Досвід впровадження реформи монетизації соціальної грошової допомоги в Росії Підготовано для проекту: Підготовка стратегії монетизації соціальної грошової допомоги в Україні

Вид материала

Документы

Содержание Визначення процесу впровадження Таблиця 1. Хронологія прийняття закону ФЗ-122 3.2. Досвід перших місяців застосування реформи

Подобный материал:

• Реферат на тему: Грошові реформи, їхня суть та спрямування. Методи проведення грошової, 15.94kb.
• Відділ соціальної допомоги управління праці та соціального захисту населення Черкаської, 33.01kb.
• Програма комплексного вступного іспиту на окр «Магістр», 127.98kb.
• Концепція національної стратегії соціальної відповідальності бізнесу в україні, 214.62kb.
• Концепція Національної стратегії соціальної відповідальності бізнесу в Україні, 216.92kb.
• Концепція Національної стратегії соціальної відповідальності бізнесу в Україні, 213.74kb.
• Проект україна дружківська міська рада виконавчий комітет рішення, 11.24kb.
• Указ президента україни про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи, 832.46kb.
• Чи є об’єктом оподаткування сума соціальної допомоги по вагітності та пологах з 01., 11.85kb.
• Соціальна діагностика та соціологічні дослідження – їх значення та практичне використання, 142.49kb.

Визначення процесу впровадження

3.1. Підготовка законодавства, бюджетні оцінки, організаційні питання

3.1.1

Підготовка та прийняття регуляторних засад монетизації пільг у Російській Федерації проводилися у прискореному темпі. Це відноситься не лише до закону ФЗ-122, але й до законодавства, яке підготувало реформу розподілу повноважень між різними рівнями влади, а також передувало монетизації пільг, що надаються у натуральній формі. У липні 2003 року до закону “Про загальні принципи організації законодавчої (представницької) та виконавчої влади суб’єктів Російської Федерації” були внесені зміни; у жовтні 2003 року був прийнятий новий закон “Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації”; зрештою, у серпні 2004 року Державна Дума прийняла законодавчий акт (ФЗ-122, закон щодо “монетизації пільг”), який привів численні федеральні закони у відповідність до двох законів, що були згадані раніше.

Експерти спостерігають, що підчас підготовки закону не було достатнього професійного обговорення методів та форм очікуваної реформи; також були відсутні соціально-економічна експертиза різновидів реформи та її наслідків. Така поспішна підготовка мала своїм результатом численні суперечності у тексті закону.

Таблиця 1. Хронологія прийняття закону ФЗ-122 Закон, який значною мірою змінив систему соціального захисту Російської Федерації та який напряму вплинув на мільйони людей був прийнятий Державною Думою у строк, менший за три місяці: 13 травня 2004 року: Уряд оголосив про свій намір проведення реформи у сфері соціальних привілеїв у Федеральному зібранні; 31 травня: Уряд подав законопроект на розгляд Державної Думи; 1 червня: зустріч державної ради з податкової підтримки соціальних зобов’язань; 2 липня: Державна Дума у першому читанні прийняла законопроект щодо заміни соціальних пільг грошовими нарахуваннями; одночасно в кількох містах пройшли акції протесту проти запланованої реформи; 3 серпня: законопроект прийнятий у другому читанні; 5 серпня: Дума прийняла законопроект у третьому читанні; 8 серпня: закон затверджений Федеральним зібранням; 22 серпня: закон підписаний Президентом Російської Федерації; 31 серпня: текст закону опублікований в “Російській газеті”; 1 січня 2005 року: закон вступив в силу. Джерело: ts.ru/laws/law76.php та /report/cat/journ_socrea/number1_05/gur050202

Через поспішність, з якою був прийнятий федеральний закон, також не було розроблено законодавство на місцевому рівні – принаймні на момент вступу ФЗ-122 у силу. Недоліком була не тільки відсутність врегулювання статусу «регіональних» пільг для одержувачів, але й відсутність механізмів підтримки «федеральних» одержувачів, що мешкають в регіонах. Регіони фактично не мали часу для оцінки витрат, пов’язаних з різновидами внесених реформою змін, та вибору найбільш прийнятних з них. Це було основною причиною, яка пояснює широку бездіяльність, яка мала місце на регіональному рівні, відносно прийняття рішень щодо питань монетизації.

3.1.2

Після прийняття закону ФЗ-122 органи федеральної влади уникли не тільки фінансування одержувачів «регіональних» грошової допомоги, але й збору виплат з зарплат регіональних працівників, що оплачувалися з державного бюджету. Державний бюджет, прийнятий в 2005 році, виходив з того факту, що центр не несе будь-яких подібних зобов’язань відносно суб’єктів Федерації. В той же час, як було зазначено на парламентських слуханнях, які передували вступу ФЗ-122 у силу, 60 суб’єктів Федерації (із загальної кількості у 89) мали дефіцит бюджету у розмірі близько 70 мільярдів рублів (за результатами виконання бюджету 2003 року). Якщо до цієї цифри додати значну суму прострочених кредитних боргів – 85 мільярдів рублів, а також значні громадські борги регіональних бюджетів, стає зрозумілим, що більшість регіонів не мали бюджетних коштів для поточного проведення монетизації пільг ²⁴.

3.1.3

Під час застосування закону ФЗ-122 на регіональному рівні, одним з найбільш болючих питань були нестача кадрів та методичної обізнаності. Експерти впевнені, що нестача професіоналів в системі соціального захисту все ще є широко поширеним, в той час як сучасні інноваційні соціальні прийоми доступні лише з обмеженої кількості джерел і використовуються неадекватно всередині системи. Під час підготовки реформи монетизації, ані регіональні, ані місцеві органи соціального захисту не отримали методичної допомоги від Міністерства охорони здоров’я та соціального захисту з огляду на необхідність тлумачення складних та неясних положень закону, найбільш ефективних шляхів поширення інформації серед одержувачів, методів вирішення питань з маргінальними категоріями одержувачів (наприклад, інвалідами, фізично або розумово неповноцінними особами, чи навпаки, найбільш соціально активними та організованими групами одержувачів), організація повторної реєстрації одержувачів допомоги, оцінка соціальних та податкових наслідків прийнятого законодавства тощо²⁵.

3.1.4

Застосування нового закону було значно ускладнене також адміністративними складнощами. Вони були переважно пов’язані з передачею функцій розподілу та видачі помісячних грошових виплат «федеральним» одержувачам від органів соціального захисту до Пенсійного фонду, який має більш потужні ресурси у порівнянні з органами соціального захисту. Впродовж дуже обмеженого періоду часу, між серпнем 2004 року та 1 січня 2005 року, органи соціального захисту мали сконцентрувати свої дуже обмежені можливості на складенні та перевірці баз даних щодо категорій, які мають отримати грошової допомоги. Більше того, бази даних для «федеральних» категорій мали бути передані до Пенсійного фонду, місцеві дані мали бути об’єднані в цих регіонах так, щоб управління положенням соціальної допомоги, що надається «регіональним» групам, було однаковим у кожному регіоні. В той самий час не було виділено жодних ресурсів для підготовки персоналу, організації методичної підтримки або облаштування приміщень органів соціальної допомоги або Пенсійного фонду так, щоб вони були готові прийняти великі напливи відвідувачів після 1 січня 2005 року ²⁶.

3.1.5

Зворотною стороною зазначеної вище проблеми була нестача інформації для прийняття політичних рішень. Лише у кількох випадках, наприклад, у Пермській області, перед вжиттям заходів із соціальної підтримки «регіональних» одержувачів були проведені опитування одержувачів допомоги з метою оцінки реальних потреб у пільгах та прогнозування їх загального розміру, для оцінки можливих соціальних ризиків, для визначення ставлення громадськості до грошової допомоги в натуральній формі та грошових пільг, та оцінки пов’язаних з цим проблем. У більшості випадків рішення щодо монетизації пільг (або збереження грошової допомоги, що надаються в натуральній формі) були прийняті на основі дуже невизначеної та неточної інформації, наявної у розпорядженні органів соціального захисту, без будь-якого моделювання фінансових або соціальних ефектів монетизації ²⁷.

3.1.6.

Відсутність інформації для громадськості та зворотного зв’язку від населення. В багатьох випадках суб’єкти Федерації просто не мали інформації, призначеної для поширення серед громадськості. Опитування громадської думки, проведені наприкінці 2004 року, продемонстрували, що з урахуванням відсутності прийнятого регіонального законодавства «регіональні» одержувачі володіли повністю неправильною інформацією відносно запланованих заходів у порівнянні з «федеральними» одержувачами, для яких заходи соціальної підтримки були визначені одразу після підписання закону ²⁸.

В той самий час певні громадські очікування були пов’язані з тим фактом, що на стадії обговорення реформи в 2004 році майбутні зміни часто описувалися як “заміна натуральних пільг грошовими виплатами,” а на питанні скорочення грошової допомоги або її неповної компенсації спеціально не наголошувалося. Подібна проблема для громадського сприйняття (з урахуванням невідповідності між державними зобов’язаннями за законом та фактичними бюджетними можливостями) була сформована положенням закону щодо недопущення погіршення матеріального стану одержувача. В результаті ці очікування сформували в цілому позитивне ставлення громадськості до закону, без урахування економічних реалій.

Тим часом опитування громадської думки, проведені Левада-Центром у січні 2005 року засвідчили скоріше погану інформаційну обізнаність громадськості відносно закону ФЗ-122: 44 відсотка респондентів не мали уявлення про компенсацію, належну їм; 58 відсотків вважали, що реформа призведе до погіршення матеріального статусу найбідніших верств; 31 відсоток вірили, що реформа погіршить добробут родини респондента. Відповідаючи на питання щодо цілей реформи, 53 відсотка сказали, що реформа мала на меті заощадження бюджетних коштів за рахунок найменш забезпечених, і лише 13 відсотків відповіли, що реформа орієнтована на покращення статусу бідних. 74 відсотка вірили, що грошова компенсація не відповідатиме розміру пільг, які вона має замінити; 57 відсотка висказалися проти заміщення існуючих пільг для пенсіонерів (за квартплату та сплату комунальних послуг, телефон, медичні препарати, громадський транспорт) додатковими до пенсій виплатами ²⁹.

Ілюстрацією громадської відповіді на ситуацію непевності було явище масової «інвалідизації», яка спостерігалася у багатьох регіонах по всій Російській Федерації восени 2004 року. Це був період, коли закон ФЗ-122 вже визначив пільги, включаючи розмір помісячних грошових виплат, для людей з фізичними вадами (федеральна категорія «інваліди»), але багато із суб’єктів Федерації лише починали визначати заходи із соціального захисту груп, підпорядкованих їм («регіональні» одержувачі). В цій ситуації громадяни, які з урахуванням віку та стану здоров’я могли претендувати на віднесення до категорії «особи з фізичними вадами», з одного боку підпадали під категорію «регіональних» одержувачів (наприклад, ветерани праці), а з другого боку, отримували чітко визначений стимул для отримання «федерального» статусу «інваліда» і таким чином досягали деякої впевненості. Крім того, як вважалося жодний регіон не здатний запропонувати своїм «регіональним» одержувачам помісячні грошові виплати, співвідносні із розмірами «федеральних», і таким чином, згаданий вище стимул був достатньо сильним. Для органів регіональної влади масова «інвалідизація» також була вигідною, оскільки означала зменшення їх витрат. Більше того, наприкінці 2004 року комісії з визначення інвалідності були підпорядковані регіональним органам влади, а останні у приватному порядку заохочували лікарів надавати статус «інваліда» усім бажаючим, зберігаючи таким чином кошти регіонального бюджету. В результаті літні люди заполонили комісії з визначення інвалідності і на початку 2005 року кількість «федеральних» одержувачів перевищила бюджетні прогнози ³⁰.

3.1.7

Вибір періоду часу для проведення реформи. Соціальна ситуація в Російській Федерації на першій стадії монетизації була загострена співіснуванням двох процесів – монетизацією грошової допомоги та підвищенням тарифів на послуги, які серед іншого надавалися на пільговій основі. В середньому тарифи на квартплату та комунальні послуги збільшилися на 28 відсотків, а транспортні тарифи зросли на 13 відсотків. Це викликало гостру громадську реакцію. Підвищення тарифів на комунальні послуги та транспорт не було пов’язано із впровадженням закону ФЗ-122 і проводилося зовсім іншими державними органами; проте факт одночасного початку збільшення тарифів та впровадження грошової компенсації замість пільг зв’язало ці проблеми в один вузол. Незважаючи на той факт, що ці дві події мали різну соціально-економічну природу, на мікрорівні зростання тарифів сприймалося як наслідок монетизації.

3.2. Досвід перших місяців застосування реформи

3.2.1.

Географічна та категоріальна структура осіб, які чітко негативно зреагували на впровадження монетизації, була тісно пов’язана з відсутністю прогнозних оцінок соціальних ефектів реформи.

(1) Відповідно до оцінок НІСП, що ґрунтувалися на даних NOBUS, в результаті монетизації найбільших втрат зазнала категорія «регіональних» одержувачів (загальна кількість яких вдвічі перевищувала кількість «федеральних» одержувачів). Всередині цієї категорії кількість тих, хто зазнав втрат, була втричі більша у порівнянні з «федеральними» одержувачами.

(2) «Федеральні» одержувачі також були незадоволені, оскільки розміри їх компенсації (щомісячні грошові виплати) були однакові по всій країні незалежно від місця проживання одержувача. Відповідно, тарифи на послуги дуже сильно різнилися по регіонах; а отже розмір щомісячних грошових виплат, адекватний для компенсації у європейській частині Російської Федерації, був невідповідним для реалій Крайньої Півночі або Далекого Сходу. Крім того, починаючи з 1 січня 2005 року «федеральні» одержувачі втратили своє право на безкоштовний проїзд.

(3) Одержувачі, що проживали у великих містах, найбільше постраждали у порівнянні з іншими категоріями; це було доведено їхньою поведінкою на початку січня 2005 року, коли великі міста стали головними місцями соціального протесту.

(4) Закон щодо монетизації не містив положень відносно пенсіонерів, а відповідно усі пільги цій категорії надавалися виключно регіональними органами влади і не були врегульовані федеральним законодавством. Таким чином, федеральний центр фактично уник вирішення проблеми пенсіонерів, а її розв’язання було покладено виключно на відповідальність регіонів. Оскільки пенсіонери технічно не були одержувачами будь-яких пільг, ані федеральний, ані регіональні бюджети не передбачили ніякої компенсації цій групі. Не дивно, що «забуті» пенсіонери і були основною силою соціальних протестів.

3.2.2.

Наслідки для бюджету. Через поширення незадоволення громадськості впровадженням реформи, Міністерство фінансів вже у січні 2005 року було змушене визнати факт, що коштів, передбачених на фінансування щомісячних грошових виплат було недостатньо і для їх різкого збільшення. Впровадження положень закону ФЗ-122 вимагало збільшення загальних витрат на соціальний захист в 2.77 рази в 2005 році у порівнянні з 2004 роком, в той час як витрати федерального бюджету зросли в 4.6 разів. У 2004 році асигнування федерального бюджету на соціальний захист складали 45.4 мільярда рублів, а регіональних бюджетів – до 63 мільярдів рублів; в 2005 році, ці цифри збільшилися до 208.6 та 92.6 мільярдів рублів відповідно (навіть за найпомітнішими розмірами регіональної монетизації) ³¹. Зрештою, переважно внаслідок нових фінансових вливань, соціальна напруга спала, а громадськість зайняла нейтральну позицію відносно введених соціальних реформ.

3.2.3.

Впровадження на федеральному рівні. Як було згадано раніше, на першому етапі реформи (в 2005 році), федеральні одержувачі мали можливість поряд з грошовою компенсацією отримувати «натуральний» федеральний соціальний пакет, який включав додаткові безкоштовні послуги у сфері охорони здоров’я та медичні препарати, путівки у санаторії та безкоштовний проїзд до “місця проходження лікування”. З 2006 року цій групі одержувачів було надане право (яке існує незмінним до теперішнього часу) отримувати федеральний пакет у грошовій формі. Це очевидно збільшує вартість пакету, оскільки особи, які не користуються пільгами, нададуть перевагу грошовій компенсації, а для тих, хто обере пакет у «товарній» формі його вартість може значно перевищити надану компенсацію.

Відповідно до думки експертів НІСП, більшість «федеральних» одержувачів виграли від процесу монетизації – якщо враховувати додаткові ресурси, направлені на ці цілі після хвилі протестів у січні 2005 року. Зокрема, право на безкоштовний проїзд в громадському транспорті «федеральними» одержувачами (яке було відмінене спочатку) було пізніше відновлене в окремих випадках. Деякі заможні регіони, які зберегли пільги в натуральній формі на проїзд для своїх «власних» одержувачів, вирішили розширити ці самі привілеї також на «федеральних» одержувачів; проте, це вступило в конфлікт з концепцією реформи щодо розподілу зобов’язань по витратах між рівнями влади. Ці рішення поставили «федеральних» одержувачів з таких територій у більш вигідне положення у порівнянні з подібними одержувачами, що проживають в інших регіонах. Отже, монетизація пільг, навіть для «федеральної» категорії, залишилася незавершеною.

З другого боку, як показав подальший аналіз, цілі соціального захисту у випадку «федеральних» одержувачів також не були досягнуті. Оскільки більшість «федеральних» одержувачів належать до категорії із середнім доходом, лише 18 відсотків ресурсів, призначених для грошових компенсацій, досягли бідних сімей.

3.2.4

Впровадження на регіональному рівні. Теоретично, закон ФЗ-122 дав регіональним органам влади повну свободу визначення заходів соціального захисту для ветеранів праці, родин з дітьми, жертв політичних репресій та працівників тилу. Оскільки регіони значно відрізняються за економічними та соціальними параметрами, статус «регіональних» одержувачів також значно відрізняється поміж регіонів.

Регіони дуже обережно підійшли до монетизації грошової допомоги. Огляд регіонального законодавства, зрештою прийнятого навесні 2005 року³², показує, що:

• Абсолютна більшість регіонів зберегла пільг пільги на квартплату та комунальні послуги у натуральній формі.
  
• Більше двох третин зберегли надання твердого палива в натуральній формі (наприклад, дерево для дров’яних печей в сільських місцевостях).
  
• Близько половини регіонів зберегли стоматологічні послуги в натуральній формі для всіх категорій, а також пільги на медичні препарати для ветеранів тилу та жертв політичних репресій.
  
• Третина регіонів не трансформувала або не відмінила безкоштовне користування міським та приміським транспортом для всіх категорій регіональних одержувачів.
  

Три регіони (Татарстан, Тверська та Тюменська області) продемонстрували високий рівень монетизації, середній рівень монетизації спостерігався в 30 регіонах, відносно низький – в 27 регіонах, а 19 регіонів показали низький рівень монетизації.

Швидка монетизація усіх видів пільг мала місце в Тюменській області; через значні фінансові вливання в 2005 році (20 мільярдів рублів, що майже дорівнює регіональному бюджету) у формі трансферів від двох автономних округів, які нещодавно увійшли у структуру області. В Татарстані була впроваджена дуже детальна система компенсаційних виплат; крім того, бюджет республіки є одним з найбільш процвітаючих внаслідок значної федеральної допомоги.

Найбільш звичними факторами, які пояснюють низькі рівні монетизації, зазвичай були нестача їх механізмів на регіональних рівнях та неадекватні власні можливості регіонів для фінансування грошових компенсацій. Іншим фактором було нерегулярне «завантаження» регіональних одержувачів, яке сильно відрізнялося поміж регіонами. В Інгушетії, наприклад, жертвами політичних репресій та членами їх родин є 45 відсотків від усього населення; в багатьох регіонах (Башкортостан, Калуга, Володимирська та Самарська області тощо) майже всі пенсіонери здобули статус ветеранів праці, щоб отримати право на пільги.

В регіонах вибір між проведенням монетизації та відкиданням її лише частково залежав від наявності ресурсів, оскільки після відміни прямих виборів губернаторів на поведінку органів влади сильно впливає політичний цикл та їх здатність працювати в межах наданих федеральним центром повноважень; в той же час, значно впала пряма залежність органів влади від громадської думки ³³.

Міністерство фінансів рекомендувало регіонам встановити суму компенсацій в межах невеликої суми в 300 рублів для працівників тилу та 200 рублів для ветеранів праці. Не дивно, що майже п’ята частина регіонів (включаючи найбільш заможні та відносно заможні) відмовилися від монетизації для «своїх» одержувачів і майже всі з них зберегли безкоштовний проїзд у громадському транспорті навіть для «федеральних» одержувачів (які отримали грошову компенсацію), в той час як деякі регіони поширили ці пільги на всіх пенсіонерів.

В регіонах, де пільги перевели у грошову форму, розміри компенсації та перелік «монетизованих» пільг значно відрізняються. Наприклад, рівні компенсації відрізнялися від 1,500 рублів в Ненецькому автономному окрузі і 500 рублів у Вологодській області до 100 – 120 рублів у Башкортостані. В найбідніших регіонах компенсація зазвичай не перевищувала 200 рублів, чого було недостатньо навіть для придбання місячного проїзного квитка.

Монетизація грошової допомоги на послуги міського транспорту стала одним з найбільш гострих питань. Після масових протестів міських пенсіонерів федеральний, центр направив додаткові кошти в регіони та опрацював механізм часткового субсидування витрат на «пільгові» місячні проїзні квитки з федерального бюджету. Зрештою, в регіонах, що проводили монетизацію, від неї найбільше вигід отримали мешканці сільської місцевості та населення невеликих міст, в той час як більшість міських мешканців, де транспорт має набагато більше значення, втратили.

Станом на 2008 рік, коли більшість регіонів перейшли на грошові виплати замість натуральних пільг, монетизація пільг на проїзд у міському транспорті все ще залишається болючим питанням та викликає масові протести (наприклад, в Челябінську у квітні 2008 року). Причиною цього є те, що розмір запропонованої компенсації зазвичай менший за реальну вартість витрат на громадський транспорт. Ця проблема зазвичай вирішується шляхом продажу місячних проїзних квитків за преференційними цінами тим категоріям одержувачів, які активно використовують громадський транспорт. Управління цим методом, разом з тим, є обтяжливим та вимагає додаткових витрат. Було б логічніше та зручніше, щоб квитки продавалися через кондукторів при пред’явленні відповідного документу, проте це порушуватиме федеральний закон, за яким лише органи соціального захисту уповноважені перевіряти особисті відомості. В той же час міським адміністраціям не вистачає ресурсів для підрахунку витрат, пов’язаних з монетизацією транспортних пільг, а також для вибору відповідної форми такої монетизації.

Серйозні ускладнення монетизації транспортних пільг пов’язані з фактом, що значна кількість одержувачів не використовує свої пільги для безкоштовного використання громадського транспорту: наприклад, в Челябінській області близько 70 відсотків мешканців сільської місцевості та 60 відсотків міських жителів підпадають під цю групу. В той же час, для вирішення проблем з рештою активних користувачів потрібне додаткове фінансування, яке не передбачене в місцевому/ муніципальному бюджетах.

В деяких випадках регіони використовують своє право на автономне прийняття рішення щодо питань соціального захисту та впроваджують свої особисті, додаткові пільги. Наприклад, місто Златоуст (Челябінська область) починаючи із 1 травня 2008 року, відмінило плату за проїзд у громадському транспорті для пенсіонерів, на яких не поширюються федеральні або регіональні пільги, а також для студентів та школярів ³⁴.

Специфіка двох інших сфер монетизації, а саме квартплати та комунальних послуг та додаткове забезпечення фармацевтичних препаратів пільг пільговим категоріям, розглядається у Розділі 6 та в Додатку 4, відповідно.