Досвід впровадження реформи монетизації соціальної грошової допомоги в Росії Підготовано для проекту: Підготовка стратегії монетизації соціальної грошової допомоги в Україні
| Вид материала | Документы |
- Реферат на тему: Грошові реформи, їхня суть та спрямування. Методи проведення грошової, 15.94kb.
- Відділ соціальної допомоги управління праці та соціального захисту населення Черкаської, 33.01kb.
- Програма комплексного вступного іспиту на окр «Магістр», 127.98kb.
- Концепція національної стратегії соціальної відповідальності бізнесу в україні, 214.62kb.
- Концепція Національної стратегії соціальної відповідальності бізнесу в Україні, 216.92kb.
- Концепція Національної стратегії соціальної відповідальності бізнесу в Україні, 213.74kb.
- Проект україна дружківська міська рада виконавчий комітет рішення, 11.24kb.
- Указ президента україни про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи, 832.46kb.
- Чи є об’єктом оподаткування сума соціальної допомоги по вагітності та пологах з 01., 11.85kb.
- Соціальна діагностика та соціологічні дослідження – їх значення та практичне використання, 142.49kb.
Проте, від самого початку ця схема мала серйозні недоліки. Привілейованим категоріям населення було надано право вибору залишитися в цій системі або просто отримати грошову компенсацію. Сума компенсації і сума, асигнована для фармацевтичних препаратів на особу по програмі ДПФП були однакові. Досить очевидно, що рішення залишитися в межах системи зробили особи з більшою потребою у фармацевтичній продукції. Об’єми прописаної фармацевтичної продукції не підлягали регулюванню. У такому випадку вихід системи з ладу був лише справою часу. Слід сказати, що керівництво Міністерства охорони здоров’я та соціального розвитку було належним чином попереджене фахівцями про ці недоліки, але вони сподівалися, що асигнування бюджетів будуть достатні для того, щоб система функціонувала нормально. Дійсно, в 2005 р. грошей вистачило. Витрати на фармацевтичну продукцію, надану привілейованим категоріям населення, дорівнювали 44,0 мільярдам рублів.
У 2006 р. програма ДПФП покривала залишок в 8,4 мільйонів з 16,3 мільйонів громадян, зареєстрованих як такі, що мають право на соціальну підтримку з федерального бюджету. Решта віддали перевагу грошовій компенсації. З належною увагою до зменшення числа одержувачів пакету соціальних послуг, який, крім фармацевтичної продукції, включав, безкоштовне лікування в санаторії або на оздоровчому курорті та оплату вартості подорожі до місця такого лікування, асигнування в федеральному бюджеті на програму ДПФП в 2006 р. були спочатку встановлені в розмірі 29,1 мільярдів рублів. Проте, рівень попиту привілейованих категорій населення на фармацевтичну продукцію швидко почав підійматися в результаті політики фармацевтичних компаній, які створили стимули, щоб лікарі прописували дорожче лікування. Середня вартість виданого рецепту складала від 448 рублів в січні 2006 р. до 687 рублі в грудні 2006 р.68 В середині 2006 р. вже з’явився дефіцит ресурсів, потрібних для оплати рахунків, виписаних розповсюджувачами фармацевтичних препаратів. Сума рахунків на фармацевтичну продукцію, що поставляється привілейованим категоріям населення, досягла в кінці 2006 р. 67,0 мільярдів рублів, остання загальна сума рахунків, представлених розповсюджувачами, склала 75,9 мільярдів рублів.
Щоб врегулювати оплату, було використано залишки в Федеральному фонді обов’язкового медичного страхування протягом року 2005 р. в кількості 5,0 мільярдів рублів. У грудні 2006 р.10 мільярд рублів було асигновано з федерального бюджету 2006 та ще 6,0 мільярдів рублі з бюджету 2007 (Стаття 8 Федерального Закону «Про бюджет Федерального фонду обов’язкового медичного страхування протягом 2007 року», 29 грудня 2006 р., № 243-ФЗ). У Федеральному Законі «Про внесення змін у Федеральний Закон «Про федеральний бюджет 2007», № 132-ФЗ, 17 липня 2007 р., було заплановано, що додаткова сума в 10 мільярдів рублів має бути асигнована для завершального врегулювання питання фармацевтичної продукції, що була надана в 2006 р. Але, досить очевидно, що цих грошей не було достатньо. Джерела фінансування для покриття залишку в 14,8 мільярдів було визначено в листопаді 2007 р. Федеральним Законом «Про внесення змін у Федеральний Закон «Про федеральний бюджет 2007», № 269-ФЗ, 23 листопада 2007 р., і Федеральним Законом «Про внесення змін у Федеральний Закон «Про бюджет Федерального фонду обов’язкового медичного страхування протягом 2007 року», № 264-ФЗ, 23 листопада 2007 р. В результаті в 2007 р. загальна сума в 22,0 мільярдів рублів була асигнована з федерального бюджету, щоб завершити урегулювання питання фармацевтичної продукції, що поставлялася за програмою ДПФП в 2006 р., і було надано право використання 8,8 мільярдів рублів з фіксованого страхового резервного Федерального Фонду обов’язкового медичного страхування.
Цікаво відзначити, що Федеральний Фонд обов’язкового медичного страхування, здійснював експертну оцінку рахунків, виписаних та представлених розповсюджувачами, для того, щоб перевірити відповідність між приписаною і виданою фармацевтичною продукцією та діагнозом пацієнта, випадки прописування невідповідної фармацевтичної продукції одній людині та відповідність фармацевтичної продукції віку та статі. Оцінки експертів показали, що наявність таких невідповідностей дорівнює у підсумку 5,7 мільярдам рублів або 7,5% від повного об’єму фармацевтичної продукції, що поставляється привілейованим категоріям населення. Проте, не дивлячись на ці результати, додаткове фінансування було асигновано в розмірі, відповідному загальній кількості виданих рахунків.
Фінансова криза програми ДПФП переконала Міністерство охорони здоров’я і соціального розвитку вжити заходів, розроблених з метою регулювання її основних принципів. У жовтні 2006 р. список фармацевтичної продукції, доступної для привілейованих категорій населення, був скорочений. Постачання фармацевтичної продукції привілейованим категоріям населення, які страждають від серйозних хронічних хвороб (7 нозологічних форм – гемофілія, муковісцидоз, гипофізарний нанізм, хвороба Гоше, лейкоз, розсіяний склероз і імуносуппрессія, пов’язана з трансплантацією органа і (або) тканини), було відокремлено від програми ДПФП в окрему програму, яка мала бути фінансована з федерального бюджету. Відповідно до Федерального Закону «Про внесення змін до Федерального Закону «Про федеральний бюджет 2007» 24 листопада 2007 р., загальна сума в 47,9 млрд. рублів була надана на вирішення цих питань.
У лютому 2007 р. був встановлений новий порядок для виписування фармацевтичної продукції і заповнення рецептурної форми (Наказ Міністерство охорони здоров’я і соціального розвитку РФ, № 110, 12 лютого 2007 р.), який вимагає, щоб це було зроблено відповідно до схвалених клінічних стандартів для кожної хвороби.
Проте, виявилося, що ці заходи не достатні, щоб запобігти в 2007 р. такої ж ситуації недостатності запланованих витрат для постачання привілейованим категоріям населення лікування, щоб покрити вартість фармацевтичної продукції, що їм поставляється. Міністерство охорони здоров’я та соціального розвитку, Росздравнадзор і Федеральний Фонд обов’язкового медичного страхування були очевидно нездатні гарантування централізований контроль над обґрунтуванням рецептів фармацевтичної продукції привілейованим категоріям населення. Це було легше зробити регіональним і місцевим органам влади, але вони від самого початку були за межами фінансового потоку в системі ДПФП, і тому у них не було ясно визначених обов’язків щодо результатів функціонування.
Регіони також були незадоволені численними прикладами відсутності координації між фактичними потребами свого населення і фактичними одиницями, забезпеченими розповсюджувачами, а також їх об’ємами. Підпорядковані власті РФ не мали ефективних інструментів, щоб впливати на ці постачання, тому що список фармацевтичної продукції і список постачальників були визначені федеральними агентствами.
У системі ДПФП на початку 2007 р. залишилося менш ніж 50% громадян, які належать до таких категорій, – 7,7 мільйонів. У 2007 р. у федеральному бюджеті вперше було заплановано, що 34,9 мільярдів рублів потрібно асигнувати для забезпечення їх фармацевтичною продукцією. Проте, об’єм фактично поставленої фармацевтичної продукції в 2007 дорівнював, згідно Федеральному Фонду обов’язкового медичного страхування, не менш як 55 мільярдів рублів. Федеральним Законом «Про бюджет Федеральному Фонду обов’язкового медичного страхування протягом 2008 року і планового періоду 2009 і 2010 років», 21 липня 2007 р., № 184-ФЗ, було заплановано асигнувати 15 мільярдів рублів з федерального бюджету для завершального врегулювання питання фармацевтичної продукції фактично поставленої в 2007 р., асигнувати з тією ж метою 8,0 мільярдів рублів з Федерального Фонду обов’язкового медичного страхування як частину субсидій територіальним фондам обов’язкового медичного страхування для виконання територіальних програм обов’язкового медичного страхування, а також для витрачання до 10,3 мільярдів рублів з фіксованих фондів страхового резерву Федеральному Фонду обов’язкового медичного страхування.
Тому загальна сума асигнованих фондів дорівнюватиме 68,2 мільярдам рублів. Таким чином, фінансові результати виконання програми ДПФП в минулі три роки були невтішні. У 2006 р. сума рахунків, виписаних розповсюджувачами фармацевтичної продукції, що поставляється привілейованим категоріям населення, перевищила запланований спочатку бюджет в 2,2 рази, і в 2007 р. – в 1,6 разів. Постачання привілейованим категоріям населення фармацевтичної продукції, дійсно, поліпшилося порівняно з ситуацією до 2005 р., але проблеми, що є результатом невчасного врегулювання рахунків, виданих постачальниками, тимчасово приводили до зменшень постачань і невпевненості щодо того, як довго триватиме період очікування фактичної поставки заказаної фармацевтичної продукції. Спочатку у привілейованих категорій населення були необґрунтовані надії, які потім змінилися розчаруванням і незадоволеністю. І при цьому Державі довелося сплатити дуже дорого – не менш як 174 мільярдів рублів за три роки, не беручи до уваги розмір грошових компенсацій, виплачених більш ніж половині групи «привілейованого» населення, які вийшли з системи. У 2008 р. число осіб з привілейованих категорій населення, які залишилися в програмі ДПФП, зменшилося до 5,5 мільйонів, дорівнюючи 33% від повного числа населення з правом соціальної підтримки з федерального бюджету (16,9 мільйонів чоловік).
Практичний досвід здійснення програми ДПФП зробив очевидним той факт, що виключення підпорядкованих властей РФ з повної участі в ній і спроба управляти програмою виключно на федеральному рівні були суттєвою помилкою. В результаті було винесене законодавче рішення передати органам державної підпорядкованої влади РФ повноваження відносно організації постачання фармацевтичної продукції, медичної продукції і спеціалізованих дієтичних харчових продуктів для дітей-інвалідів громадянам, внесеним до Федерального Реєстру людей, які мають право на соціальну підтримку (Стаття 18 Федерального Закону «Про внесення змін в індивідуальні законодавчі акти Російської Федерації у зв’язку з поліпшенням розмежування повноважень»). З 1 січня 2008 р. організація розміщення замовлень на постачання фармацевтичної продукції за програмою ДПФП у формі аукціонів, укладення урядових контрактів і організація постачання фармацевтичної продукції населенню, купленої за урядовими контрактами, були здійснені уповноваженими підпорядкованих РФ. Програма ДПФП буде фінансована в рамках основної програми обов’язкового медичного страхування як частина субсидій, асигнованих для виконання цієї програми, і ці витрати більше не будуть входити як окремий пункт до федерального бюджету і до бюджету Федерального Фонду обов’язкового медичного страхування. Згідно Федеральному Фонду обов’язкового медичного страхування, фінансування програми ДПФП в 2008 р., асигноване як частина дотацій, переміщене до територіальних фондів обов’язкового медичного страхування для виконання основної програми обов’язкового медичного страхування, дорівнюватиме 27,5 мільярдам рублів. Зараз, фактично, підпорядковані РФ несуть відповідальність за надмірну витрату грошових ресурсів, асигнованих для програми ДПФП з федерального бюджету. На додаток до вже згаданих витрат на програму ДПФП в 2008 р. у федеральному бюджеті заплановано, що 18,7 мільярдів рублів мають бути асигновані на централізовану закупку необхідних фармацевтичних препаратів для лікування 7 названих вище серйозних патологій.
1 Alexandrova A., Struyk R. Reform of in-kind benefits in Russia: high cost for small gain. - Journal of European Social Policy, 2007, Vol. 17. No. 2, pp. 153-166.
2 Голованова Н., Курляндская Г. Еще раз о льготах. - Spero, 2005, № 3.
3 Голованова Н., Курляндская Г. Еще раз о льготах. - Spero, 2005, № 3.
4 Готова ли страна к монетизации льгот? - РФ Сегодня, N 23, 2004; Овчарова Л.Н. Социальная защита населения: виражи реформ последних лет (Леонтьевские чтения – 2007).
5 Дослідження NOBUS проводилося Російським Госкомстатом у 2003 році за фінансової підтримки Світового Банку. Дослідження охоплювало 44 529 домашніх господарств (117209 домашніх господарств) з 79 регіонів Росії, що забезпечувало оцінювання представників на загальнонаціональному, регіональному та місцевому рівнях. Згідно з даними Незалежного Інституту Соціальної Політики (НИСП), в 43 регіонах розмір вибірки складав більше 800 сімей, що дозволило отримати репрезентативні індикатори стану демографічної та соціальної. Російські дослідники широко використовували результати дослідження для того, щоб прогнозувати результати реформи монетаризації, а також для оцінювання соціальних процесів у країні вцілому.
6 Овчарова Л., Пишняк А. Социальные льготы: что получилось в результате монетизации? – Spero, 2005, № 3.
7 Овчарова Л., Пишняк А. Указ. соч., 2005.
8 Волчкова Н., Е. Горшкова, С. Лобанов, А. Макрушин, Н. Турдыева, Ю. Халеева. Оценка последствий реформирования системы социальных гарантий: Монетизация льгот и реформа ЖКХ. М.: Центр экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР), 2006 (Научные доклады; 179).
9 Alexandrova A. & Struyk R., 2007, вказ. твір
10 Овчарова Л., Пишняк А. Указ. соч., 2005.
11 Овчарова Л., Пишняк А. Указ. соч., 2005.
12 Александрова A. та Стрийк Р., 2007, твір, що цитується
1313 Федеральний закон від 22 серпня 2004 року № 122-ФЗ, “Щодо внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації та відміни певних законодавчих актів Російської Федерації у зв’язку з прийняттям федеральних законів ‘Щодо внесення змін до федерального закону ‘Щодо загальних принципів організації законодавчої (представницької) та виконавчої влади суб’єктів Російської Федерації’ та ‘Щодо загальних принципів організації місцевих органів влади Російської Федерації”.
14 Виступ генерального директора Центру фіскальної політики Г.В. Курляндської на Третій щорічні науковій конференції Незалежного інституту соціальної політики (лютий 2005 року), ссылка скрыта
15 Alexandrova A. & Struyk R., 2007, указ. соч.
16 Alexandrova A. & Struyk R., 2007, указ. соч.
17 Пресс-конференция группы социологов о проблемах монетизации. - Federal News Service - Kremlin Package, 2005, January 20.
18 Голованова Н., Курляндская Г. Еще раз о льготах. - Spero, 2005, N 3.
20 Александрова А.Л. Применение законодательства о монетизации льгот. - Радио России, 7 апреля 2005 г.
21 Чагин К. Новые технологии управления в сфере социальной помощи и социального обслуживания населения. - Журнал исследований социальной политики, 20 декабря 2005 г.
22 Александрова А.Л., 2005, указ. соч.
23 Александрова А.Л., 2005, указ. соч.
24 Готова ли страна к монетизации льгот? – РФ Сегодня, № 23, 2004.
25 Александрова А., Коваленко Е., Кузнецова П. Реформирование натуральных льгот на региональном уровне: Высокая цена скромных достижений. – Spero, 2005, N 3.
26 Александрова А., Коваленко Е., Кузнецова П., 2005. Указ. соч.
27 Александрова А., Коваленко Е., Кузнецова П., 2005. Указ. соч.
28 Александрова А., Коваленко Е., Кузнецова П., 2005. Указ. соч.
29 Хахулина Л.А. Социальные реформы глазами российского населения. – Левада-Центр, февраль 2005.
30 Alexandrova A. & Struyk R., 2007, указ. соч.
31 Інформаційне агентство «Финмаркет», 28 квітня 2005 року.
32 For details, see Александрова А., Коваленко Е., Кузнецова П., 2005. Указ. соч.
33 Александрова А., Коваленко Е., Кузнецова П., 2005. Указ. соч.
34 Российская Газета - Южный Урал, 25.04.2008, N 46-48, /gazeta/rg-ygural/2008/04/25.phpl
35 Голованова Н., Курляндская Г., 2005. Указ. соч.
36 Російська економіка в 2007 році (Видання 29): Тенденції та погляди / Інститут перехідної економіки; [Є. Гайдар та інші]. – M. : IET, 2008 рік.
37 Russian economy in 2007, p. 144.
38 Сиваев С. Промежуточные итоги реформы жилищно-коммунального комплекса. – „ЖКХ - журнал руководителя и главного бухгалтера”, март 2006 (ссылка скрыта); Роль местного самоуправления в обеспечении эффективной социальной поддержки населения в условиях трансформации системы льгот (ссылка скрыта).
39 Там же.
40 Александрова А., Коваленко Е., Кузнецова П., 2005. Вказаний твір.
41 Ведомости, 11 квітня 2005 року.
42 Прес-конференція Сергія Кругліка, заступника міністра з регіонального розвитку Російської Федерації, 13 березня 2008 року.
43 Телеконференція Ігоря Левітіна, міністра транспорту Російської Федерації, перед урядом Російської Федерації, 24 квітня 2007 року.
44 Александрова А.Л. Применение законодательства о монетизации льгот. - Радио России, 7 апреля 2005 г.
45 Постанова Уряду РФ № 935, 22 вересня 1993 р. «Про перехід до нової системи оплати житлових та комунальних послуг та про порядок надання компенсацій (субсидій) громадянам на оплату житлових та комунальних послуг.
46 Постанова Уряду РФ № 707 (18 червень 1996 р.) «Про покращення системи оплати житлових та комунальних послуг» представило новий механізм надання субсидій ЖКГ, який фактично порушував принципи соціальної справедливості, і тому спричинив багато значних проблем в системі. Воно було замінено Постановою Уряду № 887 (02 серпень 1999 р.) «Про покращення системи оплати житлових та комунальних послуг та міри соціального захисту населення». Система надання субсидій була деталізована в Постанові Уряду РФ № 444 (30 серпень 2004 р.) «Про надання субсидій на оплату житлових та комунальних послуг».
47 Постанова Уряду № 761 від 14 грудня 2005 р. «Про надання субсидій на оплату житлових та комунальних послуг».
48 Інший тип житлових субсидій – безповоротна позика на будівництво чи придбання житла – ґрунтувалася на Постанові Уряду РФ від 03 серпня 1996 р. Вона надається виключно у безготівковій формі та практично представляє собою безповоротну суму грошей, яку додають до заощаджень, зібраних потенційним покупцем житла. Подібна субсидія може бути надана особі, що внесена до муніципальної черги як потенційний наймач муніципального (безкоштовного) житла. Чим давнішим є запис про реєстрацію, тим більшою є безповоротна сума грошей, яку може одержати особа.
49 Згідно з законом ФЗ-122, грошова допомога ЖКГ для осіб, нагороджених значком «Почесний донор крові Росії» було монетизовано, та для них була спланована щорічна компенсація у розмірі 6 000 рублів на покриття грошової допомоги ЖКГ.
50 Наказ Президента Російської Федерації, 23 лютого 2007 р.
51 Федеральний Закон № 185-ФЗ від 21 липня 2007 р. «Про Фонди допомоги реформі житлово-комунального господарства».
52 Овчарова Л., Пишняк А. Указ. соч., 2005.
53 Овчарова Л., Пишняк А. Указ. соч., 2005.
54 Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х годов. - М., НИСП, 2007, с. 319.
55 Овчарова Л.Н. Повышение доступности жилья в России: возможности и ограничения. Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х годов. - М., НИСП, 2007, с. 319.
56 Гонтмахер Е.Ш. Анализ законодательной базы в области социальной зашиты на региональном уровне. - SPERO, 2005. № 3.
57 Volchkova N., E. Gorshkova, S. Lobanov, N. Turdyeva, J. Khaleeva, K. Yudaeva. Microsimulation analysis of the consequences of monetization of social benefits in Russia / Working Paper #WP/2006/063. Moscow, New Economic School, 2006, 66 pp.
58 Інше дослідження (Незалежний Інститут Соціальної Політики, 2006), використовуючи NOBUS, також зробило висновки, що монетизація може зменшити готівкову бідність; але цей результат перекриється підвищеними цінами на житлові комунальні послуги та медичні послуги, що раніше постачалися як привілеї. За оцінкою, загальне зростання витрат, необхідних для монетизації грошової допомоги ЖКГ може перевищити 40%. Овчарова Л., Пишняк А. Указ. соч., 2005.
59 Голованова Н., Курляндская Г., 2005. Указ. соч.
60 Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х годов. M. 2007, c. 211.
61 См. Малеева Т.Ю., Синявская О. Пенсионная реформа в России: история, результаты, перспективы. М., 2005.
62 Volchkova et al., 2006, op. cit.
63 Оцінки НІПС на основі даних NOBUS.
64 Овчарова Л., Пишняк А., 2005. Указ. соч.
65 Зубаревич Н.В. Трансформация механизмов социальной политики: Как адаптируются регионы? (Леонтьевские чтения - 2007); Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность. М., НИСП, 2005.
66 Alexandrova A. & Struyk R., 2007, op. cit.
67 Russian economy in 2007 (issue 29): Trends and outlooks / Inst. for the Economy in Transition; [Y. Gaidar and others]. – M. : IET, 2008. – 610 p.
68 Надалі, якщо не зазначено інакше, цитуються дані Федерального фонду обов’язкового медичного страхування (.ru/ffoms/).