Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления в российской федерации: проблемы теории и практики
| Вид материала | Диссертация |
- Го наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий,, 79kb.
- Закон чувашской республики, 395.6kb.
- И. М. Прудникова «О результатах работы администрации муниципального образования «Суоярвский, 268.28kb.
- Ию полномочий, определенных Федеральным Законом №131- фз от 6 октября 2003 года «Об, 422.2kb.
- Методические рекомендации органам местного самоуправления по реализации федерального, 2595.41kb.
- М. В. Тарханов делегирование полномочий органов власти на уровень местного самоуправления, 9.27kb.
- Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 182.77kb.
- Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 178.32kb.
- Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов российской федерации,, 3032.05kb.
- Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов российской федерации,, 3509.68kb.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи, объект и предмет, методологическая основа исследования, излагается научная новизна и выделяются основные положения работы, выносимые на защиту, подчеркивается практическая значимость и апробация результатов диссертации, приводятся сведения о структуре работы.
В первой главе «Теоретико-правовые основания и проблемы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления в Российской Федерации» исследует способы передачи государственных полномочий на местный уровень, юридическую конструкцию «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления» и историко-правовой аспект проблем в данной области в Российской Федерации.
Первый параграф «Особенности делегирования по отношению к другим способам передачи государственных полномочий на местный уровень» посвящен анализу, уточнению определений понятий и выявлению особенностей деконцентрации, делегирования, передачи.
В процессе уточнения понятий выявлены особенности делегирования по отношению к другим способам передачи государственных полномочий на местный уровень. Деконцентрация – одна из форм централизации, государственные полномочия передаются территориальным подразделениям органов государственной власти. Делегирование и передача - формы децентрализации, происходит наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями.
Анализ показал, что при делегировании, в отличие от передачи, как при деконцентрации, полномочия остаются в компетенции органов государственной власти. Органы местного самоуправления выступают как территориальные подразделениями органов государственной власти, так как подконтрольны и подотчетны им. А глава исполнительного органа муниципального образования, является агентом государства, при утверждении условий его контракта в этой области законом субъекта Российской Федерации.
К компетенции органов местного самоуправления, как и к компетенции местного самоуправления, относятся только вопросы местного значения, являясь их предметами ведения.
Законодательное закрепление использования терминов «собственные» и «делегированные» в определении полномочий органов местного самоуправления, которые используются также и в научной литературе, внесет ясность в их определение, так как они имеют много отличий.
Полномочия органов местного самоуправления включают в себя: 1) собственные полномочия по решению вопросов местного значения и 2) делегированные полномочия: государственные и муниципальные (органов местного самоуправления других муниципальных образований).
Для достижения единообразия, к какой категории относятся полномочия органов местного самоуправления, в законах Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления указываются следующим образом. По решению вопросов местного значения - в статьях 14, 15 и 16 «вопросы местного значения» Федерального закона № 131-ФЗ и параллельно в иных нормативных правовых актах, обязательно по типам муниципальных образований, в такой же формулировке, но более подробно. Делегированные государственные полномочия - указывается орган государственной власти, в чью компетенцию входит его исполнение и только в специальном законе о делегировании органам местного самоуправления определенных государственных полномочий указывается, какие полномочия, в каком объеме, каким муниципальным образованиям предоставляются, порядок их осуществления.
Второй параграф «Юридическая конструкция «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления» посвящен рассмотрению целесообразности использования данной юридической конструкции, обоснованы существенные признаки, дано ее определение.
В действующем законодательстве Российской Федерации говорится о «наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», но не приводится его определение. В науке муниципального права наряду с понятием «наделение» также используются «передача» и «делегирование». На основе теоретического анализа способов передачи государственных полномочий на местный уровень обосновано, что "наделение" является более широким понятием и включает понятия "передача" и "делегирование".
При передаче государственные полномочия исключаются из компетенции органов государственной власти и включаются в компетенцию органов местного самоуправления. Перечни вопросов местного значения по типам муниципальных образований установлены в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ.
В статье 19 главы 4 Федерального закона № 131-ФЗ "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" установлены следующие критерии, предъявляемые к рассматриваемому процессу: осуществляются полномочия, не отнесенные к вопросам местного значения (п.1); наделение происходит в форме закона (п.2), содержание которого определено в пункте 6; государственные полномочия передаются на неограниченный или определенный срок (п.4); финансируются за счет субвенций, предоставляемых из соответствующего государственного бюджета (п.5). Таким образом, законодатель к наделению предъявляет требования, характерные для процесса делегирования.
Исходя из того, что делегирование и передача являются способами наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в статье 19 Федерального закона № 131-ФЗ речь должна идти об обоих действиях, однако по смыслу только о делегировании. Это вносит определенные трудности в рассмотрение соотношения этих понятий, а также в определение юридической конструкции «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», его характеристик, последствий.
Сравнительный анализ Европейской хартии местного самоуправления, конституций иностранных государств, российского законодательства, определений понятий «наделение», «передача» и «делегирование», позволяет сделать вывод, что юридическую конструкцию «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», порядок которого установлен в статье 19 Федерального закона № 131-ФЗ, целесообразно заменить на «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления» по следующим основаниям. Определение понятия «наделение» в юридических словарях и юридических энциклопедиях не дано. «Наделение» включает в себя понятия «передача» и «делегирование». Полномочия органов местного самоуправления включают в себя собственные и делегированные. При «передаче» полномочия органов государственной власти исключаются из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Понятие «делегирование» означает сегодня тоже, что означало с момента его возникновения (со времен Древнего Рима). В различных источниках даются определения «делегирования», которые подразумевают одно и тоже действие. В Европейской хартии местного самоуправления, в Конституциях иностранных государств употребляется понятие «делегирование». В Конституции РФ и Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» идет речь о том же действии, содержит те же требования, предъявляемые к нему, но употребляется термин «наделение».
Вместо термина «передаваемые» в словосочетании «отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления», целесообразно и рационально использовать термин «предоставляемые», а вместо «передача» - «предоставление». Так как передаются государственные полномочия при их передаче, а при делегировании они только предоставляются на неограниченный или определенный срок.
Анализ показывает, что последовательный формально-юридический подход заключается в понимании государственных полномочий, предоставляемых для осуществления органам местного самоуправления, в том случае, если они предоставлены в законодательной форме.
Данный подход предопределяет необходимость принятия иных, более тонких управленческих и юридических решений. В этой связи в диссертации предложено понятие «органы местного самоуправления», данное в абзаце 12 пункта 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнить «и могут наделяться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации государственными полномочиями». Данный вывод корреспондируется с тем, что государственными полномочиями могут наделяться только органы местного самоуправления, в отличие от вопросов местного значения, которые решаются также населением.
Проведенный анализ суммировался в определении юридической конструкции «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления. Это предоставление государственных полномочий органам местного самоуправления на неограниченный или определенный срок в форме закона, с передачей соответствующих материальных и финансовых средств, без права делегирования их другому лицу, с целью децентрализации, при котором государственное полномочие не утрачивает государственный характер и его осуществление подконтрольно соответствующим органам государственной власти.
Третий параграф «Проблемы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления: историко-правовой анализ» посвящен изучению предпосылок формирования данного института и сравнительному анализу российского законодательства о местном самоуправлении.
Специфические особенности русского самоуправления заключались в том, что фактически самоуправляющиеся общины использовались в качестве низшего звена государственного управления: государство ставило перед ними те или иные задачи и заставляло их решать. В последние годы Российское государство, декларируя формальную самостоятельность муниципалитетов, продолжало наделять местные органы все более широкими государственными функциями1.
Выявлены преимущества и недостатки в регулировании исследуемой предметной области правовыми средствами Федерального закона № 131-ФЗ, Закона РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» и Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В пункте 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ в определениях понятий «вопросы местного значения», «вопросы местного значения межпоселенческого характера» и «городской округ» установлен разный перечень правовых актов, регулирующих решение вопросов местного значения.
Так как одной из основных конституционных гарантий местного самоуправления является самостоятельное решение населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления вопросов местного значения, полагаем, что перечень нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми осуществляются вопросы местного значения, должен включать также Устав муниципального образования.
Следует также, на наш взгляд, для достижения управляемости рационально классифицировать вопросы местного значения по однородным группам, в зависимости от сферы деятельности, что было бы удобно для работы органов местного самоуправления.
Предлагается также дополнить статьи 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ вопросами местного значения, которые de facto осуществляются органами местного самоуправления и по смыслу относятся к данной категории вопросов, но de jure к таковым не отнесены. Например, назначение и освобождение руководителей муниципальных предприятий; ведение учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий (в том числе по федеральным и региональным программам); выдача гражданам справок, удостоверяющих семейное и имущественное положение и других справок, предусмотренных законодательством.
Представляется, что условия и порядок проведения государственно-правового эксперимента, состоящего в изменении структуры и системы органов местного самоуправления на определенной территории, их компетенции и порядка деятельности, следует также согласовать с органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований для обеспечения баланса публичной власти.
В этом же методологическом ключе находится предложение диссертанта о необходимости дополнения полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления, установленных в статьях 5 и 6 Федерального закона № 131-ФЗ следующими положениями: компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; обеспечение государственных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. В этом же смысловом ряду находится необходимость обеспечения соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству; гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления. Существенный аспект связан с формированием надлежащего института судебной защиты прав местного самоуправления.
Вторая глава «Правовое регулирование способов осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления» посвящена выявлению и анализу способов осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий на практике, внесению предложений по их правовому регулированию.
Первый параграф «Законодательные решения о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления: сравнительный анализ» посвящен анализу ряда законов о наделении государственными полномочиями по вопросам создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий, по первичному воинскому учету, государственной регистрации актов гражданского состояния. Цель такого анализа состоит в определении целесообразности их осуществления органами местного самоуправления.
Анализ показал, что имеется определенный резерв для надлежащего разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Например, пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» внести изменение, дополнив «государственная регистрация актов гражданского состояния».
Исследованы и иные аспекты. Так, принято четыре федеральных законодательных акта2, регулирующих вопросы по осуществлению органами местного самоуправления государственных полномочий по первичному воинскому учету. Вместе с тем, пока не установлен порядок наделения в соответствие с пунктом 6 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ. Вот почему, на наш взгляд, вопросы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления определенного государственного полномочия, следует рассматривать в тексте закона о наделении, что предотвратит процесс ненужного дублирования.
Сравнительный анализ показал, что при принятии решения о наделении органов местного самоуправления необходимо сначала провести анализ объема и характера самого государственного полномочия в русле эффективности и экономии бюджетных средств. Например, компетенция комиссий по делам несовершеннолетних включает две функции - юрисдикционную и координирующую, которые поселения не в состоянии решить. Принятие закона по ювенальной юстиции и единого федерального закона о правах молодежи и защите их прав позволит лучше обеспечить защиту интересов несовершеннолетних.
В законах о наделении органов местного самоуправления поселений государственными полномочиями субъектов Российской Федерации предусматривать государственные гарантии по обязательной оплате труда работника, осуществляющего государственные полномочия. Субвенции, предоставляемые на их осуществление (как муниципальных районов или городских округов), должны включать статью расходов на оплату труда, в зависимости от объема выполняемой работы, так как они дополнительно возлагаются на него.
Для принятия закона о наделении органов местного самоуправления определенным государственным полномочием необходимо рассмотреть данное решение со всех сторон, учитывая интересы граждан, органов местного самоуправления и органов государственной власти, так как затрагиваются права и обязанности всех субъектов правоотношений.
Второй параграф «Проблемы исключения государственных полномочий из компетенции органов местного самоуправления» исследует вопросы местного значения, установленные в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ для выявления полномочий, находящихся также во введении органов государственной власти.
К таким вопросам относятся организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) их последствий.
Осуществление их органами государственной власти более целесообразно и эффективно: 1) по Конституции РФ и федеральным законам данные вопросы находятся в ведении органов государственной власти; 2) необходимы специальное оборудование, техника, специально подготовленные кадры; 3) данные вопросы решаются не повседневно, а только в исключительных случаях; 4) органы, решающие вопросы в этой области, входят в единую государственную систему; 5) чрезвычайные ситуации, террористические действия очень редко локализуются на территории отдельно взятого муниципального образования, но даже в таких случаях, органы местного самоуправления не в состоянии самостоятельно с ними справиться.
Анализ законодательных актов Российской Федерации показывает, что отдельно рассматриваемые понятия в области общественной безопасности дублируют друг друга и включают друг друга, четкой границы разделения между ними нет. Все рассмотренные нами вопросы входят в определение понятия «общественная безопасность»; «аварийно-спасательные работы» в свою очередь входят в определение понятия «ликвидация чрезвычайных ситуаций»; полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны и в области защиты населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций схожи. Принятие Кодекса об общественной безопасности, который бы в себя включил все вопросы в данной области, упорядочил материал.
На практике органы местного самоуправления осуществляют рассматриваемые полномочия как государственные: методическое обеспечение, финансирование, контроль, привлечение к ответственности. Многие поселения сегодня передают полномочия в области общественной безопасности на уровень муниципального района или городского округа. Данными государственными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов непосредственно органами государственной власти.
Обеспечение милиции (за исключением муниципальной, которая не определена в законодательстве) производится только за счет соответствующих государственных бюджетов.
Третий параграф «Предоставление органам местного самоуправления прав на осуществление государственных полномочий: дискуссионные вопросы» анализирует права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения и на участие в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ.
Статьи 14.1, 15.1 и 16.1, а также части 4-5 статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ предложено исключить как противоречащие статье 19 Федерального закона № 131-ФЗ, Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления.
В Европейской хартии местного самоуправления говорится о «предоставлении» и «делегировании», которые по значению близки к понятию «наделение», но ничего о «праве на осуществление», как и в Конституции Российской Федерации.
При предоставлении органам местного самоуправления таких прав фактически узаконивается порядок, когда за органами местного самоуправления закрепляется право осуществлять государственные полномочия без наделения ими в форме закона, без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, без надлежащего контроля.
Полномочия, близкие по своему содержанию и осуществлению к вопросам местного значения, а именно «создание музеев» и «оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации» стоит внести соответственно в статьи 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ.
Государственные полномочия «совершение нотариальных действий» и «участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству» органы местного самоуправления могут осуществлять только в случае наделения в соответствии с пунктом 2 статьи 132 Конституции РФ и статьей 19 Федерального закона № 131- ФЗ. Однако следует учитывать, что нотариальные действия может осуществлять юрист, обладающий специальными знаниями, беспристрастный в своей деятельности, а муниципальный служащий, который, решая вопросы местного значения, представляет интересы населения, не может быть беспристрастен по отношению к нему. Кроме того, доступность государственных услуг не должна сказываться на их качестве, так как это может привести к нарушению прав граждан.
Органами местного самоуправления печати с государственным гербом Российской Федерации могут проставляться только при делегировании им государственного полномочия, в соответствии со статьей 12, пункта 1 статьи 70 и пункта 2 статьи 132 Конституции РФ, а также статьей 4 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ «О государственном гербе РФ».
Предложено исключить полномочия, не имеющие определенного смысла:
- осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года», т.к. местные бюджеты не должны расходоваться на ремонт чьего-то частного домовладения;
- полномочия уже рассмотренные в вопросах местного значения, например, «создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района (городского округа) первичной медико-санитарной помощи», так как «служба неотложной медицинской помощи» и «скорая медицинская помощь», которые оказывают первичную медико-санитарную помощь это одна и та же организация;
Четвертый параграф