Geum.ru

Досвід впровадження реформи монетизації соціальної грошової допомоги в Росії Підготовано для проекту: Підготовка стратегії монетизації соціальної грошової допомоги в Україні

Вид материалаДокументы

Содержание


Очікувані результати реформи
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7

Очікувані результати реформи


2.1.

На початку 2000 років спільнота російських експертів була добре обізнана щодо термінової потреби у реформуванні системи соціального забезпечення, зокрема, відносно підвищення її ефективності та акцентування уваги на бідних. В цілому, від впровадження нових соціальних інструментів очікувалось:
  • збільшення прозорості Урядових соціальних витрат та запобігання квазі-Урядовим витратам;
  • подолання нефінансованих соціальних доручень та приведення інших державних соціальних зобов’язань у відповідність до фактичних бюджетних можливостей;
  • чіткий розподіл влади між бюджетами різних рівнів;
  • припинення (або, принаймні, значне зменшення) об’єму регресивних (нецільових) привілеїв шляхом проведення їх монетизації (перетворення привілеїв, що надаються в натуральній формі, на грошові пільги), що не може повністю компенсувати втрати від відміни грошової допомоги для небідних;
  • розвиток та впровадження нової системи грошової допомоги для тих, хто реально їх потребує, на більшість яких не поширюються пільги, що надаються в натуральній формі;
  • інтенсифікація ринкових реформ в секторах соціальної інфраструктури – домогосподарство та водопостачання, громадський транспорт, послуги охорони здоров’я та надання ліків тощо;
  • створення зв’язку між реформою системи соціальної допомоги та реформою пенсійної системи так, щоб соціальні компенсації припинили відігравати роль формальних додаткових виплат до початково низьких пенсій;
  • усунення економічно та соціально необґрунтованих обмежень на свободу вибору споживача.

Монетизація системи грошової допомоги мала бути першим етапом загальної реформи системи соціального забезпечення в Російській Федерації. Пріоритетними цілями теперішнього етапу реформи, що відображали її загальну концепцію, були такі:
  • Ліквідація нефінансованої соціальної підтримки;
  • Прозорість взаємозв’язків між федеральним/ регіональним бюджетами та стороною, що є постачальником послуг;
  • Відновлення чесності по відношенню до тих одержувачів допомоги, які не використовують послуги, на які надаються субсидії;
  • Зменшення рівня бідності в сільських регіонах;
  • Поширення “прав та свобод” одержувачів допомоги з метою забезпечення ефективного використання заходів соціальної допомоги.

2.2.

Теоретично реформа розпочинається 22 серпня 2004 р., коли Президент Путін підписав закон № 122-ФЗ, загальновідомий як «Закон про монетизацію»13. Відповідно до цього закону нова система грошової допомоги має бути визначена та вступити в силу до 1 січня 2005 року. В цілому закон започаткував такі зміни14 :
  • Окреслив повноваження федерального та регіонального бюджетів для фінансування мандатів соціального захисту;
  • Ліквідував нефінансові мандати соціального захисту;
  • Зменшив зобов’язання по витратам, викладені у федеральному законодавстві;
  • Перетворив («огрошовив») пільги, що надаються в натуральній формі, на грошові виплати за федеральними мандатами соціального захисту;
  • Поклав відповідальність за здійснення грошових виплат по мандатам соціального захисту та за збалансування доходних можливостей з новими повноваженнями по витратах на регіональні та місцеві органи влади.

Наведений вище перелік питань, що регулюються цим законом, достатньою мірою демонструє обмеження цієї сфери діяльності. Насправді ж закон не спрямований на монетизацію саму по собі, скоріше він фокусується на схематизації великого обсягу фінансових відповідальностей (не лише у сфері соціального захисту) між федеральним Урядом та регіонами (дивіться Додаток 1). Відповідно до цього розподілу, заходи соціальної підтримки для кількох великих груп одержувачів грошової допомоги, що надається в натуральній формі, таких як ветерани праці або колишні жертви політичних репресій, мають бути перевизначені та фінансуватися повною мірою регіонами. Зобов’язання відносно кількох груп привілейованих одержувач грошової допомоги (наприклад, люди з фізичними вадами або ветерани Великої Вітчизняної Війни) визначені за законом про федеральні зобов’язання (дивіться Додаток 2). Закон деталізує зміни для них, такі як впровадження грошових виплат (так звані “щомісячні грошові виплати”), відміну кількох грошової допомоги та впровадження так званих соціальних пакетів, які незначною мірою відрізняються від грошової допомоги, що надається в натуральній формі 15.

Соціальний пакет доповнює помісячні грошові витрати та включає:
  • Додаткові безкоштовні послуги у сфері охорони здоров’я (профілактичні медичні огляди, путівки у санаторії);
  • безкоштовний проїзд в приміському залізничному транспорті, а також міжміському транспорті “до місця проходження лікування”.

У грошовому виразі соціальний пакет коштує 450 рублів, з яких 400 рублів передбачалося на послуги у сфері охорони здоров’я, а 50 рублів мали покривати проїзд “до місця проходження лікування”. В 2005 році ця сума віднімалася від усіх помісячних грошових виплат та пільг, які пропонувалися усім одержувач грошової допомоги лише у «натуральній формі». З 2006 року одержувачі «федеральної» допомоги могли вибирати: переходити на грошову форму або залишитися у сфері дії сектору компенсацій в натуральній формі.

Враховуючи це, більшості категорій не торкнулися і, на додаток, ці категорії розподілені за джерелами фінансування на «федеральну» та «регіональну» підгрупи. Кількість одержувач грошової допомоги значно не зменшилася. Лише кілька невеликих категорій були виключені. Наприклад, до 2005 року грошова допомога на сплату комунальних послуг поширювалися не лише на категорії, визначені законодавством, але й на членів їх сімей, а тепер для багатьох груп одержувачів допомоги, таких як вчителі, пільги на сплату комунальних послуг поширюються лише на одержувач грошової допомоги. Студенти, що навчаються в районах Далекої Півночі втратили своє щорічне право на одноразовий безкоштовний проїзд «до місця проходження лікування». Безкоштовний проїзд був відмінений для міліціонерів.16

Ані автори законопроекту, ані Міністерство охорони здоров’я та соціального розвитку не навели раціональних аргументів на підтримку розподілу усіх одержувачів допомоги на «федеральну» та «регіональну» категорії; це зробило можливим для експертів оцінювати концепцію цього закону як непрозору та суперечливу. Наприклад, наприкінці 2004 року експерти з соціального захисту у багатьох регіонах Російської Федерації активно обговорювали посилання на те, що найбільш численна (та відновлювальна) категорія одержувачів допомоги – ветерани праці – була перетворена на сферу регіональної відповідальності, оскільки фінансування усіх соціальних зобов’язань цієї категорії стало непосильним тягарем для федерального бюджету. Крім того, регіональні органи влади відчули себе дуже незручно, оскільки ветерани Великої Вітчизняної Війни, ветерани бойових дій та ветерани праці (на усіх поширюється один і той же федеральний закон “Про ветеранів”) потрапили в різні категорії і опинилася тепер у нерівному стані; отже, ветерани праці опиняться у незручному становищі і вимагатимуть від регіональних органів влади таких самих умов перетворення грошової допомоги в натуральній формі на помісячні грошові виплати, які були надані ветеранам Великої Вітчизняної Війни.17

Для більшості регіонів такий підхід означав розбіжності між зобов’язаннями та можливостями регіональних бюджетів з кількох причин, однією з них був той факт, що регіони значно відрізняються за розмірами пропорцій кількості регіональних одержувачів грошової допомоги. У відповідності до НІСП18, в кількох регіонах – Башкортостан, Калуга, Володимир, Самара та інших – майже всі пенсіонери отримали статус ветеранів праці. З іншого боку, в кількох суб’єктах Російської Федерації – переважно в національних республіках та менш розвинутих автономних округах з молодшою віковою структурою – частина «регіональних» одержувачів допомоги не перевищує 4 – 6 відсотка від загальної кількості населення.19

В той же час, закон ФЗ-122 містив важливе положення щодо недопущення погіршення матеріальних умов при проведенні монетизації (ст. 153, пункт 2), у відповідності до якого “при зміні після 31 грудня 2004 року порядку надання грошової допомоги та виплат, наданих до цієї дати певним категоріям громадян у натуральній формі, сукупний об’єм фінансування відповідних пільг та виплат не може бути зменшений, а умови їх надання не можуть бути погіршені”. На практиці це положення зменшує до нуля можливий розподільчий ефект монетизації пільг в натуральній формі.

Оскільки в реальності закон містив положення щодо монетизації лише «федеральних» пільг (і навіть у прихованій формі – з обов’язковим немотивованим федеральним соціальним пакетом) і який не вимагав подібних дій від регіонів, цей вплив із підвищення ефективності бюджетних витрат був надмірно обмежений. Як для положень монетизації «регіональних» пільг, включаючи пільги на оплату комунальних послуг, їх впровадження перенесене на період після 2008.20

Багатозначність федерального законодавства з огляду на права органів місцевої влади використовувати цільовий підхід створює негативні стимули протягом монетизації; це, в свою чергу, збільшує навантаження на місцевий рівень самоуправління, який за умовчанням є найближчим до громади. Достатньо часто від муніципалітетів вимагалася швидка реакція на негативні наслідки реформи та пошук ресурсів для їх міграції в межах надзвичайно обмежених бюджетів.21

Економічний ефект від впровадження закону ФЗ-122 може бути досягнутий лише якщо вивільнені в результаті ліквідації грошової допомоги ресурси будуть перерозподілені на бідних та направлені на підвищення розміру пенсій. В такому випадку і економічний, і соціальний ефект проявляться повною мірою. Сторона, що надає ці послуги, буде працювати більш ефективно, що з одного боку створить стимул для місцевого економічного росту, а з іншого боку, послабить соціальні наслідки переходу на грошові виплати шляхом перенаправлення ресурсів до сімей з меншим прибутком. Разом з тим, оскільки закон ФЗ-122 не забезпечує ані кращого визначення цільових груп, ані значного зменшення грошової допомоги, його економічні ефекти є малопомітними22.

Відповідно до оцінок експертів, основними економічними суперечностями закону щодо монетизації пільг є такі:
  • Відсутність чітко сформульованої цілі реформи грошової допомоги (на практиці, мета реформи привілеїв, що надаються у натуральній формі, була замінена метою перерозподілу бюджетних повноважень);
  • Розмежування повноважень щодо соціального захисту громадян було замінено поділом одержувачів на категорії;
  • Децентралізація інститутів соціального захисту не була підтримана встановленням механізму впровадження монетизації пільг на регіональних рівнях;
  • Регіони можуть відмовитися від їхнього права проводити монетизацію (з огляду на їх «регіональних» одержувачів);
  • Фактор надзвичайно сильного економічного та соціального розшарування між регіонами був цілковито проігнорований;
  • Відсутність програми послідовного впровадження реформи соціальної грошової допомоги;
  • Розмір грошових виплат неадекватний розміру тарифів послуг, за якими надаються субсидії.

Абсолютна більшість експертів одностайні у думці, що закон щодо монетизації пільг, власне кажучи, не має нічого спільного з соціальною політикою. Шляхом збереження віртуально недоторканого категоріального принципу розподілу грошової допомоги, закон не встановив засад для майбутнього плану соціальної політики – оскільки він не стосувався ані визначення цільових засад соціальної допомоги, ані перерозподілу бюджетних витрат на користь бідних 23.