Досвід впровадження реформи монетизації соціальної грошової допомоги в Росії Підготовано для проекту: Підготовка стратегії монетизації соціальної грошової допомоги в Україні
| Вид материала | Документы |
- Реферат на тему: Грошові реформи, їхня суть та спрямування. Методи проведення грошової, 15.94kb.
- Відділ соціальної допомоги управління праці та соціального захисту населення Черкаської, 33.01kb.
- Програма комплексного вступного іспиту на окр «Магістр», 127.98kb.
- Концепція національної стратегії соціальної відповідальності бізнесу в україні, 214.62kb.
- Концепція Національної стратегії соціальної відповідальності бізнесу в Україні, 216.92kb.
- Концепція Національної стратегії соціальної відповідальності бізнесу в Україні, 213.74kb.
- Проект україна дружківська міська рада виконавчий комітет рішення, 11.24kb.
- Указ президента україни про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи, 832.46kb.
- Чи є об’єктом оподаткування сума соціальної допомоги по вагітності та пологах з 01., 11.85kb.
- Соціальна діагностика та соціологічні дослідження – їх значення та практичне використання, 142.49kb.
Ірина Синицина
[Емблема Центру економічних та соціальних досліджень (Centre for Social and Economic Research)]
Досвід
впровадження реформи монетизації соціальної
грошової допомоги
в Росії
Підготовано для проекту:
Підготовка стратегії
монетизації соціальної грошової допомоги в Україні
[Емблема програми «Польська допомога» (Polish Aid)]
Проект фінансується спільно з Міністерством закордонних справ Республіки Польща у рамках програми «Польська допомога 2008»
[Емблема Центру економічних та соціальних досліджень (Centre for Social and Economic Research)]
ЦСЕД – Центр економічних та соціальних досліджень
Вересень 2008
Досвід впровадження монетизації соціальної
грошової допомоги
в Росії
Підготовано для проекту:
Підготовка стратегії
монетизації соціальної грошової допомоги в Україні
Публікація виражає виключно погляди
автора і не може ототожнюватись з
офіційною позицією Міністерства закордонних справ
Республіки Польща
[Емблема програми «Польська допомога» (Polish Aid)]
Проект фінансується спільно з Міністерством закордонних справ Республіки Польща у рамках програми «Польська допомога 2008»
ЗМІСТ
1. Причини та цілі монетизації соціальної грошової допомоги в Росії 4
2. Очікувані наслідки реформи 8
3. Опис процесу впровадження 12
4. Зміни у діяльності осіб та органів 19
5. Компенсація витрат на оплату житлово-комунальних послуг в контексті реформ ЖКГ та монетизації соціальної грошової допомоги 25
6. Основні здобутки та невдачі 31
Додатки 35
- Причини та цілі монетизації соціальної грошової допомоги в Росії
1.1
Станом на кінець 2004 року система матеріальної допомоги в Росії перетворилась у неоднорідну обширну і складну схему, яка поєднувала в собі отриману в спадок майже без змін систему соціального забезпечення СРСР та численні нові пільги затверджені під час перебудови. Останні представляли собою результат поодиноких та здебільшого невпорядкованих прикладів законотворчої діяльності органів державної адміністрації різних рівнів, націленої на підтримку добробуту сімей на фоні скорочення реальних доходів та пенсій. Впродовж 1990-х років рішення про впровадження пільг нерідко приймались на федеральному рівні, але обов'язки з їх фінансування покладались на бюджети областей або районів. Як федеральні так і регіональні органи влади затвердили велику кількість законодавчих актів, які передбачали виплати/пільги для різних категорій населення у сфері медичного забезпечення, транспорту, забезпечення житлом, комунального обслуговування та інших послуг.
Система матеріальної допомоги передбачала виплати трьом різним класам одержувачів: (а) «гідним і незабезпеченим», тобто здебільшого тим, кому, не зі своєї вини, довелося б жити у бідності за відсутності допомоги (напр. сиротам, інвалідам та людям похилого віку за відсутності пенсійного забезпечення); (б) тим, хто має виняткові заслуги перед батьківщиною (напр. героям праці, ветеранам Другої світової війни та інших бойових дій а також тим, хто працював на особливо небезпечних посадах чи у небезпечних умовах, як при ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС) і (в) тим, хто у той час перебував на державній службі виплати передбачались у вигляді надбавок до заробітної плати (напр. військовослужбовцям, працівникам служби безпеки та суддям). Система зумовила впровадження великої кількості виплат та утворення груп населення, яким передбачались вкрай великі виплати і значний комплекс пільг1. Федеральне законодавство запровадило більше 150 видів соціальних пільг, пайків, соціальної допомоги та субсидій, які охопили більше ніж 230 різних категорій громадян. Проте фактично, більшість з вищезгаданого відобразилась лише у звернення Федерального уряду до регіональних/муніципальних органів влади, не знайшовши відповідного фінансового забезпечення («нефінансовані федеральні мандати про виплати»). Ресурсів місцевих бюджетів не вистачало, велика частина пільг була взагалі не підкріплена фінансово, зростала заборгованість бюджетної системи перед підприємствами. Виплати за трьома федеральними законопроектами - «Про ветеранів», «Про соціальний захист інвалідів у Російській Федерації» і «Про соціальне забезпечення, передбачене інвалідам та людям похилого віку» - склало більшу частину видатків регіонального бюджету на фінансування урядових соціальних програм.2
На початку 2000-х років федеральні органи влади врешті визнали, що бюджетних коштів не вистачає на фінансування всіх виплат, затверджених у федеральних законопроектах. Згідно з підрахунками Міністерства праці та незалежних експертів для виконання всіх зобов’язань щодо соціального забезпечення державний бюджет Російської Федерації довелося б збільшити вдвоє3.
Таким чином постала нагальна потреба регулювання існуючих пільг та виплат, скорочення їх кількості, анулювання фінансово незабезпечених розпоряджень про виплати, внесення ясності у систему державних зобов’язань (як на федеральному так і на регіональному рівні) Необхідність вирішення цих проблем дали поштовх реформі.
Для того, щоб оцінити масштаб проблеми реформування неоднорідної системи надання пільг і фінансово необґрунтованих урядових зобов’язань, вкрай важливим було створення системи реєстрації осіб, які підлягали забезпеченню пільгами. Не дивлячись на масштабність російської пільгової системи, єдиний механізм реєстрування осіб, які могли користуватись пільгами, був відсутнім. Система моніторингу програм матеріальної соціальної допомоги базувалась на відомчій статистиці, яка велась організаціями та органами, що діяли у рамках системи надання соціальної допомоги. Вже під час підготовки до реформи відповідні органи почали терміново укладати списки осіб, яким могли бути надані пільги, в багатьох регіонах такі реєстри відсутні досі, що зумовлює багато проблем (зокрема при розрахунках пільг на проїзд у міському та приміському транспорті). Цей фактор став однією з основних причин затримок під час підготовки до реформи і заважав проведенню детального аналізу соціальних, фінансових та інших наслідків. Таким чином за офіційними даними від 12 до 19 мільйонів людей мали право на пільги.4
Значну роль у надолуженні дефіциту інформації щодо кількості осіб, які підлягають наданню пільг, мало зіграти проведене у 2003 році Національне дослідження добробуту сімейних господарств та участі у соціальних програмах (NOBUS)5. Згідно з даними NOBUS 27,2% опитаних претендували на різноманітні пільги. Найбільш чисельною групою осіб, що підлягали наданню пільг, були ветерани праці, які складали 15% від усього населення і 34% від людей віком від 40 років.6 Використання даних NOBUS також дозволило розрахувати обсяг фінансово незабезпечених зобов’язань перед окремими категоріями населення (тобто, коли існувало право на пільги, але не було можливості забезпечити його здійснення у даній місцевості). Наприклад, виявилось, що майже третина ветеранів праці не використала у повній мірі своє право на пільги (яке їм належало відповідно до законодавства), а у великих містах цей показник досягав 40%. Так само обмежений доступ до пільг мали такі категорії населення, як інваліди (1-ої та 2-ої груп), особи, що постраждали від радіації та ті, хто мали право на «службові» пільги.7
Ще повнішого розуміння розподілення соціальних пільг, можна було досягнути визначивши кількість сімейних господарств, до яких входили особи, які користувались пільгами. Згідно з даними NOBUS 50.7% сімей включали громадян, яким належали різноманітні пільги, майже третина з них одночасно підпадала під 2 або 3 пільгові категорії одержувачів соціальної допомоги. Виплати стосувались сфери медичного обслуговування та охорони здоров’я, транспорту, забезпечення житлом, комунальних послуг та соціального забезпечення, освіти, на оздоровчих путівок в санаторії також харчування, придбання та ремонт житла тощо. З вищезгаданого найбільшу частину займали виплати на забезпечення житлом та комунальні послуги (більше 40% сімей), пільги на проїзд (більше 38% сімей) та виплати на оздоровлення та лікування (близько 20%)
1.3
Перші необхідні кроки на шляху до реформи матеріальних пільг у натуральній формі мали бути спрямовані на забезпечення прозорості соціальних виплат у повному обсязі. Враховуючи проблеми з реєстрацією одержувачів соціальної допомоги, система розподілу допомоги натуральній формі не дозволяла встановити більш менш чітко необхідні обсяги фінансування. Більше того, широке покриття населенні пільгами різноманітних типів не могла не спричинити постійну нестачу необхідного фінансування. Хоча точні цифри щодо коштів, виділених з бюджету з метою покриття пільг, недоступні, очевидно, що існуюча (на той час) система грошових виплат мала серйозні недоліки в тому сенсі, що зазнавала суттєвої нестачі фінансування. Згідно інформації, наданої Російським Фондом Парламентаризму, федеральний закон «Про ветеранів» був недофінансований на 88,6 відсотка у федеральній його частині і на 62,5 відсотка в його регіональному компоненті. У 2003 році з бюджету виділялося 55 мільярдів рублів на покриття зобов’язань з фінансування за цим законом, але ця сума не покрила навіть половини необхідних витрат, необхідний обсяг коштів був встановлений на рівні 189 мільярдів рублів. Згідно з іншими грубими підрахунками, загальна (потенційно) вартість пільг насправді склала 500 мільярдів рублів8. Світовий Банк встановив загальний обсяг фінансового тягаря виплати привілеїв на рівні 4,2 відсотків ВВП у 2002 році в порівнянні з наміченими програмами соціальної допомоги, що складало 0,4 відсотка, приблизно 70 відсотків населення, de jure, користувалося однією, або кількома з них9. В результаті, великий відсоток населення був позбавлений доступу до пільг, які могли бути призначені для них за законом.
1.4.
Серйозним недоліком системи пільг, який спонукав експертів говорити про необхідність реформи, була дуже низька ефективність бюджетних витрат на соціальні привілеї як на федеральному так і на регіональному рівнях. Головним чинником низької ефективності було вкрай незадовільне встановлення цілей таких пільг та високий рівень міжрегіональних диспропорцій у бюджетному фінансуванні. Ці чинники, у поєднанні із відносно високим відсотком бідності у Росії та надзвичайно високою різницею у статках та споживанні, привернули до себе увагу широкого кола громадськості. Головним чинником незадовільного встановлення цільової групи населення є той факт, що допомога у натуральному вираженні розповсюджувалась, як правило, відповідно до категоріального принципу, незважаючи на фактичні потреби одержувача та його/її сім’ї та перевірки цих потреб. Особи, які мають право на отримання пільг, частіше належать до небідних сімей, ніж до бідних. Тобто з точки зору участі, бідні не становлять пріоритетну групу для державних соціальних програм з субсидування та пільг у натуральному вираженні. 10
Відповідно до експертних оцінок організації НІСП, які базуються на даних NOBUS, домогосподарства, у яких статок на одну особу є меншим за прожитковий мінімум, становлять тільки 25.3 відсотки від загальної кількості домогосподарств, які мають право на соціальні виплати, субсидії та пільгової підтримки; кількість домогосподарств, де статок однієї або двох осіб відповідає прожитковому мінімуму, дорівнювала 26.7 відсоткам, у той час як більш заможні сім’ї, де статок на одну особу був вищій за два прожиткові мінімуми, становили 48 відсотків.
Розподіл грошової допомоги серед бідних та небідних сімей, кількість бідних та небідних домогосподарств, виражена у відсотках 11
| Типи грошової допомоги | Бідні домогосподарства | Небідні домогосподарства |
| Грошова допомога на сплату за житло та комунальні послуги | 28, 2 | 49,5 |
| Грошова допомога на медичні послуги та ліки | 11,7 | 21,3 |
| Грошова допомога на сплату за проїзд | 24,2 | 47,5 |
Джерело: дані NOBUS (2003)
Причиною невідповідного встановлення цілей у системі негрошової допомоги бідним була модель системи. Наприклад, при наданні безкоштовної грошової допомоги на сплату за електроенергію, розмір такої допомоги був вищий у тому разі, якщо домогосподарство мало більшу кількість електроприладів та освітлювальних приладів та, як наслідок, більший рівень споживання.
Схоже до цього більш заможні домогосподарства отримували більшу допомогу при сплаті за житло. Пільги на сплату за проїзд є регресивними з іншої точки зору, вони виключають тих, хто не має можливості користуватися транспортом, бо живе у сільській місцевості, яка не обслуговується транспортними засобами, або тих, хто має фізичні вади здоров’я, які обмежують його пересування. Бідні страждають від низького рівня послуг, тому що, на відміну від більш заможних груп населення, не мають змоги користуватися приватними послугами у той час, як державні послуги знаходяться на низькому рівні. Щодо пільг у натуральній формі, одержувачі не мають вибору ні щодо того, хто надає товари, ні щодо товарів та послуг.12
Тому двома головними раціональними змінами у незавершеній реформі допомоги у натуральній формі є: покращення встановлення цілей на бідні верстви населення та досягнення більшої свободи вибору споживача шляхом надання виплат у грошовій замість натуральної форми.
Ще одною важливою диспропорцією, яка є соціально значною та яка призвела до необхідності проведення реформи стало поглиблення міжрегіональної диференціації щодо обсягу соціального захисту та розміру грошової допомоги, що надається.
Більш бідні регіони мали, як правило, менші можливості зі сплати громадських зобов’язань за рахунок бюджетних коштів.
1.5.
Економічне підґрунтя реформи. Великим стимулом для реформи стала надзвичайна неефективність підприємств та цілих секторів економіки, які надавали послуги населенню у натуральній формі. Існування різних привілеїв, які надавалися майже половині населення країни, значно деформувало фінансовий баланс деяких секторів економіки – транспортного, житлового, комунального та інших. Цей факт заважав реформам та подальшому розвитку обох цих секторів, а окрім цього економіці в цілому.
Сторони, що надавали житлові послуги, послуги з перевезення та клініки продовжували отримувати мандати, що не отримували фінансування. Декілька програм були не профінансовані зовсім, у той час, як фінансування декількох інших не перевищувало 50 відсотків (транспортні послуги та ліки). Результатом став дефіцит деяких товарів та послуг, що надавалися, як субсидії (наприклад, ліки чи путівки до санаторіїв) у той час як за тими пільгами, що характеризувалися різницею між споживанням та схемами платежів (гроші на відшкодування вартості проїзду, коштів на житло та телекомунікації), , почала накопичуватися заборгованість регіональних та місцевих бюджетів перед тими, хто надає ці послуги.
Внаслідок цього багато людей, які мали право на привілеї, не змогли скористуватися ними, зросла нерівномірність доступу до підтримки. У свою чергу, сектор міської інфраструктури не отримував достатнього фінансування, що призвело до загострення кризи у цій сфері. Окрім цього за цієї системи було неможливо підрахувати кошторис послуг, які надавалися як субсидії. Недоліки фіскальної системи призвели до втрати прибутку цими підприємствами, що у свою чергу призвело до ще більшого навантаження на регіональну та місцеву економіку та неможливості реструктурування ефективних підприємств.
Окрім недостатнього фінансування переоціненого об’єму послуг у натуральному вираженні важливою перепоною для підприємств, що надають послуги, став недостатньо прозорий механізм відшкодування витрат підприємств, що надають послуги, з боку держави; досить часто підприємства, що надають послуги, були вимушені використовувати корупційні схеми. Підприємства, що надають послуги у натуральній формі (а саме комунальні та транспортні компанії) виписували рахунки на місцеві/регіональні установи для покриття збитків. Ці рахунки тим не менше часто сплачувались із бюджетів різного рівня тільки на умовах сплати хабарів тим держслужбовцям, які приймали рішення щодо платежів. Достатньо часто такі рахунки не сплачувались зовсім, особливо у разі кредиторської заборгованості бюджету. Перехід до розрахунків з постачальниками послуг за готівку став нагальною потребою.
Таким чином, рушійною силою у реформі привілеїв стала завелика заборгованість по занадто дорогих та непрозорих соціальних програмах та неспроможність встановити бідні верстви населення у якості цільової групи для отримання державних ресурсів. За рахунок трансформації привілеїв у натуральній формі у готівку («монетизація») очікувалось покращити рівень прозорості витрат, надати одержувачам допомоги свободи вибору та спростити процес керування. Щодо доступності по ціні, то для вирішення цього питання необхідно, щоб монетизація проводилась разом з більш чітким спрямовуванням допомоги на бідні верстви населення та відповідним зменшенням їх кількості серед категорій одержувачів. Не усіх цілей було досягнуто, як буде описано далі.