Geum.ru

Правительству Российской Федерации, и будем руководство

Вид материалаРуководство
Подобный материал:
  1   2   3   4   5   6


стенограмма


парламентских слушаний на тему "Проблемы реформирования монополизированных отраслей российской экономики"


19 июля 2004 года


А.Л.Хазин

Уважаемые коллеги, мы можем приступить к работе.

Во-первых, представлюсь. Я, Андрей Леонидович Хазин, являюсь членом Совета Федерации и председателем подкомитета по реформированию естественных монополий и антимонопольному регулированию корпоративного права. Мне поручено вести сегодняшние слушания, и я хотел рассказать о регламенте.

Наши парламентские слушания посвящены актуальным проблемам монополизации в отраслях экономики России, анализу причин появления монополизма в экономике и выработке совместных путей решения существующих проблем в этой сфере.

Состав участников, как показала регистрация, очень представительный. В слушаниях принимают участие члены Совета Федерации, Александр Порфирьевич Торшин – заместитель Председателя Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, советник Президента Российской Федерации Сергей Николаевич Самойлов, работники Экспертного управления, референтуры Администрации Президента, ответственные работники министерств и ведомств, представители бизнеса, общественных организаций и научной общественности.

Проблема сложная и многоплановая. Надеюсь, её совместное обсуждение будет плодотворным. Предлагается провести нашу работу за два часа, строго придерживаться регламента и завершить работу принятием рекомендаций, которые мы направим Президенту, Правительству Российской Федерации, и будем руководствоваться ими в своей законодательной работе. Ведется стенограмма, просьба представляться.

В раздаточных материалах вам предложены специальные бланки для предложений. Если есть предложения, просьба их изложить, передать в секретариат в письменной форме и обязательно указать ваши контактные данные. Все ваши предложения мы рассмотрим и обобщим для включения в рекомендации.

Уважаемые участники слушаний! Ни для кого не секрет, что монополизм, как явление, весьма распространен в российской экономике. Примеры монополистических действий отдельных производителей нам хорошо известны. Хотел бы подчеркнуть, что страдают при этом не только потребители товаров и услуг того или иного производителя. Монополистические проявления в целом ряде отраслей российской экономики являются прямым тормозом для экономического роста и тем самым затрудняют решение стратегических задач, стоящих перед государством.

В этой ситуации наш комитет решил инициировать слушания, на которые мы все приглашены. Их цель – составить максимально широкую и непредвзятую картину положения дел в том, что касается монополизма в различных отраслях российского народного хозяйства, дабы члены Совета Федерации, депутаты Госдумы могли учесть ее в своей дальнейшей работе. Очень важно подойти к проблеме творчески, не ограничиваясь набором устоявшихся мнений и решений. Призываю уважаемых участников не опасаться столкновений мнений в открытой дискуссии.

Вторая, еще более важная цель слушаний – определить конкретные направления законодательной работы Комитета по экономической политике и его подкомитетов, а также помочь всем членам Совета Федерации в планировании законодательной работы в экономической сфере. Высказанные мнения и предложения будут учтены в окончательной редакции рекомендаций.

Итак, слушания на тему "Проблемы реформирования монополизированных отраслей российской экономики" объявляются открытыми.

Уважаемые коллеги, по поручению Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности мне поручено сделать вступительный доклад и прошу участников, которые планируют выступить, передать записки с названием выступления и со своими данными, чтобы я мог предоставить слово желающим.

Итак, позвольте огласить вступительный доклад.

Демонополизация российской экономики является одним из средств ускорения экономического роста и призвана внести вклад в реализацию среднесрочной задачи, поставленной Президентом Российской Федерации, – удвоению ВВП к 2010 году

Основная мысль, которую я хотел бы подчеркнуть с самого начала, что монополизм в тех отраслях российской экономики, где он представляет собой проблему, является следствием определенной государственной политики, а вовсе не пороком рыночной экономики.

В той или иной степени монополизированными являются многие отрасли российской экономики. С одной стороны, это отрасли, традиционно относимые к числу естественных монополий, то есть связанные, как это принято выражаться, с трубами, проводами, рельсами.

С другой стороны, в силу различных причин монополизированными зачастую оказываются многие другие, например, строительство во многих городах, коммунальные услуги, городской пассажирский транспорт и так далее.

Я остановлюсь на общих причинах монополизма и предложу некоторые направления законодательной работы по его изживанию. Каковы главные причины монополизма в российской экономике и способы их нейтрализации? Хозяйственники-практики и технические специалисты, работающие в сфере инфраструктурных отраслей, прекрасно знают, что нет никаких технических препятствий для конкретизации разных хозяйствующих субъектов в предоставлении инфраструктурных услуг.

Более того, современные тенденции в сфере научно-технического прогресса постоянно создают вполне конкурентоспособные альтернативы традиционным инфраструктурным техническим решениям. Это относится даже к таким традиционно считающимся монопольными отраслям, как теплоэлектроэнергетика. Даже унаследованная от СССР инфраструктура во многих сферах является достаточно конкурентной.

В качестве иллюстрации приведу слова Президента ОАО "РЖД" Фадеева, цитата: "Уже сейчас во многих сегментах рынка мы можем работать в условиях реальной и подчас жёсткой конкуренции. Более 70 процентов железных дорог дублируются автомобильными дорогами федерального значения. Железнодорожные перевозки дорогостоящих продовольственных, промышленных товаров нередко объективно проигрывают по конкурентоспособности автотранспорту при дальности до 800 километров. На ряде направлений существует реальная конкуренция с речным и трубопроводным транспортом. Конкуренция развивается и на самом рынке железнодорожных перевозок. Таким образом, являясь крупнейшей транспортной компанией, ОАО "РЖД" во многих сегментах транспортного рынка работает в условиях жёсткой конкуренции и занимает не самые выгодные позиции".

Таким образом, железные дороги во многих случаях вообще не являются монополией. А там где есть локальная монопольная позиция, они не носят естественного, в кавычках, характера и могут быть преодолены путем создания альтернативной транспортной инфраструктуры (железнодорожной или иной). То же самое относится к другим так называемым естественным монополиям.

Современные экономические и исторические исследования показывают, что монополизм в инфраструктурных отраслях является прямым следствием традиционного государственного регулирования естественных монополий, так как само это регулирование ограничивает или запрещает создание конкурирующих инфраструктур на соответствующих территориях, даже в тех случаях, когда потребителям это выгодно. Фактически это регулирование в западных странах нередко создавалось именно для того, чтобы закрепить монопольное положение отдельных производителей на локальных рынках в обмен на лояльность привилегированных бизнесов к местным и центральным властям.

Решением проблемы монополизма в инфраструктурных отраслях может стать снятие всех ограничений на строительство и эксплуатацию альтернативных инфраструктурных объектов и сетей существующей инфраструктуры и ее объектов. Это подразумевает и возможную отмену всех видов регулирования для таких объектов, кроме технического регулирования. В частности, альтернативные конкурирующие объекты в инфраструктурных отраслях должны освобождаться от действия законодательства о естественных монополиях и от ценового регулирования, как это принято называть в профессиональной литературе – принцип свободы новому.

При этом особенно хотелось бы отметить, что ни в коем случае не должно страдать исполнение государством его функций. Значительная часть производственных мощностей предприятий в инфраструктурных отраслях досталась нам в наследство от Советского Союза. Существующие производственные активы и хозяйствующие субъекты обременены множеством обязательств, признаваемых и обществом, и государством, и акционерами энергетических компаний, но, как правило, не оформленных в явном виде. К таким обязательствам, например, относится субсидирование бытового потребления услуг инфраструктуры – электроэнергии, воды, транспорта, предоставление всевозможных льгот и так далее.

Сложившиеся обстоятельства оформлены не в рамках гражданско-правовых отношений, а в виде административного регулирования – ценового, антимонопольного, технического и так далее.

Иными словами, цель значительной части регулирования монопольных отраслей состоит вовсе не в предотвращении монополизма, а в обеспечении справедливого доступа к советскому наследству. В результате вновь создаваемые производственные мощности в инфраструктурных отраслях автоматически подпадают под бремя обязательств, первоначально относившихся к старым объектам, доставшимся в наследство от советского периода. В результате потенциально конкурирующие новые проекты в области инфраструктуры заранее ставятся в невыгодные условия.

Антимонопольное регулирование, в частности регулирование естественных монополий, подавляет развитие независимых производителей в сфере инфраструктуры. Поскольку практически все вновь создаваемые мощности, такие как электрические сети или системы теплоснабжения, ориентированы на долгосрочные контрактные отношения первоначально с небольшим числом потребителей, то есть по критериям антимонопольного законодательства автоматически оказываются локальными монополиями со всеми вытекающими из этого последствиями. Поэтому антимонопольное законодательство в этом случае является одним из главных препятствий на пути развития конкуренции в энергетике.

Решением проблемы, как и в предыдущем случае, является провозглашение принципа свободы новому. Все вновь создаваемые объекты в сфере инфраструктуры, на мой взгляд, должны выводиться из-под всякого регулирования, включая антимонопольное и ценовое, за исключением технического регулирования или регулирования, связанного, скажем, с чрезвычайным положением. При этом инфраструктура, доставшаяся в наследство от СССР, может по-прежнему оставаться в рамках существующего, достаточно жёсткого, режима регулирования во избежание отрицательных социальных последствий.

В ряде отраслей государство искусственно ограничивает доступ хозяйствующих субъектов к ключевым ресурсам, изымая из оборота и не допуская в оборот значительную часть этих ресурсов. Это традиционная функция государства. При этом резко сокращается количество конкурирующих предприятий в отрасли по сравнению с потенциально возможным и устанавливается высокий уровень цен, недоступных для многих граждан, вдобавок открывается широкое поле для злоупотреблений. Наиболее ярким примером является сотовая связь: государство зарезервировало за собой основную часть радиочастотного спектра, а также строительства в Москве.

Решением является введение государством прозрачных правил выведения на рынок дефицитных ресурсов (земля, полезные ископаемые, участки радиочастотного спектра и так далее) на основе принципов платности и конкурентности и практика этого выведения.

В связи с предоставлением государством монопольных привилегий отдельным компаниям в обмен на реализацию ими приоритетных для государства проектов решения социальных проблем напоминаю, что значительная часть функций естественных монополий – это предоставление, в том числе гражданам, тех привилегий или льгот, обязательства по которым государство взяло на себя в силу исторических причин.

Некоторые государственные корпорации получают законодательно установленные монопольные привилегии для того, чтобы часть изымаемого у потребителя монопольного дохода направлять на инвестиционные проекты, указанные государством в качестве приоритетных, либо на решение тех или иных социальных проблем. Примером может служить монополия ОАО "Ростелеком" на дальнюю проводную телефонную связь, мотивированная тем, что часть монопольной ренты компания может направлять на телефонизацию удаленных населенных пунктов, то есть на решение задачи, которую государство считает важной по соображениям социальной политики.

Формально в этих случаях имеет место инвестирование собственных средств корпорации. По сути, тем же самым создается некий внебюджетный фискальный механизм перераспределения ресурсов. Вместо того чтобы использовать средства государственного бюджета для поддержки малоимущих или для реализации приоритетных проектов, государство предоставляет привилегированной компании право принудительно изымать часть доходов граждан и перераспределять их в пользу государства или иных групп граждан. Такая система является аналогом системы откупов, существовавшей в Европе в прежние века. Данная система совершенно не соответствует принципам бюджетного процесса, принятого в Российской Федерации, в соответствии с которыми все принудительно взимаемые сборы должны поступать в бюджет или расходоваться в соответствии с законами о бюджете соответствующего уровня.

В случаях же привилегированных монополий мы имеем квазифискальный внебюджетный механизм распределения, действующий вне парламентского контроля и приводящий к торможению экономического роста. Существование такого рода монополии несовместимо с государственной политикой, направленной на ликвидацию перекрестного субсидирования. Надо двигаться в направлении замены перекрестного субсидирования прямыми адресными бюджетными субсидиями или инвестициями.

Сохранение монопольных позиций отдельных производителей инфраструктурных услуг, в первую очередь трубопроводов и электрических сетей, нередко мотивируется необходимостью сохранения государственной собственности на стратегически важные объекты и предприятия. Эта мотивировка отчасти является наследием строительства социализма, с другой стороны, бытует представление о том, что государственная собственность некоторым образом облегчает государственное управление данным типом объектов в случае чрезвычайного положения.

Это представление в значительной степени не соответствует действительности. Гораздо более эффективным способом использования стратегически важных ресурсов в целях обороны и безопасности является их мобилизация, а при необходимости реквизиция. Государство должно иметь возможность в случае войны или чрезвычайной ситуации законным образом взять на себя управление этими объектами, но для этого совершенно не нужно возлагать на него заботу об их возведении и хозяйственной эксплуатации.

Сохранение инфраструктурных объектов в исключительно государственной собственности делает соответствующие государственные корпорации монополистами на рынках соответствующих услуг. При этом финансирование деятельности этих предприятий по обеспечению безопасности и обороноспособности страны происходит вне рамок государственного бюджета, что приводит к нарушению принципа прозрачности. Необходимо предоставить возможность негосударственным собственникам, инвесторам создавать производственные мощности в стратегически важных отраслях инфраструктуры и эксплуатировать их на коммерческой основе. Одновременно необходимо принять законы о реквизиции и внести необходимые изменения в закон о мобилизации и мобилизационной подготовке в Российской Федерации. Внедрение данного подхода не только уменьшит монополизм в инфраструктурных отраслях и решит проблему дефицита мощностей в трубопроводном транспорте и передачи электроэнергии, но и предоставит государству в случае необходимости гораздо более мощную и развитую инфраструктуру, нежели существующая.

В некоторых случаях монопольное положение возникает вследствие того, что ряд предприятий, производящих товары или услуги, имеет привилегированный доступ к бюджетным ресурсам в качестве получателя дотаций или исполнения госзаказов, в первую очередь это относится к государственным муниципальным унитарным предприятиям, например, в сфере городского транспорта и коммунального обслуживания. Решением в этом случае являются акционирование и приватизация значительной части ГУПов и практически всех муниципальных унитарных предприятий, систематическое применение прозрачных конкурсных процедур закупок и замена дотаций производителям адресными субсидиями потребителям.

Административное ограничение доступа производителя на рынок товаров и услуг всегда чревато монополизацией, особенно это справедливо для такого метода регулирования, как лицензирование. Для преодоления монополизма в этих случаях необходимо продолжить сокращение списка лицензированных видов деятельности и одновременно ускорить процесс разработки и принятия технических регламентов в соответствии с законом о техническом регулировании. Кроме того, во многих случаях лицензирование может быть заменено страхованием ответственности на альтернативной основе. Производитель должен иметь право выбора между получением лицензии или покупкой в пользу страхования ответственности перед потребителем.

В заключение повторю предложения по принятию изменений в законодательные и нормативные правовые акты.

Первое. Реализация принципа свободы нового в инфраструктурных отраслях, что означает снятие всех ограничений на строительство и эксплуатацию инфраструктурных объектов и сетей, альтернативно существующих в инфраструктуре и её объектах. Это подразумевает и отмену всех видов регулирования объектов, кроме технического регулирования. В частности, альтернативные конкурирующие объекты в инфраструктурных отраслях должны освобождаться от действующего законодательства о естественных монополиях и от ценового регулирования.

Введение прозрачных правил при выведении на рынок дефицитных ресурсов, находящихся в собственности государства (земля, радиочастотные спектры и так далее), на основе принципа платности и конкурентности и практическое выведение их на рынок.

Замена перекрестного субсидирования прямыми адресными бюджетными субсидиями или инвестициями. Принятие законов о реквизиции и внесение необходимых изменений в закон о мобилизации и мобилизационной подготовке в Российской Федерации. Акционирование и приватизация государственных и муниципальных унитарных предприятий. Совершенствование конкурсных процедур государственных и муниципальных закупок с целью повышения прозрачности и конкурентности. Замена дотаций производителям адресными субсидиями потребителям, в том числе монетаризация льгот, о которой сейчас так много говорят в обществе.

Дальнейшее сокращение списка лицензируемых видов деятельности. Ускорение процесса разработки и принятия технических регламентов в соответствии с законом о техническом регулировании. Замена лицензирования альтернативным страхованием ответственности, производитель должен иметь право выбора между получением лицензии и покупкой полиса страхования ответственности перед потребителями.

Завершаю основное выступление. Ещё раз прошу желающих подавать мне темы выступлений и свои данные. А сейчас я предоставляю слово господину Кузнецову, сотруднику Института народнохозяйственного прогнозирования. Прошу Вас.