерации о наделении.

Обосновано в пункт 6 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» внести изменения, дополнив следующими пунктами.

1) перечень конкретных полномочий органов государственной власти, передаваемых органам местного самоуправления. Иначе передаются не отдельные государственные полномочия, а предметы ведения;

2) срок действия указанных полномочий и дата начала их исполнения органами местного самоуправления. Так как они могут предоставляться на определенный срок или бессрочно;

3) порядок передачи и хранения документов единого государственного образца, а также гербовой печати в случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, связанными с государственной регистрацией и выдачей физическим или юридическим лицам документов единого государственного образца, заверяемых печатью с изображением государственного герба Российской Федерации;

4) ответственность органов местного самоуправления и органов государственной власти при не исполнении или недостаточном исполнении обязательств, рассмотренных в законе о наделении. Так как возникает несоответствие между статьей 19, пунктом 2 или пунктом 3 статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ;

5) другие положения, необходимые для регулирования вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями и обеспечением их исполнения. Рассматривая сфера общественных отношений находится в совместном ведении федеральных и региональных органов государственной власти.

Административному контролю за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий дано авторское определение – «процесс определения законности и целесообразности осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий и использования предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, для выявления недостатков, предотвращения и исправления, проводимый определенными органами государственной власти, способами и методами, установленными в законе о делегировании».

Законодательно предложено закрепить следующие принципы контроля органов государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий: 1) только в порядке и случаях, предусмотренных законом; 2) органом государственной власти, уполномоченным законом о наделении; 3) соблюдение соразмерности между степенью вмешательства государственного органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать; 4) запрет на вмешательство в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов, относящихся к их исключительной компетенции и в оперативную деятельность органов местного самоуправления по исполнению государственных полномочий; 5) право органов государственной власти на получение информации и дачу указаний по осуществляемым органами местного самоуправления государственных полномочий; 6) право органов местного самоуправления на получение методических рекомендаций, консультаций; 7) право на обжалование предписаний органов государственной власти в судебном порядке; 8) анализ осуществляемых государственных полномочий и внесение предложений органами местного самоуправления и органами государственной власти по их совершенствованию или прекращению; 9) обеспечение и постоянное совершенствование услуг в соответствии со стандартами, обеспечение максимально достижимых экономичности, качества и эффективности.

В действующем законодательстве Российской Федерации не предусмотрена ответственность органов государственной власти в исследуемой области. В случае причинения вреда гражданину либо юридическому лицу органами местного самоуправления при осуществлении ими государственного полномочия по вине государственного органа, вследствие предоставленных им неправомерных указаний или ненадлежащего обеспечения материальными и финансовыми средствами ответственность предложено нести виновному государственному органу.

В федеральном законодательстве условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий не установлены, в законах о наделении рассмотрены не все вопросы и достаточно кратко, в трудах ученых существует разный подход к их определению.

Осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, прекращается в случае: 1) вступление в силу федерального закона, в соответствии с которым РФ (субъект РФ) утрачивает соответствующие государственные полномочия либо компетенцию по их передаче органам местного самоуправления; 2) вступления в силу закона, в соответствии с которым органы местного самоуправления утрачивают право на осуществление государственных полномочий, переданных законом о наделении; 3) по истечении срока, если указанные полномочия имели ограниченный срок действия.

Основанием для принятия закона о прекращении осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, может быть: 1) взаимное соглашение представительного органа местного самоуправления и уполномоченного органа государственной власти; 2) решение суда о неисполнении или ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления или органами государственной власти обязанностей, установленных в законе о наделении.

Одной из основных проблем в области подготовки кадров для органов местного самоуправления является отсутствие специалистов, обладающих одновременно научными знаниями и опытом работы в области муниципального права. Для решения данной проблемы предлагается осуществлять выплату надбавки к должностному окладу муниципального служащего за ученую степень (сверх установленного фонда оплаты труда).

Часть 1 статьи 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» следует изложить в следующей редакции: «Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы по решению вопросов местного значения за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета, а обязанности по должности муниципальной службы по осуществлению государственных полномочий за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств соответствующего государственного бюджета».

Это позволит решить почти все основные проблемные вопросы в области кадрового обеспечения и оплаты труда, связанные с осуществлением работниками органов местного самоуправления государственных полномочий, особенно поселений: они будут осуществляться не в ущерб решению вопросов местного значения; труд по осуществлению государственных полномочий будет оплачиваться и зависеть от объема работы; появится стимул для повышения квалификации, так как оплата труда будет зависеть от объема выполняемой работы; уменьшится потребность в выделении финансовых средств из государственных бюджетов, так как необходимы расходы на содержание минимального количества рабочих мест; позволит осуществлять конкретный, полный, отдельный учет штатных единиц и оплаты труда муниципальных служащих, исполняющих государственные полномочия.

Так как муниципальные должности муниципальной службы органов местного самоуправления и их финансирование предусматриваются региональными органами государственной власти, а субвенции на осуществление федеральных государственных полномочий выделяются органами государственной власти Российской Федерации, не представляется возможным перевод инспектора ВУС (военно-учетный стол) на такую должность. Данное «несоответствие» предложено разрешить следующим образом. При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями федеральных органов государственной власти, федеральный законодатель обращается к региональному законодателю с предложением о внесении в реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации соответствующей муниципальной должности.

В Заключении диссертации проводятся итоги исследования, обобщаются основные научные и практические результаты, состоящие из выводов и предложений.

Диссертацию завершает библиографический список использованной литературы, приложение «Анализ законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями».

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ:

1. Чакалова, М.С. О совершении нотариальных действий органами местного самоуправления: проблемы теории и практики // Нотариус. -2008. - декабрь (№ 6). -С. 9-11. -0,4 п.л.

2. Чакалова, М.С. Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Право и политика. -2009. - № 4. -С. 763-767. - 0,4 п.л.

Публикации в иных изданиях:

3. Чакалова, М.С. Создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий при органах местного самоуправления // Политика и общество.-2009.-№ 1.-С.64-68.-0,4 п.л.

4. Чакалова, М.С. Осуществление органами местного самоуправления полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения // Самоуправление: теория и практика. -2009. -№ 2. -С. 26-27. -0,25 п.л.

5. Чакалова, М.С. Институциональные аспекты кадрового обеспечения органов местного самоуправления при осуществлении ими государственных полномочий: проблемы теории и практики // Государственная власть и местное самоуправление. -2009. -№ 2. -С. 30-32. -0,4 п.л.

6. Чакалова, М.С. О предоставлении органами местного самоуправления прав на осуществление государственных полномочий // Муниципальная служба: правовые вопросы. -2009. -№ 1. -С. 12-15. // Муниципальное право. -2009. -март (№ 1). -С.19-22. -0,4 п.л.

7. Чакалова, М.С. Децентрализация и деконцентрация как способы осуществления государственных полномочий на местном уровне // Городское управление. -2009. -№ 3. -С. 22-29. - 0,3 п.л.

8. Чакалова, М.С. МСУ требует гарантий // Самоуправление: теория и практика. -2009. -№ 4. -С. 46-47. -0,2 п.л.

9. Чакалова, М.С. Решение органами местного самоуправления вопросов, связанных с общественной безопасностью // Практика муниципального управления. -2009. -№ 5. -С.76-81. -0,4 п.л.

10. Чакалова, М.С. Проблемы развития понятийного аппарата науки муниципального права // Политика и общество. -2009. -№ 5. -С. 23-27.

11. Чакалова, М.С. О соотношении понятий «наделение» и «делегирование» государственных полномочий органам местного самоуправления // Административное и муниципальное право. -2009. -№ 6. - С. 24-28. -0,4 п.л.

12. Чакалова, М.С. Условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий // Городское управление. -2009. -№ 6. -С. 26-32. -0,25 п.л.

13. Чакалова, М.С. Административный контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 7. -С. 70-74. - 0,4 п.л.

14. Чакалова, М.С. Полномочия в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения // Практика муниципального управления. -2009. - № 8. - С.76-80. -0,4 п.л.

15. Чакалова, М.С. Проблемы определения ответственности различных уровней публичной власти при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий // Административное и муниципальное право. -2009. -№ 10. -С. 54-58. -0,4 п.л.

16. Чакалова, М.С. Защита материнства, отцовства, детства и семьи // Материалы выступлений участников серии конференций, «круглых столов», посвященных разработке «Концепции защиты основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации». - М.: Издательство «Юрист», 2009. - 322-328 с. - 0,4 п.л.

17. Чакалова, М.С. Понимание проблемы прав человека и гражданина в политико-правовой мысли // Материалы выступлений участников серии конференций, «круглых столов», посвященных разработке «Концепции защиты основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации». М.: Издательство «Юрист», 2009. - 329-335 с. - 0,35 п.л.

18. Чакалова, М.С. Осуществление органами местного самоуправления полномочий по сбору местных налогов // Методические и информационные материалы для органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края. Правительство Ставропольского края. Ставрополь, 2009. -32-34 с. - 0,25 п.л.